輕罪治理背景下酌定不起訴的擴(kuò)張適用

楊開湘,劉一帆

(中南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410083)

黨的二十大報告創(chuàng)造性地提出以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉構(gòu)想,并突出強調(diào)了法治對現(xiàn)代化建設(shè)的服務(wù)與保障作用。刑事司法現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要保障要素。近二十年,我國嚴(yán)重暴力犯罪起訴人數(shù)下降67.7%,但輕罪比例大幅上升,判處三年有期徒刑以下刑罰人數(shù)占比已達(dá)80%以上,犯罪態(tài)勢呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)輕刑化且總量持續(xù)遞增的特征,有學(xué)者提出“中國已經(jīng)進(jìn)入輕罪時代”。[1]由于缺乏有效的審前分流程序,案多人少的矛盾極易導(dǎo)致司法工作過分負(fù)累,刑罰帶來的附隨后果也是大量犯罪嫌疑人順利回歸社會的障礙?；诖?如何提升犯罪治理的效能、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定成為新時代刑事司法現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

作為一種積極應(yīng)對輕罪治理情勢的有效政策供給,2021年少捕慎訴慎押刑事司法政策的出臺,已推動檢察機(jī)關(guān)不起率上升至26.3%。酌定不起訴制度是行使起訴裁量權(quán)的合法依據(jù),是刑事司法“規(guī)范國家刑罰權(quán)依法公正行使, 防止權(quán)力的濫用和異化”[2]的具體體現(xiàn),其適度擴(kuò)張或能更好因應(yīng)實踐需要。但實務(wù)中對起訴裁量范圍的傳統(tǒng)理解依然束縛著檢察機(jī)關(guān)的手腳,如何避免民眾對權(quán)力濫用的擔(dān)憂、現(xiàn)有的刑罰替代措施能否有效實現(xiàn)犯罪治理之目的等問題,依然亟需積極面對和回應(yīng)。如能以輕罪治理為觀察背景,聚焦并探析裁量不起訴擴(kuò)張的正當(dāng)基礎(chǔ)、困境反思和路徑設(shè)想三個維度,可為實現(xiàn)“慎訴”目的、完善法定條款,進(jìn)而助力我國刑事司法現(xiàn)代化建設(shè)提供某種優(yōu)化方案。

一、酌定不起訴擴(kuò)張適用的正當(dāng)基礎(chǔ)

從域外各國訴訟制度的發(fā)展上看,起訴裁量制度的確立是起訴便宜主義的重要體現(xiàn)。雖在不同的法律體系與運行機(jī)制下,各國檢察官的起訴裁量權(quán)大小不一,但都能通過起訴裁量的方式進(jìn)而在一定程度上實現(xiàn)緩解訴訟壓力并促進(jìn)人權(quán)保障的雙重目的。[3]但囿于我國起訴法定主義的傳統(tǒng),在酌定不起訴條款自1996年入法以來并未進(jìn)行過實質(zhì)修改的前提下,實務(wù)界及理論界對該條款的解釋與應(yīng)用始終未形成有效突破,致使該制度在我國長期處于一種低迷的狀態(tài)運行。因此,基于慎訴的刑事司法政策而對酌定不起訴進(jìn)行適度擴(kuò)張,需對其理論正當(dāng)性與實踐正當(dāng)性進(jìn)行重新解讀,以期為檢察官在復(fù)雜多樣的個案中充分行使裁量權(quán)提供依據(jù),幫助其精確落實相應(yīng)的刑事司法政策,[4]133進(jìn)而促使起訴裁量制度的運行與犯罪結(jié)構(gòu)輕刑化的國情相適配。

