建設(shè)平臺(tái)型政府：新型企業(yè)組織驅(qū)動(dòng)政府變革的內(nèi)在機(jī)理與價(jià)值導(dǎo)向

李鋒 劉楊

內(nèi)容提要 從歷史邏輯和理論邏輯來(lái)看，歷次技術(shù)革命都會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)組織的演進(jìn)，也會(huì)驅(qū)動(dòng)政府變革，包括被動(dòng)的適應(yīng)性變革與主動(dòng)的組織學(xué)習(xí)，革新政府職能、組織形態(tài)與價(jià)值目標(biāo)。從實(shí)踐邏輯來(lái)看，新技術(shù)革命催生了新型企業(yè)組織，為了更好行使經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)服務(wù)職能，政府會(huì)利用新技術(shù)賦能治理過(guò)程。更重要的是，新技術(shù)革命下的政府變革絕不會(huì)止于“電子政務(wù)”或“政務(wù)信息上網(wǎng)”，而是會(huì)更多學(xué)習(xí)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)組織，以平臺(tái)型政府建設(shè)為目標(biāo)，提高政府運(yùn)行的跨界性、共生性和模塊化，以跨越上下層組織關(guān)系、部門間關(guān)系，更好鏈接多元主體，以模塊化的方式提供公共服務(wù)和政務(wù)服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的整體性治理和人民群眾的整體利益。

關(guān)鍵詞 新型企業(yè)組織 政府變革 組織學(xué)習(xí) 平臺(tái)型政府 數(shù)字政府

李鋒，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部副教授

劉楊（通信作者），北京師范大學(xué)教育學(xué)部博士后流動(dòng)站研究人員

一、引言

新技術(shù)革命催生了以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為主要載體，以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素，以新信息技術(shù)為核心驅(qū)動(dòng)力的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。為適應(yīng)新技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革，更好驅(qū)動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)成為必然要求。學(xué)者們圍繞著新技術(shù)革命對(duì)平臺(tái)企業(yè)[1]、數(shù)字政府[2]的影響展開(kāi)了大量研究，但對(duì)平臺(tái)企業(yè)形態(tài)如何影響政府組織形態(tài)這一問(wèn)題的研究較少。另外，關(guān)于新技術(shù)變革下數(shù)字政府的研究主要關(guān)注技術(shù)如何賦能政府治理，而較少分析政府如何基于平臺(tái)企業(yè)形態(tài)進(jìn)行組織學(xué)習(xí)。

本文從歷史邏輯和理論邏輯出發(fā)，分析歷次技術(shù)革命后產(chǎn)生的新型企業(yè)組織如何推動(dòng)政府職能革新，并推動(dòng)政府主動(dòng)的組織學(xué)習(xí)。從實(shí)踐邏輯來(lái)看，新技術(shù)革命催生了新型企業(yè)組織，政府也積極利用新技術(shù)推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，取得了較好的成績(jī)，但新技術(shù)下政府組織的變革不會(huì)止步于利用信息技術(shù)提高政府能力，政府還會(huì)進(jìn)一步學(xué)習(xí)平臺(tái)組織的形態(tài)?；诖?，本文前瞻性地分析平臺(tái)型政府建設(shè)的未來(lái)方向，深入闡釋平臺(tái)型政府的組織形態(tài)、價(jià)值導(dǎo)向和運(yùn)行模式。

二、歷史邏輯與理論邏輯下的政府變革

從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的角度分析，技術(shù)屬于生產(chǎn)力的范疇，生產(chǎn)力變革會(huì)推動(dòng)生產(chǎn)方式的調(diào)整。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的角度出發(fā)，生產(chǎn)力變革與生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整會(huì)促進(jìn)政府組織形態(tài)適應(yīng)性變革。同時(shí)，組織理論發(fā)現(xiàn)，政府也會(huì)向先進(jìn)的企業(yè)組織學(xué)習(xí)。被動(dòng)的適應(yīng)性變革與主動(dòng)的組織學(xué)習(xí)形塑了歷次工業(yè)革命后政府的職能、組織形態(tài)與價(jià)值目標(biāo)。

