制度引領(lǐng)農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制優(yōu)化路徑研究

郭對田?馬雪飛

制度的建立及能否科學(xué)有效地運(yùn)行是衡量一個(gè)組織內(nèi)部控制水平的重要標(biāo)志。為了更好地探索優(yōu)秀農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)控建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本文采用案例研究法，結(jié)合山東省煙臺市農(nóng)業(yè)科學(xué)院（以下簡稱煙臺市農(nóng)科院）的實(shí)際情況，分析了其內(nèi)部控制現(xiàn)狀，以及制度引領(lǐng)內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并剖析了制度引導(dǎo)內(nèi)部控制優(yōu)化的路徑。研究結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)科研單位進(jìn)行自身內(nèi)部控制優(yōu)化時(shí)，需要結(jié)合單位實(shí)際情況，找到適合本單位的內(nèi)控優(yōu)化路徑，并且內(nèi)部控制的核心制度要切實(shí)發(fā)揮好引領(lǐng)日常工作規(guī)范化、人員管理規(guī)范化和單位業(yè)務(wù)活動規(guī)范化的作用。

內(nèi)部控制，作為組織內(nèi)部管理的抓手，是風(fēng)險(xiǎn)管理的基石，也是實(shí)現(xiàn)良好治理的關(guān)鍵。在當(dāng)前我國治理現(xiàn)代化要求環(huán)境下，提升組織治理能力勢在必行，而組織治理能力體現(xiàn)在使用權(quán)力運(yùn)行的影響力、控制力以及后果方面，最終反映到單位層面就是業(yè)務(wù)運(yùn)行要素要有序高效運(yùn)行。內(nèi)部控制的實(shí)施運(yùn)行是微觀組織治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，應(yīng)與制度變遷相匹配，否則難以滿足利益相關(guān)者需求。為了促進(jìn)各級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制路徑的健全和完善，提高其自我管理能力，從2012年11月財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》至今，《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度》等文件相繼發(fā)布，各地方政府也紛紛發(fā)布相關(guān)配套政策，比如2017年7月，山東省財(cái)政廳發(fā)布了《山東省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手冊》，旨在推動山東省行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，推動對機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效管理，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的建議。

為推動煙臺市市級行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)，煙臺市財(cái)政局于2022年5月發(fā)布《煙臺市市級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估操作指南》?；诖吮尘?，本文以煙臺市農(nóng)科院為研究對象，對農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)控建設(shè)先進(jìn)做法進(jìn)行邏輯挖掘，以期為其他農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)控制度的完善提供參考依據(jù)。

一、煙臺市農(nóng)科院案例介紹

煙臺市農(nóng)科院是一家以財(cái)政撥款為主的綜合性農(nóng)業(yè)科研一類事業(yè)單位。始建于1958年，其前身是煙臺市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所，1998年10月撤除研究所，并建立科學(xué)研究院?！捌呶濉币詠恚溥B續(xù)幾次在農(nóng)業(yè)部舉辦的國家農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)科學(xué)研究水平評價(jià)中進(jìn)入“百強(qiáng)”行列。在“十一五”評價(jià)中，在各省級農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)中排名第四，在山東省排名第一。隨著國家不斷提高對農(nóng)業(yè)的重視程度，農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)不斷加大研究計(jì)劃的實(shí)施力度，同時(shí)也加大了研究經(jīng)費(fèi)的投入。與此同時(shí)，隨著市場競爭的日益激烈，農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)營管理也變得更加復(fù)雜，這也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)變得更大。所以，優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和控制，對保障農(nóng)業(yè)科研單位的正常運(yùn)營和發(fā)展有極其重要的作用。

