土地權(quán)屬調(diào)查的現(xiàn)狀及對(duì)策研究

陳 謙

（上海市金山區(qū)自然資源確權(quán)登記事務(wù)中心，上海市 201540）

土地權(quán)屬調(diào)查是針對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)的調(diào)查，是地籍調(diào)查的重要環(huán)節(jié)，也是開展土地測量工作的前提基礎(chǔ)。由于我國歷史上的土地制度經(jīng)歷了多次重大變革，土地權(quán)利和權(quán)屬意識(shí)相對(duì)淡薄，土地權(quán)屬依據(jù)也不充分，在復(fù)雜的歷史及現(xiàn)實(shí)因素條件下，出現(xiàn)了許多土地權(quán)屬爭議問題，給土地管理工作帶來了很多不便利之處。數(shù)據(jù)顯示，每年我國發(fā)生土地權(quán)屬爭議案件約5萬起，涉及宗地多達(dá)10多萬宗[1]。然而，這些爭議產(chǎn)生的原因多種多樣，使得解決這些糾紛都非常困難。因此，為了有效查清土地資源分布及利用現(xiàn)狀，規(guī)范用地流程，有必要結(jié)合土地權(quán)屬調(diào)查中實(shí)際問題，分析土地權(quán)屬調(diào)查的現(xiàn)狀及存在問題，提出有效的解決對(duì)策，以此緩和社會(huì)矛盾，提高土地資源集約利用效率。

在理論研究方面，很多學(xué)者對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查相關(guān)問題進(jìn)行了探討分析。如姚利青研究提出土地權(quán)屬調(diào)查糾紛主要是歷史遺留和界限不明原因造成的，應(yīng)按照遵循法律、結(jié)合歷史和現(xiàn)實(shí)，采取必要的技術(shù)性原則進(jìn)行調(diào)查[2]。候漢霜研究了深圳地籍調(diào)查的難點(diǎn)，主要存在工作方案無法執(zhí)行，參與積極性不高，已有材料利用不充分，歷史遺留問題難處理等[3]。范輝輝通過對(duì)某市城區(qū)土地權(quán)屬調(diào)查工作的詳細(xì)研究，提出并構(gòu)建了一套完整的土地權(quán)屬調(diào)查方案[4]。秦承炳分析了土地權(quán)屬調(diào)查的方法以及數(shù)據(jù)管理相關(guān)問題[5]。

1 土地權(quán)屬糾紛的形成原因

1.1 土地界線不明確是根本原因

造成土地權(quán)屬糾紛的根本原因是土地界限不明確，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，原來部分地區(qū)的政府部門采用無償劃撥方式將部分荒地出讓給企業(yè)，但并沒有明確土地的面積、地界等信息，導(dǎo)致很多土地沒有明確的標(biāo)志甚至沒有標(biāo)志，再加上土地平整建設(shè)和周邊土地的開發(fā)建設(shè)，使得原有土地界限發(fā)生改變，重新明確界限就變得更加困難。近年來，土地超額增值使得部分所有者和使用者認(rèn)為“有利可圖”，從而加劇了對(duì)土地權(quán)屬的爭奪。

1.2 歷史遺留問題是重要原因

當(dāng)前土地權(quán)屬調(diào)查中很大一部分糾紛都是歷史遺留問題造成的。以1950年頒發(fā)的《中華人民共和國土地改革法》為例，該法律規(guī)定，將沒收的土地按照人口無償均分給農(nóng)民，這種“均田地”的政策符合當(dāng)時(shí)“不患寡而患不均”的價(jià)值觀，得到了廣大農(nóng)戶的普遍歡迎。隨著時(shí)間推移到1958年，國家實(shí)行人民公社化運(yùn)動(dòng)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作進(jìn)程，消弭貧富差距的同時(shí)，進(jìn)一步助力了國家工業(yè)化建設(shè)。多次的國家運(yùn)動(dòng)造成行政建制變動(dòng)導(dǎo)致的土地權(quán)屬糾紛情況較多，行政管理主體的變動(dòng)引起土地權(quán)屬主體的混亂，影響了土地管理工作的正常開展。