1.技術(shù)革命推動(dòng)政府適應(yīng)性變革

組織如何適應(yīng)環(huán)境變化一直是組織研究中的重要議題。美國(guó)管理學(xué)家錢德勒發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)組織會(huì)根據(jù)技術(shù)與社會(huì)環(huán)境調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而變革其組織結(jié)構(gòu)，工業(yè)革命后現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生與發(fā)展的動(dòng)力就來(lái)自技術(shù)創(chuàng)新[1]。從歷史演進(jìn)可知，歷次技術(shù)革命都推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)的變革。第一次工業(yè)革命后，大量生產(chǎn)性的工業(yè)公司取代傳統(tǒng)的商業(yè)貿(mào)易公司，缺乏資本的手工工場(chǎng)和外包工制逐步退出歷史舞臺(tái)，工廠制度逐漸成為主流，直線制的組織和管理模式產(chǎn)生，工廠的官僚制率先出現(xiàn)。官僚制作為一項(xiàng)創(chuàng)新性的社會(huì)組織形態(tài)，對(duì)企業(yè)的有效管理發(fā)揮了重要作用[2]。第二次工業(yè)革命后，固定資產(chǎn)占比更高的重工業(yè)開(kāi)始發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)器化的大規(guī)模生產(chǎn)企業(yè)大量出現(xiàn)，企業(yè)的所有權(quán)和管理權(quán)分離，企業(yè)組織架構(gòu)轉(zhuǎn)向一元結(jié)構(gòu)。福特制企業(yè)形態(tài)大規(guī)模產(chǎn)生，泰勒制科學(xué)管理成為企業(yè)管理的現(xiàn)實(shí)要求。第三次工業(yè)革命后，后福特制企業(yè)組織形態(tài)產(chǎn)生，內(nèi)部組織部門更加專業(yè)化和扁平化，信息收集、溝通與傳遞的效率不斷提高[3]。在技術(shù)革命的推動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)組織不斷進(jìn)行技術(shù)與管理創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)主體間分工與協(xié)作不斷變得細(xì)密，競(jìng)爭(zhēng)與壟斷伴隨著技術(shù)的創(chuàng)新與擴(kuò)散而相互轉(zhuǎn)換，促成了經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)的變革。

按照馬克思主義理論，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革，龐大的上層建筑也會(huì)或快或慢地發(fā)生變革。歷次工業(yè)革命都深刻影響了經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)，進(jìn)而影響了政府職能和政府組織形態(tài)。從生態(tài)演化視角來(lái)說(shuō)，組織適應(yīng)環(huán)境變化是組織生存和演化的前提，組織演化受到外部環(huán)境的影響，并與系統(tǒng)內(nèi)部要素形成深度互動(dòng)[4]。伴隨著第一次工業(yè)革命的深入，工廠組織不斷增多，市場(chǎng)與國(guó)家的范圍不斷擴(kuò)展，政府與經(jīng)濟(jì)不再是分立的關(guān)系，而體現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)中的政府”（the state within the economy），專利保護(hù)與經(jīng)濟(jì)管理職能日益成為政府的核心職能[5]。第二次工業(yè)革命后，自由主義的放任政策無(wú)力應(yīng)對(duì)大量出現(xiàn)的托拉斯壟斷企業(yè)，政府開(kāi)始加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能，同時(shí)在進(jìn)步主義思潮下更多關(guān)注城市管理問(wèn)題、食品安全問(wèn)題，通過(guò)福利政策提高工人的生活水平，政府的反壟斷職能和社會(huì)保障職能迅速發(fā)展。在第三次工業(yè)革命后，跨國(guó)企業(yè)日益增多，單一國(guó)家的政府監(jiān)管變得更加困難，這推動(dòng)政府職能體系發(fā)生變化。例如里根時(shí)代以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府以去監(jiān)管化為主題，大大縮減了政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能的范圍，擴(kuò)大了統(tǒng)計(jì)部門的規(guī)模，并廣泛利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)計(jì)，為宏觀決策提供支撐。總之，政府作為上層建筑的組成部分，其自身管理體制的改革也必須適應(yīng)技術(shù)革命與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2.政府主動(dòng)學(xué)習(xí)新型企業(yè)組織的形態(tài)與價(jià)值

更加值得關(guān)注的是，政府不僅會(huì)進(jìn)行適應(yīng)性變革，還具有組織學(xué)習(xí)的主觀能動(dòng)性。馬奇和西蒙在1958年首先提出組織學(xué)習(xí)（organizational learning）的概念，阿吉瑞斯和謝恩在1978年詳細(xì)闡釋并發(fā)展了組織學(xué)習(xí)的概念，指出組織為了適應(yīng)環(huán)境變化會(huì)進(jìn)行單環(huán)學(xué)習(xí)（single-loop learning）或者雙環(huán)學(xué)習(xí)（double-loop learning），重新設(shè)計(jì)自身的行動(dòng)策略、形態(tài)和價(jià)值觀，表現(xiàn)為組織創(chuàng)新[1]。組織結(jié)構(gòu)受到技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境的影響，在組織場(chǎng)（organizational field）中基于強(qiáng)迫機(jī)制、模仿機(jī)制和社會(huì)規(guī)范機(jī)制，組織形態(tài)會(huì)逐步“趨同”，先進(jìn)行組織變革并獲得成功的組織形態(tài)會(huì)成為組織進(jìn)一步學(xué)習(xí)的樣本[2]?？屏炙购屯栠d指出，組織會(huì)通過(guò)知識(shí)系統(tǒng)的“總體適應(yīng)性”實(shí)現(xiàn)組織創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新性知識(shí)會(huì)向其他組織進(jìn)行動(dòng)態(tài)、遞進(jìn)的傳遞[3]。當(dāng)然，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的組織學(xué)習(xí)是基于復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)和多樣信息流通渠道的主觀能動(dòng)學(xué)習(xí)，并非機(jī)械照搬。