(一)符合輕罪治理時代刑罰謙抑主義的理念要求

刑罰作為最嚴(yán)厲的法律制裁手段,意味著國家法律對每個被告人的否定性評價,并帶有伴隨其一生的附隨后果。我國刑事立法從1999年第一部刑法修正案至今,不斷將犯罪圈擴(kuò)大,以法定最低刑為三年以上有期徒刑以外的犯罪為輕罪劃分標(biāo)準(zhǔn),新增輕罪罪名占比近80%。同時,我國無罪率畸低、出罪理論與依據(jù)混亂的現(xiàn)象也反映出實體出罪效果不佳的現(xiàn)實困境。[5]在此背景下,更應(yīng)在司法中重視發(fā)揮程序出罪的寬緩價值,“力求以最少的支出——少用甚至不用刑罰(而用其他刑罰替代措施),獲得最大的社會效益——有效預(yù)防和控制犯罪”。[6]慎訴政策實質(zhì)上是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在刑事司法程序中的具體要求,其強調(diào)對絕大多數(shù)的輕罪案件,要當(dāng)寬則寬,慎重追訴。[7]具體表述為“能不訴的不訴”“可訴可不訴的,盡量不起訴”。在大量具備認(rèn)罪悔過、刑事和解條件的輕罪案件中酌定不起訴都有較大的政策性擴(kuò)張空間,因為這些案件中矛盾糾紛具有可化解性,行為人主觀惡意小且能夠通過事后行為積極悔改,檢察機(jī)關(guān)可以基于慎訴的刑事司法政策作出非罪化處理。中國式現(xiàn)代化道路是通向良法善治之路,基于慎訴政策之目的而適度擴(kuò)大酌定不起訴的適用,與非刑罰化、非犯罪化的謙抑主義理念相契合,對有效提高不起訴比例、實際拓寬程序出罪數(shù)量、幫助行為人順利復(fù)歸社會至關(guān)重要。有利于在輕罪治理時代將以往的重罪治理邏輯轉(zhuǎn)向適度寬緩的處置方式,從而起到規(guī)制刑罰權(quán)的溢出、消減社會對立面的作用。

(二)符合輕罪治理時代協(xié)商式刑事訴訟模式的程序需求

輕罪治理已成為全球范圍內(nèi)的治理難題,自20世紀(jì)80年代以來,為有效解決案多人少矛盾及訴訟拖延的問題,許多國家在訴訟中以“放棄審判”(Trial Waiver)的方式建立起了刑事協(xié)商制度。根據(jù)國際組織“公正審判”公布的數(shù)據(jù)來看,截至2015年底已有66個國家和地區(qū)建立起了此項制度,包括當(dāng)時正在進(jìn)行刑事速裁程序試點的中國。[8]到目前為止,我國的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在檢察環(huán)節(jié)的適用率已達(dá)90%,且多數(shù)為輕罪案件。從一定程度上講,認(rèn)罪認(rèn)罰案件是輕罪體系的主要組成部分。[9]通過認(rèn)罪認(rèn)罰程序的適用,可對大量的輕罪案件進(jìn)行程序分流,簡化審判程序,更好地實現(xiàn)效率與公平。同時,2022年認(rèn)罪認(rèn)罰案件一審服判率達(dá)到97%,高出其他案件29.5%,更有利于罪犯真誠悔罪、接受改造。由此可見,提高訴訟效率及幫助行為人認(rèn)罪悔過是該制度的兩大價值目標(biāo)。在效率方面,若審查起訴階段能夠充分激活起訴裁量權(quán),不僅能合理控制進(jìn)入審判環(huán)節(jié)的案件數(shù)量,在既有基礎(chǔ)上進(jìn)一步促進(jìn)審前分流;還能夠以從寬激勵的形式促使行為人認(rèn)罪悔罪,在降低案件證明難度的同時促使其積極彌補被害人損失。在幫助行為人認(rèn)罪悔過方面,通過適用酌定不起訴并對行為人施以必要刑罰替代措施,可幫助檢察機(jī)關(guān)結(jié)合行為人具體的悔罪表現(xiàn),來有效檢驗其認(rèn)罪認(rèn)罰的真實性、促進(jìn)社會秩序修復(fù)與犯罪行為矯正的實質(zhì)性。