1978年以后，國內(nèi)部分地方出現(xiàn)了“包干”“包產(chǎn)”生產(chǎn)形式，國家順應(yīng)需求提出了家庭承包責(zé)任制度，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展特點(diǎn)。但為了改變土地規(guī)模狹小，分戶經(jīng)營導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)技術(shù)落后和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題；也為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地區(qū)開始進(jìn)行自發(fā)的土地制度改革，出現(xiàn)了很多土地開發(fā)、征用和興辦企業(yè)等；導(dǎo)致原本不清晰的權(quán)屬關(guān)系更加混亂模糊，加上受到土地權(quán)屬調(diào)查技術(shù)手段不足的制約和土地權(quán)屬資料的殘缺不全，給土地權(quán)屬調(diào)查工作帶來了很大的挑戰(zhàn)。

因歷史遺留問題造成的土地權(quán)屬糾紛形式多樣，如土改合作化時(shí)期未能確定明顯的地界標(biāo)志或土地證不明導(dǎo)致的土地權(quán)屬未定；歷史時(shí)期無償占地或變動(dòng)的土地，水利建設(shè)或平整土地造成的地界變更沒有原始記載的土地權(quán)屬糾紛；移民開荒或其他歷史問題留下的土地權(quán)屬不明等問題。

2 土地權(quán)屬調(diào)查的現(xiàn)狀難點(diǎn)

2.1 土地權(quán)屬調(diào)查工作方案落實(shí)不到位

國內(nèi)各地區(qū)都針對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查制定了專門實(shí)施辦法和調(diào)查原則，通常是協(xié)調(diào)各用地主管部門制定年度調(diào)查計(jì)劃，以此推進(jìn)本單位系統(tǒng)的土地權(quán)屬調(diào)查工作；同時(shí)各區(qū)政府也要針對(duì)本轄區(qū)情況制定相應(yīng)的土地權(quán)屬調(diào)查計(jì)劃并主導(dǎo)實(shí)施，由自然資源和規(guī)劃部門協(xié)調(diào)各部門，對(duì)重點(diǎn)地塊進(jìn)行重點(diǎn)推進(jìn)。然而，在地方政府推進(jìn)土地權(quán)屬調(diào)查工作的過程中，許多單位面臨的問題是如何高效地開展相應(yīng)的工作。由于各單位并非土地權(quán)屬調(diào)查工作的第一實(shí)施者，同時(shí)缺少專業(yè)的對(duì)接人員，使得調(diào)查人員與政府部門溝通時(shí)，往往需要先向規(guī)劃部門和自然資源管理部門發(fā)出聯(lián)系函后再對(duì)接，這極大地影響了土地權(quán)屬調(diào)查工作的效率，也可能會(huì)導(dǎo)致土地權(quán)屬調(diào)查范圍和內(nèi)容的混淆。

2.2 土地權(quán)屬調(diào)查各方不主動(dòng)積極參與

從以往很多地方開展土地權(quán)屬調(diào)查工作的經(jīng)歷分析，盡管在土地權(quán)屬調(diào)查前期開展了相應(yīng)的宣傳工作，也多次召開動(dòng)員會(huì)議，發(fā)布專門通告通知，但很多單位和人員并不愿意積極主動(dòng)參與土地權(quán)屬調(diào)查工作，而是被動(dòng)地接受調(diào)查工作，這樣僅僅依靠土地權(quán)屬調(diào)查作業(yè)單位完全進(jìn)行，相關(guān)協(xié)調(diào)單位不配合的方式會(huì)導(dǎo)致土地權(quán)屬調(diào)查工作的推進(jìn)緩慢，效率低下的局面。

2.3 相關(guān)資料不能充分利用

通常情況下經(jīng)過認(rèn)定的土地界址會(huì)形成相應(yīng)的資料，在復(fù)核確認(rèn)資料無誤情況下可以直接引用已有資料，不需要再次進(jìn)行界址勘測認(rèn)定。然而實(shí)際情況中卻難以充分利用已有資料。不同部門掌握不同內(nèi)容資料，需要相關(guān)部門和人員提供進(jìn)行整合利用，而有些部門和人員并不愿意配合；或原有部門組織重組變遷后，現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)同原有的地籍資料；部分部門組織以涉及商業(yè)機(jī)密為由拒絕提供地籍資料。此外，原有資料太過久遠(yuǎn)無法更新或核實(shí)，或已經(jīng)丟失等都會(huì)影響土地權(quán)屬調(diào)查認(rèn)定。