從歷史演進(jìn)來(lái)看，第一次工業(yè)革命后，政府學(xué)習(xí)工廠制的專業(yè)化與分工的理念，內(nèi)部職能分工日益明確，專業(yè)化水平不斷提高，對(duì)官僚制的需求不斷提升。政府組織形態(tài)也進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，官僚制度、科層組織逐步被引入政府組織中。第二次工業(yè)革命后，政府開(kāi)始學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)器化企業(yè)的科學(xué)管理理念，日益具有理性化的取向，科層制、官僚體制進(jìn)一步成熟和深化?，F(xiàn)代公共管理學(xué)科出現(xiàn)，將理性科層制作為行政機(jī)構(gòu)的最主要形態(tài)，以效率為核心價(jià)值，企業(yè)大規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)器化生產(chǎn)推動(dòng)了公共行政對(duì)權(quán)威、秩序的追求[4]。第三次工業(yè)革命后，政府旗幟鮮明地提出要“像企業(yè)一樣的運(yùn)作”，像對(duì)待顧客一樣對(duì)待公民，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)的學(xué)習(xí)更加明顯，新公共管理和新公共服務(wù)的治理范式成為政府改革的方向，政府也意識(shí)到公共管理的主體不應(yīng)該局限于政府，要求以分權(quán)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)增強(qiáng)組織的靈活性、回應(yīng)性，并強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該更高效協(xié)調(diào)社會(huì)力量提供公共服務(wù)[5]。

總之，政府存在著適應(yīng)性變革的要求，會(huì)利用新的技術(shù)賦能政府治理，革新政府職能，對(duì)新產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理，即用政治權(quán)力規(guī)范經(jīng)濟(jì)權(quán)力[6]。同時(shí)，政府也具有組織學(xué)習(xí)的自主性，會(huì)從企業(yè)組織變革中汲取經(jīng)驗(yàn)，如官僚制、科學(xué)管理等都學(xué)習(xí)于經(jīng)濟(jì)組織?；跉v史邏輯和理論邏輯來(lái)審視第四次工業(yè)革命，我們更能理解當(dāng)下政府?dāng)?shù)字治理仍然處于初始階段。在新的技術(shù)革命下，政府變革不能只滿足于利用信息技術(shù)提高政府能力，如止步于“政府信息上網(wǎng)”，而應(yīng)該如歷史上產(chǎn)生官僚制政府、發(fā)起新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)那樣，產(chǎn)生新的政府組織形態(tài)。

三、新型企業(yè)組織驅(qū)動(dòng)政府適應(yīng)性變革

新的技術(shù)革命下，平臺(tái)作為新型組織形態(tài)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)，形成了自發(fā)秩序、行政秩序和法律秩序之外的新的秩序形態(tài)，這深刻地改變了經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行模式[1]。政府也積極利用新技術(shù)賦能政府治理全過(guò)程，并通過(guò)調(diào)整政府職能更好管理平臺(tái)組織，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.新技術(shù)革命催生新型企業(yè)組織

新技術(shù)革命催生了虛擬組織、項(xiàng)目組織、網(wǎng)格組織、模塊組織、平臺(tái)組織與生態(tài)組織等新型組織形態(tài)，其中平臺(tái)組織的出現(xiàn)和普及是重要的組織創(chuàng)新之一[2]。平臺(tái)企業(yè)作為新型企業(yè)組織，不同于傳統(tǒng)的企業(yè)，具有跨界性、共生性和模塊化的特點(diǎn)，快速適應(yīng)了新技術(shù)革命的復(fù)雜環(huán)境。

從組織形態(tài)來(lái)說(shuō)，平臺(tái)型企業(yè)具有極強(qiáng)的跨界性。新技術(shù)革命下傳統(tǒng)的技術(shù)壁壘更容易被突破，無(wú)法預(yù)知的跨界者不斷產(chǎn)生，不斷突破傳統(tǒng)公司的邊界。平臺(tái)本質(zhì)上是數(shù)字化分工基礎(chǔ)上的元組織，是符合雙邊市場(chǎng)或多邊市場(chǎng)特征的組織形式[3]。平臺(tái)企業(yè)以去邊界化的組織形態(tài)，憑借技術(shù)降低了對(duì)科層體系的需求和制度運(yùn)行的交易成本，這有助于其改變僵化的組織形態(tài)，突破經(jīng)營(yíng)范圍限制，來(lái)適應(yīng)快速變化的市場(chǎng)環(huán)境。平臺(tái)企業(yè)憑借壟斷地位構(gòu)建“多市場(chǎng)主體組成的層級(jí)化的科層控制體系”，是市場(chǎng)和科層制的混合物，屬于市場(chǎng)化科層組織[4]。平臺(tái)兼具傳統(tǒng)組織和市場(chǎng)的特點(diǎn)，是介于市場(chǎng)和傳統(tǒng)企業(yè)組織之間的第三種經(jīng)濟(jì)形態(tài)[5]。