(三)符合輕罪治理時代訴源治理的實踐需要

2021年2月,自中央深改委審議通過《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》后,檢察工作越來越突出強調(diào)在矛盾糾紛源頭預(yù)防上發(fā)力,從而在源頭上減少進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的案件增量,促進(jìn)社會治理質(zhì)效的最大化提升。酌定不起訴的適用是促進(jìn)輕微刑事案件訴源治理的有效手段。以酌定不起訴為基本依托,可進(jìn)一步控制進(jìn)入刑事追訴程序及刑事審判程序的案件數(shù)量。同時,通過刑罰替代措施的適用,或使被害人獲得相應(yīng)賠償,或?qū)Ρ徊黄鹪V人施以必要的教育懲戒手段,從而實現(xiàn)矛盾化解和犯罪預(yù)防的效果。但與前者相比,犯罪預(yù)防目標(biāo)的實現(xiàn)則需要檢察機(jī)關(guān)的長期介入。這便需要在不起訴案件的檢察聽證、刑事和解及社會化矯正等環(huán)節(jié),更加重視新時代“楓橋經(jīng)驗”等多元化治理理念的指導(dǎo)作用及刑罰替代措施的教育懲戒與再犯預(yù)防作用。

例如,河南省人民檢察院在《河南省人民檢察院輕微刑事案件適用相對不起訴指導(dǎo)意見》中,明確將社區(qū)影響及公眾態(tài)度作為起訴必要性的審查重點,同時對適用程序及一些常見罪名的適用標(biāo)準(zhǔn)作了細(xì)化規(guī)定。南京市檢察機(jī)關(guān)針對酌定不起訴案件中發(fā)生的新變化,于2022年10月出臺了相關(guān)工作指引,明確在一些輕微刑事案件中可將“社會公益服務(wù)”作為一種新的刑罰替代措施,在被不起訴人自愿的前提下將其作為不起訴的考量依據(jù),構(gòu)建了“認(rèn)罪認(rèn)罰+社會公益服務(wù)”的模式,體現(xiàn)出了一定的協(xié)商性司法理念。[10]上述改革試驗對提高檢察工作的透明度和公信力、改善和拓展非刑罰處罰手段、增加犯罪治理資源的總體供給和高質(zhì)量提升酌定不起訴適用率,均具有值得肯定的積極意義。更為重要的是,通過酌定不起訴及刑罰替代措施的有效適用來推動刑事案件的訴源治理,符合新時期檢察機(jī)關(guān)“能動檢察”職能定位,也能夠為其在輕微刑事案件的過度入罪與直接出罪之間提供了一個中間路徑,“使刑事訴訟能夠在抑制刑法過度擴(kuò)張和有效實現(xiàn)刑法積極一般預(yù)防功能之間達(dá)到一種相對合理的平衡?！盵11]

二、酌定不起訴擴(kuò)張適用的困境反思

國內(nèi)相關(guān)制度建設(shè)與改革經(jīng)驗為擴(kuò)大酌定不起訴的適用提供了有利基礎(chǔ),但解決實踐遇到中的阻力仍是該制度功用有效發(fā)揮的關(guān)鍵。當(dāng)前的司法政策只是明確了擴(kuò)大酌定不起訴的方向,提供了司法理念與政策層面的支持,但并不能解決更深入的技術(shù)路徑問題。因此,還需重點反思起訴裁量范圍與標(biāo)準(zhǔn)模糊、起訴替代措施效果不佳以及監(jiān)督審查機(jī)制不完善等多重困境,從而探討更具針對性的解決路徑。

(一)適用范圍的限制和標(biāo)準(zhǔn)模糊化導(dǎo)致起訴裁量空間不足

當(dāng)前我國實務(wù)中對“不需要判處刑罰或者免除刑罰”的要求解讀地過于嚴(yán)苛,致使酌定不起訴受到了刑罰條件的絕對約束。雖然在慎訴政策下起訴裁量權(quán)依托《刑法》第37條的適用實現(xiàn)了一定程度的擴(kuò)張,但由于缺乏明確的規(guī)則指引,大多數(shù)檢察官仍舊以刑罰的輕重為基本標(biāo)準(zhǔn)而忽視了心證裁量的價值,將案件非罪化處理的空間僅僅限定在可能判處免刑的案件范圍之內(nèi)。