2.4 缺乏信息化技術(shù)手段

在信息化和數(shù)字化時(shí)代，各行各業(yè)融合了信息化和數(shù)字化手段，當(dāng)前國內(nèi)土地調(diào)查主要采用全面調(diào)查的方法，綜合運(yùn)用實(shí)地調(diào)查、遙感監(jiān)測等手段，繪制“地籍調(diào)查表”，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)開發(fā)調(diào)查作業(yè)軟件。但面對(duì)復(fù)雜化和高要求的調(diào)查工作需要時(shí)，已有的信息技術(shù)已不能為我國土地管理提供高效的技術(shù)支持。在土地權(quán)屬調(diào)查工作流程中，大多仍采用人工采集錄入等傳統(tǒng)處理方式，沒有開發(fā)使用專門的信息管理系統(tǒng)，不但極大增加了土地權(quán)屬調(diào)查工作處理難度，還會(huì)影響到調(diào)查成果的質(zhì)量。另外，很多地方都沒有建立專門的不動(dòng)產(chǎn)信息平臺(tái)，因此已完成的土地權(quán)屬調(diào)查工作無法及時(shí)錄入系統(tǒng)平臺(tái)，導(dǎo)致土地資源管理系統(tǒng)的功能不夠完善、穩(wěn)定，存在漏洞，難以充分共享、利用已有成果。

2.5 存在諸多的歷史遺留問題

很多地方在長期發(fā)展過程中，在原有的土地管理模式下也出現(xiàn)了較多的違法建筑和違法用地問題。部分地方默許外資或個(gè)人投資，利用農(nóng)村組織出讓土地模式開辦工廠，或由農(nóng)村組織出資辦廠經(jīng)營。在開展土地權(quán)屬調(diào)查時(shí)如果外資或個(gè)人合作已經(jīng)結(jié)束，則由原來的農(nóng)村組織享有土地主張權(quán)利；但很多情況下是雙方并沒有結(jié)束合作期，原有農(nóng)村組織可能不會(huì)對(duì)土地提出主張權(quán)利，而出資者可能經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手，實(shí)際控制人模糊不明，無法確認(rèn)土地實(shí)際權(quán)屬情況。土地實(shí)際控制人或相關(guān)利益者也不愿意配合政府部門完成土地權(quán)屬調(diào)查工作。

3 土地權(quán)屬調(diào)查的對(duì)策建議

3.1 規(guī)范調(diào)查管理機(jī)制

對(duì)于教育、交通、衛(wèi)生、公園等直接用地單位可以直接與土地管理部門進(jìn)行對(duì)接，比較容易確定土地所有者和實(shí)際使用者，也便于開展土地權(quán)屬調(diào)查工作。同時(shí)要做好相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)管理工作，重點(diǎn)是對(duì)土地權(quán)屬相關(guān)信息的收集整理，采用信息化技術(shù)和有效的管理手段完成土地權(quán)屬調(diào)查?？v向要明確相關(guān)部門的土地權(quán)屬調(diào)查職責(zé)，確保土地權(quán)屬調(diào)查工作能夠順利推進(jìn)。尤其是針對(duì)部分地區(qū)土地權(quán)屬調(diào)查工作量大的情況，僅僅依靠土地管理部門進(jìn)度十分緩慢，必須綜合協(xié)調(diào)相關(guān)方共同完成，建立有效的共享機(jī)制，通過優(yōu)化對(duì)接流程，確保土地權(quán)屬調(diào)查工作順利完成[6]。土地確權(quán)和爭議調(diào)處是土地權(quán)屬調(diào)查過程中常見問題，應(yīng)該依據(jù)相關(guān)規(guī)范制定專門實(shí)施文件，為調(diào)查人員提供切實(shí)可行的操作指導(dǎo)。

3.2 加大宣傳營造土地權(quán)屬調(diào)查工作氛圍

加大對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查工作的宣傳力度，讓公眾了解到土地權(quán)屬調(diào)查目的是維護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益。為了能夠更好地進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)查工作，必須著力加大土地權(quán)屬調(diào)查的相關(guān)宣導(dǎo)力度，強(qiáng)調(diào)其主要目的在于維護(hù)土地所有者和使用者的權(quán)益與義務(wù)。唯有當(dāng)土地所有者和使用者能夠深刻理解土地權(quán)屬調(diào)查工作的意義時(shí)，才能真正支持這項(xiàng)工作。此外，積極推動(dòng)基層組織參與到土地權(quán)屬調(diào)查工作之中，利用基層組織對(duì)隱匿、抵抗土地權(quán)屬調(diào)查的行為進(jìn)行化解，同時(shí)與牽頭部門及主管部門保持溝通交流。