煙臺市農(nóng)科院多年來一直十分重視內(nèi)部控制領(lǐng)域的建設(shè)，經(jīng)過長時(shí)間的努力，在內(nèi)控方面取得了不小的成就，具體演變歷程如圖1所示。煙臺市農(nóng)科院的管控架構(gòu)分為三個(gè)層次：業(yè)務(wù)層面控制、單位層面控制和內(nèi)部控制自我評價(jià)層面控制。在業(yè)務(wù)層面上，煙臺市農(nóng)科院在日常經(jīng)營活動中，運(yùn)用過程控制，在經(jīng)營過程中融入制約和平衡機(jī)制，對經(jīng)營活動中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，尤其是對農(nóng)業(yè)科研單位六大核心業(yè)務(wù)活動都進(jìn)行了科學(xué)、合理的管理。在單位層面上，煙臺市農(nóng)科院成立了內(nèi)控執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組，在內(nèi)控執(zhí)行小組的指導(dǎo)下，明確了農(nóng)科院的職能與工作機(jī)制，建立了各部門與關(guān)鍵崗位責(zé)任制及風(fēng)險(xiǎn)管理體系。在內(nèi)控自我評估層面上，煙臺市農(nóng)科院通過對內(nèi)控制度的制定與實(shí)施情況的評估，不斷改進(jìn)內(nèi)控制度。

煙臺市農(nóng)科院結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)濟(jì)活動的特點(diǎn)，充分考慮了工作管理需求，規(guī)范了六個(gè)方面的基本業(yè)務(wù)流程，確保各種經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，經(jīng)濟(jì)行為有章可循。同時(shí)，煙臺市農(nóng)科院將制衡機(jī)制嵌入到單位內(nèi)部管理制度當(dāng)中，以提升單位自我監(jiān)督和約束能力，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)控制的“關(guān)口前移”。建立了定期的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)科研單位的特點(diǎn)及外部環(huán)境的變化，尤其是國家科研政策出臺的規(guī)定，定期或不定期識別、分析和應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)，以有效防范舞弊和腐敗行為。煙臺市農(nóng)科院還通過建立“以預(yù)算管理為主線、以資金管控為核心”的預(yù)算管理體系，全方位、全過程管理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，并有機(jī)結(jié)合六大核心業(yè)務(wù)，形成了單位全域、全流程管控合力，助推農(nóng)科院管理不斷創(chuàng)新，效益持續(xù)提升。此外，煙臺市農(nóng)科院為了提高核心管理業(yè)務(wù)的運(yùn)行效率，不斷引進(jìn)和開發(fā)信息化技術(shù)，目前已經(jīng)通過平臺化實(shí)現(xiàn)了整合，極大提高了單位業(yè)務(wù)活動的服務(wù)效率和效果。

二、制度引領(lǐng)煙臺市農(nóng)科院內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

煙臺市農(nóng)科院為了規(guī)范單位報(bào)銷、提升工作效率，除了完善各項(xiàng)制度外，還針對日常工作中合同簽訂、發(fā)票開具、收銀和預(yù)付款支出等工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定了《關(guān)于發(fā)票開具有關(guān)情況的說明》《關(guān)于預(yù)付款有關(guān)情況的說明》《關(guān)于收銀工作有關(guān)情況的說明》《關(guān)于合同簽訂有關(guān)情況的說明》等一系列措施辦法，有效化解了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。梳理煙臺市農(nóng)科院各種制度，大致可以分為四個(gè)層面，即單位層面、人員管理層面、業(yè)務(wù)活動層面及內(nèi)部控制監(jiān)督和激勵(lì)控制層面。這四個(gè)層面的制度建設(shè)幾乎涵蓋了煙臺市農(nóng)科院所有的事項(xiàng)，包括管理、業(yè)務(wù)、人員和監(jiān)督考核等各方面，能確保該單位各方面的治理都有章可循，具體制度如圖2所示。

（一）制度引領(lǐng)單位日常工作的規(guī)范化

根據(jù)《國家黨政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，結(jié)合單位實(shí)際，煙臺市農(nóng)科院制定了《煙臺市農(nóng)科院公文處理規(guī)程》，促進(jìn)了單位公文處理工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，提高了公文處理質(zhì)量和效率。《煙臺市農(nóng)科院印章使用辦法》進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)了單位的公章管理，完善了公章使用手續(xù)，杜絕管理漏洞，促進(jìn)了公章使用和管理更加制度化、規(guī)范化，確保了公章使用和管理的正確性、安全性?！稛熍_市農(nóng)科院實(shí)驗(yàn)室管理制度》加強(qiáng)了單位的實(shí)驗(yàn)室管理，規(guī)范了實(shí)驗(yàn)人員的實(shí)驗(yàn)操作流程，確保其能安全地完成實(shí)驗(yàn)。