例如,以涉嫌危險駕駛罪為代表的抽象危險犯出罪在司法適用中就面臨著諸多難題,包括主觀認(rèn)定模糊、輕微行為難以排除犯罪、刑行融合與交叉等等,并均指向了嚴(yán)格的、過廣的入罪趨勢。[12]對此類案件適用酌定不起訴同樣存在很大局限,因為大量醉駕案件即使?jié)M足“犯罪情節(jié)輕微”條件,但大多不滿足17種免除處罰的具體情形,由此導(dǎo)致實踐中每年約30萬嫌疑人因涉嫌該罪名被定罪處理,因此各地司法機(jī)關(guān)也在嘗試通過“提高酒精含量標(biāo)準(zhǔn)+特定情節(jié)”的方式來擴(kuò)大酌定不起訴的范圍。這表明對起訴裁量范圍的傳統(tǒng)解讀已經(jīng)滿足不了程序出罪的現(xiàn)實需求。此種措施固然可以通過提高追訴標(biāo)準(zhǔn)并以《刑法》第37條為依據(jù)的來擴(kuò)大酌定不起訴適用范圍,且實踐中此類案件占比已過半數(shù),成為一種司法常態(tài)。[13]但犯罪情節(jié)輕微的判斷不僅與血液酒精含量有關(guān),除一些犯罪行為本身情節(jié)外,還包括犯罪人的事后表現(xiàn)、人身危險性情節(jié)與公共利益情節(jié)等多重因素,以單一的指標(biāo)進(jìn)行衡量并不能科學(xué)地區(qū)分行為人的刑事責(zé)任大小,反而會約束檢察官無法參酌更為全面的要素而充分進(jìn)行個案裁量。

同時,若酌定不起訴裁量權(quán)適用標(biāo)準(zhǔn)模糊不嚴(yán),也極易引發(fā)結(jié)果差異化的現(xiàn)象導(dǎo)致實質(zhì)不公。如某學(xué)者對北京市各區(qū)檢察機(jī)關(guān)承辦的“超市盜”案件進(jìn)行了調(diào)研,在商品貨值相同且犯罪人均為初犯并認(rèn)罪、退賠的前提下,卻依然出現(xiàn)了被判處實刑、緩刑及適用相對不起訴三種截然不同的處理結(jié)果。[14]將這一問題放大到全國范圍內(nèi)則突出表現(xiàn)為各地區(qū)不起訴率差異較大的現(xiàn)象,如2022年湖北省檢察機(jī)關(guān)公布的不起訴率已達(dá)37.2%,比全國平均數(shù)據(jù)高出了近十個百分點?？梢?檢察官在做出酌定不起訴決定時,由于“犯罪情節(jié)輕微”的表述較為模糊、缺少具體參考情形和統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn),便會在眾多復(fù)雜的個案辦理中難以統(tǒng)一把握和具體判斷,從而出現(xiàn)主觀隨意性較大的問題。

(二)有效替代措施的缺位導(dǎo)致不起訴案件質(zhì)量與效果不佳

根據(jù)《刑事訴訟法》第177條第3款、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373條等規(guī)定,人民檢察院可在做出酌定不起訴決定時,對被追訴人采取非刑罰性處置措施。但上述規(guī)定過于簡單,不僅手段有限,而且教育性和懲戒性不佳;其在實踐應(yīng)用中還存在制度剛性不足、刑行銜接不暢的問題,甚至在實踐中會遭受放縱犯罪、以錢買刑的質(zhì)疑,從而引發(fā)社會不滿;最后,對于那些有特殊預(yù)防必要性但不需要刑罰處罰的行為人,通過刑行銜接處理反而會有以罰代刑的嫌疑,難以發(fā)揮刑事司法定分止?fàn)幍纳鐣刃蛐迯?fù)作用,確證刑法規(guī)范在犯罪人、被害人及社會公眾中的有效性、權(quán)威性。此時承辦案件的檢察官必定傾向于回避起訴裁量帶來的風(fēng)險而將案件一訴了之。