3.3 充分合理利用已有資料信息

土地權(quán)屬調(diào)查工作涉及部門眾多，需要主管部門牽頭、多部門協(xié)調(diào)，需要將各種地籍資料統(tǒng)一收集整理，向調(diào)查單位提供查詢權(quán)限；用地部門需要向調(diào)查人員提供所涉及的所有資料，并開放查詢權(quán)限，同時(shí)也要做好相應(yīng)的保密工作。在開展權(quán)屬調(diào)查工作時(shí)，不能僅僅依賴于外業(yè)現(xiàn)場指導(dǎo)工作。相反，需要重視國家和地方政府的權(quán)屬文件，協(xié)調(diào)社區(qū)街道部門進(jìn)行地籍調(diào)查工作，搜集與土地權(quán)屬調(diào)查相關(guān)的資料。在經(jīng)過復(fù)核審查已了解情況后，再開展外業(yè)實(shí)地測繪調(diào)查。參與調(diào)查的人員也應(yīng)該具備相應(yīng)的資質(zhì)水平，了解土地權(quán)屬調(diào)查的相關(guān)政策。

3.4 土地權(quán)屬調(diào)查的全流程信息化管理

應(yīng)該設(shè)計(jì)專門的土地權(quán)屬調(diào)查軟件系統(tǒng)，可以在土地權(quán)屬調(diào)查過程中將收集的數(shù)據(jù)信息及時(shí)上傳分析，形成全流程信息化的土地權(quán)屬調(diào)查。同時(shí)，要對(duì)已有不動(dòng)產(chǎn)信息管理平臺(tái)進(jìn)行更新升級(jí)，將土地權(quán)屬調(diào)查軟件與不動(dòng)產(chǎn)信息管理平臺(tái)銜接共享，增強(qiáng)二者之間的互通性，利用平臺(tái)已有數(shù)據(jù)資料檢驗(yàn)土地權(quán)屬調(diào)查成果的正確性，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析和修正，然后存儲(chǔ)更新數(shù)據(jù)[7]。

3.5 依法解決歷史遺留問題

因歷史遺留問題造成的土地權(quán)屬糾紛問題可以依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十四條，由當(dāng)事人以協(xié)調(diào)、調(diào)解、仲裁和訴訟等方式予以解決，在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議尚未解決之前，任何一方都不得改變土地的利用現(xiàn)狀。因?yàn)闅v史遺留問題造成部分土地并沒有登記發(fā)證，但在土地權(quán)屬調(diào)查過程中不應(yīng)該區(qū)分是否合法、是否有證，都應(yīng)該如實(shí)地記錄到地籍調(diào)查表中。這也符合土地權(quán)屬調(diào)查真實(shí)記載的基本原則，至于后續(xù)如何處理則不需要過多關(guān)注。在無法找到土地所有者和實(shí)際使用者的情況下，應(yīng)該協(xié)調(diào)有關(guān)部門，發(fā)動(dòng)社區(qū)基層組織進(jìn)行查找，對(duì)于拒絕參與配合土地權(quán)屬調(diào)查工作的部門和人員，可以協(xié)調(diào)查詢，疏通工作，拒不配合的按照有關(guān)辦法處理。

4 結(jié)語

土地權(quán)屬調(diào)查是地籍調(diào)查的重要組成部分，需要如實(shí)記錄土地權(quán)屬的真實(shí)情況，以此作為土地法律登記的重要基礎(chǔ)依據(jù)。本文認(rèn)為造成目前土地權(quán)屬糾紛的根本原因在于土地界線不明確，重要原因是歷史遺留問題。本文對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查的現(xiàn)狀難點(diǎn)進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)前存在土地權(quán)屬調(diào)查工作方案落實(shí)不到位、不主動(dòng)積極參與土地權(quán)屬調(diào)查、相關(guān)資料不能充分利用、缺乏信息化技術(shù)，以及諸多的歷史遺留問題等問題；建議在土地權(quán)屬調(diào)查過程中要規(guī)范調(diào)查管理機(jī)制，加大宣傳營造土地權(quán)屬調(diào)查工作氛圍，充分合理利用已有資料信息，土地權(quán)屬調(diào)查的全流程信息化管理，依法解決歷史遺留問題；以此明確土地權(quán)屬調(diào)查工作辦法，提高土地權(quán)屬調(diào)查工作效率。