除上述制度外，煙臺市農(nóng)科院還制定了《農(nóng)作物新品種管理辦法》、《保密管理制度》、《紀(jì)律處分規(guī)定》等規(guī)章制度，切實(shí)保障了單位日常工作的制度化、規(guī)范化，從而確保單位各科研項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

（二）制度引領(lǐng)單位人員管理的規(guī)范化

《財(cái)務(wù)管理制度（試行）》、《差旅費(fèi)管理辦法（試行）》等制度的制定，為單位會計(jì)人員提供了處理會計(jì)工作可依據(jù)的制度規(guī)范，科學(xué)合理地監(jiān)督和約束了其處理財(cái)務(wù)工作的方式方法。同時(shí)，根據(jù)有關(guān)要求，煙臺市農(nóng)科院制定了《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》，切實(shí)加強(qiáng)了單位的財(cái)務(wù)管理，提高了資金使用效率，促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。規(guī)范設(shè)置會計(jì)工作崗位，根據(jù)會計(jì)業(yè)務(wù)需要設(shè)置會計(jì)工作崗位，并定期進(jìn)行輪換，堅(jiān)決杜絕不依法設(shè)置或私設(shè)會計(jì)賬簿、不按照規(guī)定填制、取得原始憑或填制、取得原始憑證不符合規(guī)定等各類會計(jì)違規(guī)行為。認(rèn)真貫徹落實(shí)政府會計(jì)準(zhǔn)則制度，嚴(yán)格按照財(cái)政部印發(fā)的會計(jì)準(zhǔn)則制度進(jìn)行會計(jì)核算，會計(jì)人員熟練掌握政府會計(jì)準(zhǔn)則制度的內(nèi)容和要求，并使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行單位會計(jì)核算，快速提升了職業(yè)素質(zhì)。

在內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中，煙臺市農(nóng)業(yè)科院制定并頒布了《崗位目標(biāo)責(zé)任制分類考核辦法》《行政后勤單位崗位職責(zé)人員分工》《中層領(lǐng)導(dǎo)干部輪崗制度責(zé)任追究辦法》《煙臺市農(nóng)科院人才引進(jìn)辦法》等文件，建立健全了人員管理層面的相關(guān)制度，確保在崗在編人員能人盡其才，而且崗位分工明確，責(zé)權(quán)利匹配。同時(shí)對引進(jìn)人才給予了明確的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策，確保存量人才和增量人才都有科學(xué)的制度約束和激勵(lì)。

（三）制度引領(lǐng)單位業(yè)務(wù)活動的規(guī)范化

1.資產(chǎn)管理的規(guī)范化建設(shè)。煙臺市農(nóng)科院在資產(chǎn)配置、使用、處置、清查、監(jiān)督檢查等方面制定了《車輛使用與管理辦法》《內(nèi)部資產(chǎn)和科研產(chǎn)品管理辦法》《試驗(yàn)地管理辦法》《水電暖管理規(guī)定》等一系列貫穿國有資產(chǎn)管理“全生命周期”的制度體系，為本單位國有資產(chǎn)管理提供了制度遵循原則和保障，促使管理人員不僅僅注重單位的資金管理，也重視資產(chǎn)的使用和管理。詳細(xì)記載資產(chǎn)出租、轉(zhuǎn)調(diào)等活動，及時(shí)合理分配資產(chǎn)。

加強(qiáng)資產(chǎn)管理的日常檢查，聯(lián)合總務(wù)處下發(fā)了《關(guān)于開展聯(lián)合監(jiān)督檢查工作的通知》，重點(diǎn)清查各單位二級資產(chǎn)倉庫，將實(shí)物與賬目一一核對，按照先報(bào)批再處置的程序要求，將資產(chǎn)盤盈、盤虧及待報(bào)廢等處置情況報(bào)院黨委會審議。嚴(yán)格履行資產(chǎn)管理處置制度，最大程度提高資產(chǎn)使用率，從源頭上減少國有資產(chǎn)的損耗。

2.預(yù)算監(jiān)管和會計(jì)監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)。定期調(diào)度各項(xiàng)目單位支出進(jìn)度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行。實(shí)施全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，對已完成的年度項(xiàng)目，編制預(yù)算績效自評表及自評報(bào)告；對正在實(shí)施的項(xiàng)目，編制項(xiàng)目績效跟蹤表及跟蹤報(bào)告。有效實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化、監(jiān)管全過程覆蓋，提高了預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