為順應(yīng)訴源治理的需求,做到適度的犯罪控制與犯罪預(yù)防效果的統(tǒng)一,部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)和法院已開始探索具有針對性的社會化矯正機(jī)制。[15]但受限于酌定不起訴的制度框架,這種司法轉(zhuǎn)處機(jī)制在我國目前的立法中還缺乏相應(yīng)的制度依據(jù);且由于審查起訴期限的制約,對行為人短期考察的效果可能會因難以檢驗其認(rèn)罪悔罪的真實性與行為矯正的有效性而不盡理想,進(jìn)而難以發(fā)揮出最優(yōu)的訴源治理效果。因此需要思考如何通過建立更具針對性的刑罰替代措施實施機(jī)制來化解當(dāng)事人之間的矛盾糾紛、實現(xiàn)對被不起訴人的教育懲戒目的,切實修復(fù)社會秩序、減少再犯率,以使酌定不起訴的案件處理方式更為有效、更能受到公眾的理性認(rèn)同。

(三)起訴裁量權(quán)政策性擴(kuò)展導(dǎo)致民眾對自由裁量的擔(dān)憂

慎訴政策的出臺,推動不訴率在2022年升至26.3%,其中酌定不起訴占比也已接近90%,并且這一數(shù)據(jù)隨著慎訴政策的推進(jìn)仍在進(jìn)一步提升。適用酌定不起訴的案件中,意味著對本身構(gòu)成犯罪的行為人作出了不予起訴的從寬處理。這與被人民法院作出有罪判決的人相比,顯然更有利于該行為人順利復(fù)歸社會生活。對此,必須建立公正的決定程序及完善的監(jiān)督機(jī)制,才能保證權(quán)力的平等適用。有美國學(xué)者曾言,“建構(gòu)裁量最為重要、最為核心、最為有效的技術(shù)是公開?！盵16]但與采取公開手段來提高對權(quán)力的程序性規(guī)制力度不同,我國對不起訴權(quán)的規(guī)制方案則重在內(nèi)部審批上的層層加碼;同時,對于酌定不起訴決定,除公安機(jī)關(guān)、被不起訴人可向檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議外,被害人亦能夠?qū)Υ藳Q定提起申訴或者徑行提起自訴;而且,按照《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定(試行)》關(guān)于案件評查種類的要求,一些批捕后作不起訴處理的案件還將作為重點評查對象逐案進(jìn)行評查。通過此種方式確實極大避免了權(quán)力濫用的可能,但也給檢察官造成了相當(dāng)大的壓力。再加上不起訴案件所必要的大量調(diào)查走訪及說理解釋工作,導(dǎo)致檢察官在沒有制度性激勵的情況下,普遍怠于行使裁量權(quán),習(xí)慣性地將案件提起公訴。由此可見,在起訴裁量權(quán)政策性擴(kuò)展的同時,若缺少完善的配套機(jī)制來提高不起訴決定的透明度與接受度,并為檢察官松綁減負(fù),權(quán)力濫用的風(fēng)險始終會成為限制起訴裁量制度發(fā)展的理由。

三、酌定不起訴擴(kuò)張適用的路徑設(shè)想

推進(jìn)酌定不起訴的擴(kuò)張適用需要對其制度基礎(chǔ)及配套機(jī)制進(jìn)行體系性完善,裁量范圍及適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和明確固然是關(guān)鍵一環(huán),但不應(yīng)僅限于此。強化刑罰替代措施的有效性、促進(jìn)不起訴的程序公開和多元化參與同樣對提升不起訴率至關(guān)重要。因此,欲充分發(fā)揮酌定不起訴的程序出罪功用、實現(xiàn)輕罪治理質(zhì)效的提升的目標(biāo),可以下幾方面進(jìn)行有針對性的路徑設(shè)計。

(一)適度擴(kuò)展起訴裁量范圍,規(guī)范起訴裁量標(biāo)準(zhǔn)

我國起訴法定主義的原則決定,起訴裁量僅是緩和起訴法定過于僵化的一種必要補充。[4]132對其范圍的擴(kuò)展,應(yīng)當(dāng)審慎而嚴(yán)格,以防止因裁量權(quán)規(guī)模化擴(kuò)張所導(dǎo)致的大的紕漏。因此在擴(kuò)展起訴裁量范圍的同時也應(yīng)細(xì)化起訴裁量權(quán)行使空間,從而有效克服權(quán)力政策性擴(kuò)展與嚴(yán)格依法行使裁量權(quán)之間的張力。

首先,可出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見來對檢察機(jī)關(guān)行使起訴裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),將酌定不起訴的擴(kuò)張范圍概括為:“符合起訴條件,但犯罪情節(jié)輕微且犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰,結(jié)合公共利益與刑事政策的考量認(rèn)為不具有起訴必要性的案件,可依法酌情作出不起訴決定?！贝朔N方式保持了該制度并未限制罪名輕重的立法原意,但根據(jù)我國輕刑化的犯罪結(jié)構(gòu)變化,可先考慮把重點放在最低法定刑為三年有期徒刑以外的犯罪案件上。其原因在于我國判處不滿三年有期徒刑的刑事案件生效判決占比已達(dá)85.5%,假設(shè)僅將其中一小部分予以程序出罪,最終也會在很大程度上提高不起訴率。這一范圍本質(zhì)上也是在于給予行為人一個認(rèn)罪悔改、回歸社會的機(jī)會,同時也是當(dāng)前必須堅守的一個刑罰制裁邊界。另外,“慎訴”不是要求輕罪一律不訴,即使在輕罪內(nèi)部,也應(yīng)當(dāng)對犯罪情節(jié)進(jìn)行合理區(qū)分,即“犯罪情節(jié)輕微”依然要作為酌定不起訴制度的基本標(biāo)準(zhǔn)。將認(rèn)罪認(rèn)罰作為適用條件之一,可激勵行為人如實供述罪行,減小案件證明難度,有利于化解矛盾糾紛、修復(fù)社會秩序。但這并不代表所有酌定不起訴案件均應(yīng)符合認(rèn)罪認(rèn)罰的情節(jié),排除此因素后,仍然符合不起訴標(biāo)準(zhǔn)的,也可依現(xiàn)行條款裁量,從而使起訴裁量更具層次性。

其次,應(yīng)圍繞“犯罪情節(jié)”和“社會公共利益”等要素出臺相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行明確的規(guī)范與指引,并在具體適用上做到規(guī)范性與靈活性并重。具體而言,對于“犯罪情節(jié)輕微”的認(rèn)定,可規(guī)定檢察官要結(jié)合對犯罪事實本身的評價(犯罪行為、犯罪手段、犯罪形態(tài)、共同犯罪中的地位作用、故意還是過失、犯罪原因、動機(jī)、與被害人關(guān)系、對社會的危害程度等)、犯罪人的人身危險性(年齡、一貫表現(xiàn)及犯罪后的態(tài)度及認(rèn)罪悔罪表現(xiàn)等)及被害人情況(是否屬于弱勢群體,有無過錯,對犯罪嫌疑人是否諒解,提出的異議是否合理)等要素對案件情況進(jìn)行綜合認(rèn)定。對公共利益的考量,除參考當(dāng)前的刑事政策外,還需重點結(jié)合特定范圍內(nèi)群眾的態(tài)度、對社區(qū)的影響及訴訟的成本和“收益”等要素來確定,并嚴(yán)格列舉出不應(yīng)當(dāng)適用不起訴的情形。在審查起訴程序中,檢察官應(yīng)強化裁量意識,積極進(jìn)行起訴必要性審查,重視綜合判斷、靈活處理。在不起訴明顯更為妥當(dāng)時,依法作出不起訴決定;若并無足夠依據(jù)支持不起訴決定,或者存在除外情形時,嚴(yán)格依法進(jìn)行起訴。此外,也可采取發(fā)布具體的指導(dǎo)性案例的形式為檢察機(jī)關(guān)在辦理類似案件提供更加全面和直觀地引導(dǎo)、提示。