（四）制度引領(lǐng)監(jiān)督和激勵(lì)規(guī)范化

圖3內(nèi)部控制內(nèi)外部監(jiān)督和激勵(lì)體系

煙臺市農(nóng)科院在制度引領(lǐng)內(nèi)部控制優(yōu)化的過程中，充分利用市紀(jì)委在全市推廣的“煙臺市‘3+3監(jiān)督管理規(guī)范化平臺”，接受全院每一位工作人員的監(jiān)督，有效地監(jiān)督本單位原始憑證、實(shí)物、款項(xiàng)、財(cái)務(wù)收支及單位預(yù)算、財(cái)務(wù)計(jì)劃的執(zhí)行情況，制止并糾正違反相關(guān)規(guī)章制度等行為。利用業(yè)務(wù)合理化推測，對有虛報(bào)、冒領(lǐng)及貪污嫌疑的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人展開有針對性的訪談，從而更好地樹立紅線意識和底線思維。該軟件平臺的運(yùn)行，解決了困擾職工多年的審批、采購、報(bào)銷等繁雜性程序，激活了全院干部職工的積極性、創(chuàng)造性，搞科研做推廣的積極性異常高漲。

除了對人員行為的約束制度之外，煙臺市農(nóng)科院還出臺了系列激勵(lì)制度，例如《崗位目標(biāo)責(zé)任制分類考核辦法》《科技成果獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等，極大地調(diào)動了單位科研人員的工作積極性。煙臺市農(nóng)科院以內(nèi)控制度建設(shè)為基礎(chǔ)，結(jié)合工作實(shí)踐，對內(nèi)控工作進(jìn)行了細(xì)化，并要求相關(guān)工作人員對本單位進(jìn)行全面、動態(tài)的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金、國有資產(chǎn)、科研經(jīng)費(fèi)等在內(nèi)控中出現(xiàn)的問題，以便及時(shí)改正。如果發(fā)現(xiàn)制度漏洞和不足，會及時(shí)修訂制度文件，以確保激勵(lì)科學(xué)有效。

三、研究結(jié)論與啟示

本文主要結(jié)合煙臺市農(nóng)科院內(nèi)部控制建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了具體案例的探索。通過對此案例的研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部控制的建設(shè)并非一蹴而就，在內(nèi)控建設(shè)時(shí)，要找出一個(gè)切入點(diǎn)，即制度和流程。制度的建立、優(yōu)化，必須要與流程相結(jié)合，同時(shí)還要與監(jiān)督和考核機(jī)制相結(jié)合，才能讓內(nèi)控的完善處于一個(gè)封閉的、有序的狀態(tài)。同時(shí)，本研究認(rèn)為要使農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部控制達(dá)到預(yù)期的目的，需要依靠信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等手段，以提升農(nóng)業(yè)科研單位的工作效率。

此外，在對本案例的剖析過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制建設(shè)中，難以效仿企業(yè)，成立單獨(dú)部門，或由風(fēng)險(xiǎn)管理等部門來進(jìn)行內(nèi)部控制的優(yōu)化建設(shè)。多數(shù)農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)控建設(shè)大都由財(cái)務(wù)部門牽頭，成立專門的內(nèi)控建設(shè)委員會，而委員會往往不對應(yīng)實(shí)體部門，因此導(dǎo)致內(nèi)部控制的完善依賴于財(cái)務(wù)部門。而財(cái)務(wù)部門多數(shù)聚焦預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)收支等，對于合同管理、采購管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、科研管理等都是外行，因此很難真正發(fā)揮作用，所以如何將內(nèi)部控制從財(cái)務(wù)控制剝離出來，真正發(fā)揮對人、對事、對物的全員、全方位、全過程管理，是迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

（作者單位：煙臺市農(nóng)科院）

作者簡介：

郭對田，1987年出生，男，漢族，煙臺龍口市人，山東省煙臺市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院，規(guī)劃財(cái)務(wù)處處長。

馬雪飛，1978年出生，女，漢族，淄博高青縣人，山東省煙臺市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院，高級會計(jì)師。