(二)結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度,加強刑罰替代措施的有效適用

不起訴不等于放縱犯罪,對于具有特殊預(yù)防必要性但又不需要進(jìn)行刑罰處罰的被不起訴人,應(yīng)通過有效的刑罰替代措施進(jìn)行處理。20世紀(jì)90年代,法國為了實現(xiàn)程序上的訴訟效率與實體法目的上的教育懲戒二者的平衡,確立了第三種選擇——公訴替代程序。該程序由刑事和解、刑事調(diào)解及參加實習(xí)或培訓(xùn)等多項具體刑罰替代措施組成,在種類數(shù)量、嚴(yán)厲程度上具有明顯區(qū)別。[17]由于我國尚未對涉罪成年人的司法轉(zhuǎn)處制度作明確規(guī)定,因此可優(yōu)先考慮結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對刑罰替代措施進(jìn)行體系性完善。

具言之,可在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上,出臺相關(guān)規(guī)定對刑罰替代措施的種類、內(nèi)容及實施機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。根據(jù)不同類型的案件列舉與上述規(guī)定中具有實質(zhì)性聯(lián)系的措施,如修復(fù)關(guān)系、反詐騙宣傳、環(huán)境污染治理、提供社區(qū)公益服務(wù)、進(jìn)行戒酒治療等,并設(shè)置相應(yīng)的考察時長或標(biāo)準(zhǔn),因案而異、對癥下藥,確保不同類型的案件處理均能達(dá)到教育懲戒的效果?？紤]到對轉(zhuǎn)處情況的有效跟進(jìn)與評估,為此有必要結(jié)合《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》第51條關(guān)于不起訴后反悔的處理規(guī)定,在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上構(gòu)建有一種有條件的酌定不起訴案件轉(zhuǎn)處程序,從而克服將案件移交調(diào)解、監(jiān)督考察、公益服務(wù)時因?qū)彶槠鹪V期限的嚴(yán)格約束而導(dǎo)致的考驗期過短且難以起到矛盾化解和教育矯正作用等問題。具體而言,一要通過簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書,與擬被不起訴人達(dá)成執(zhí)行刑罰替代措施的合意;二要建立有效的考核評估機(jī)制,會同有關(guān)行政部門、社會組織等力量定期對其執(zhí)行情況進(jìn)行評估,督促被不起訴人積極履行悔過義務(wù);三要規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任以對被不起訴人形成約束,如經(jīng)考核發(fā)現(xiàn)其未依法履行相應(yīng)義務(wù),則可根據(jù)其行為的嚴(yán)重程度,對其可以分別科以警告、罰款直至撤回原決定提起公訴的不同后果,以此來突破審查起訴期限的限制,更充分地檢驗認(rèn)罪認(rèn)罰的真實性、強化刑罰替代措施的有效性。

(三)完善監(jiān)督與審查機(jī)制,促進(jìn)不起訴程序的多元化參與

首先,可在酌定不起訴程序中吸收借鑒新時代“楓橋經(jīng)驗”中蘊含的“對話型司法”、“社區(qū)矯正合作模式”[18]等犯罪學(xué)理論,從而使不起訴決定在獲得有效社會認(rèn)同的基礎(chǔ)上達(dá)到良好的社會效果。一是應(yīng)根據(jù)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》,充分發(fā)揮聽證審查的作用,做到應(yīng)聽盡聽,并盡量公開聽證。在聽證中保障辯護(hù)律師尤其是值班律師的及時、有效參與,確保行為人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性;保障被害人充分的參與權(quán)、刑事和解權(quán)及獲得司法救助的權(quán)利,使其能有效表達(dá)意見、反映訴求;多聽取基層群眾的意見建議,并對其疑惑做足解釋,從而在檢察環(huán)節(jié)對相應(yīng)政策的特有價值進(jìn)行輸出,使更多民眾重視起訴裁量價值;二是應(yīng)當(dāng)將書面文書中事實認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用及論證過程等予以公開,從而增強決定作出的說服力與接受度,同時起到規(guī)范起訴裁量權(quán)的潛在作用。三是應(yīng)為社會力量的參與提供制度保障,從而使其充分發(fā)揮為被害人提供社會支持以及幫助對被不起訴人進(jìn)行教育矯正的作用。

其次,應(yīng)重點完善檢察績效考評機(jī)制,將案件處理的社會治理效果納入到輕微刑事案件辦案質(zhì)量的考核范圍,建立輕重有別的考核標(biāo)準(zhǔn)。對重罪重點突出犯罪懲治和人權(quán)保障,在判斷輕罪案件是否提起公訴的過程中,促使檢察官在當(dāng)前刑事政策下更加綜合考量案件中的糾紛處理、犯罪預(yù)防等公共利益要素,體現(xiàn)綜合的犯罪治理目標(biāo)。為此要科學(xué)界定檢察官錯用起訴裁量權(quán)的免責(zé)事由,允許其在職權(quán)范圍內(nèi)作出與審判結(jié)果相對不一致的決定。通過設(shè)置合理的免責(zé)事由,克服檢察官因規(guī)避風(fēng)險而怠于行使裁量權(quán)等問題,激勵其主動參酌更全面的要素對案件進(jìn)行綜合考量,提升檢查工作的社會效果。

最后,應(yīng)考慮將當(dāng)事人提出異議的不起訴案件納入人民法院司法審查的范圍,以庭前會議的形式要求檢察機(jī)關(guān)對起訴必要性進(jìn)行說理。其作為一種有別于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部審查的、更為中立有效的審查方式,能夠在對起訴裁量權(quán)形成有效外部監(jiān)督的同時過濾掉沒有必要進(jìn)入審判階段的案件?？稍诂F(xiàn)有制度規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將“起訴必要性”明確為法院庭前審查的范圍,并由檢察官承擔(dān)證明責(zé)任。但為了避免此種審查機(jī)制給檢察官的起訴裁量造成過分負(fù)擔(dān),審查范圍只得限定在當(dāng)事人有異議的案件中,如此可在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件質(zhì)量考評的基礎(chǔ)上,形成雙軌制的不起訴案件審查機(jī)制,從而發(fā)揮限制檢察官濫訴或濫用不起訴的雙重作用。

總之,當(dāng)社會生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展所帶來社會治理策略的不斷調(diào)整,必然會影響到犯罪治理策略的調(diào)整。欲有效緩解犯罪結(jié)構(gòu)變化帶來的司法壓力,離不開社會治理、司法能力、國民素質(zhì)等方面的整體作用,輕罪治理勢必會是一項復(fù)雜性、艱巨性、長期性的系統(tǒng)工程。酌定不起訴制度的擴(kuò)張適用是該系統(tǒng)工程的一個方面,在嚴(yán)格規(guī)范裁量標(biāo)準(zhǔn)的前提之下,它能滿足輕罪案件審前分流的需要;對符合法定條件的犯罪嫌疑人予以程序出罪,它能滿足輕罪治理模式的效率要求。但必須明確,在擴(kuò)大適用酌定不起訴的同時,必須保證檢察機(jī)關(guān)個案裁量的正當(dāng)性、有效性和可接受性,達(dá)到犯罪控制與犯罪預(yù)防的綜合效果。酌定不起訴制度的擴(kuò)張適用寓于我國刑事司法的現(xiàn)代化之中,符合中國式現(xiàn)代化建設(shè)的要求,是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措,于實現(xiàn)“慎訴”目的、完善輕罪治理體系乃至實現(xiàn)良法善治目標(biāo)均大有裨益。