從組織功能來(lái)說(shuō)，平臺(tái)型企業(yè)具有顯著的共生性，能夠最大規(guī)模吸引利益相關(guān)方，建構(gòu)吸納多元主體的生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同共生。平臺(tái)企業(yè)將組織視為整合資源與能力的樞紐，不僅整合組織內(nèi)部成員，也整合可調(diào)動(dòng)的外部資源。平臺(tái)企業(yè)控制了分散的勞動(dòng)者與消費(fèi)者，將部分權(quán)力讓渡給勞動(dòng)者，將績(jī)效監(jiān)督等權(quán)力委托給消費(fèi)者，卻保留核心的規(guī)則設(shè)置等關(guān)鍵權(quán)力，并作為關(guān)鍵中間人（critical intermediaries）和做市商（market maker）以算法“分發(fā)”權(quán)力，有效地實(shí)現(xiàn)了集中的資源整合與共享[6]。平臺(tái)企業(yè)依靠網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，形成了事實(shí)上的管制權(quán)力，并為多元主體利益共生提供行為規(guī)則[7]。

從組織運(yùn)行來(lái)說(shuō)，平臺(tái)型企業(yè)具有很高的模塊化水平，平臺(tái)組織為更好調(diào)動(dòng)內(nèi)外部資源和降低組織運(yùn)行成本，通過(guò)模塊化架構(gòu)與規(guī)則、平臺(tái)接口來(lái)推動(dòng)組織運(yùn)行。模塊化與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)造就了平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)，并促進(jìn)了平臺(tái)的傳播與發(fā)展，也便于組織適應(yīng)快速變化的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)[8]。平臺(tái)組織通過(guò)形成功能獨(dú)特且互補(bǔ)的模塊，以通用機(jī)制、兼容機(jī)制和擴(kuò)展機(jī)制來(lái)推動(dòng)組織創(chuàng)新，并整合了網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新、集成創(chuàng)新等模式的優(yōu)點(diǎn)，能夠打造開(kāi)放的創(chuàng)新平臺(tái)和生態(tài)系統(tǒng)[1]。這導(dǎo)致越來(lái)越多的企業(yè)從傳統(tǒng)的合同網(wǎng)絡(luò)（network of contracts）向平臺(tái)企業(yè)轉(zhuǎn)型。例如傳統(tǒng)企業(yè)通過(guò)企業(yè)的平臺(tái)化、員工的創(chuàng)客化、用戶的個(gè)性化，打造新型的利益共同體、開(kāi)放的商業(yè)生態(tài)圈，促進(jìn)創(chuàng)新的平民化和分散化[2]。

2.政府對(duì)新技術(shù)與新型企業(yè)組織的適應(yīng)性變革

新技術(shù)革命帶來(lái)了海量數(shù)據(jù)、智能算力和科學(xué)算法，數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈不斷完善，新型企業(yè)組織大量出現(xiàn)，這促使政府進(jìn)行適應(yīng)性變革，利用現(xiàn)代技術(shù)提升政府能力，并變革政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和社會(huì)保障職能。

一方面，新技術(shù)對(duì)政府賦能，改變了政府職能行使的方式，提升了政府能力。從經(jīng)濟(jì)管理來(lái)說(shuō)，新技術(shù)使政府可以在傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)手段外，更全面地收集經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)，更好地研判經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，更準(zhǔn)確地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督預(yù)警。政府利用多源異構(gòu)數(shù)據(jù)為市場(chǎng)主體“畫(huà)像”，提前預(yù)測(cè)可能的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)、穿透式監(jiān)管，有效彌補(bǔ)監(jiān)管短板，以一體化平臺(tái)提升監(jiān)管協(xié)同性，以智慧化技術(shù)提升監(jiān)管智能化水平。從社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，政府可以在傳統(tǒng)網(wǎng)格員、樓門長(zhǎng)之外，打造“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”治理模式，推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，提升基層治理能力。在數(shù)字政務(wù)方面，政府可以提升信息傳輸?shù)男屎蜏?zhǔn)確度，進(jìn)而提升信息能力[3]?！丁笆奈濉眹?guó)家信息化規(guī)劃》提出打造協(xié)同高效的數(shù)字政府服務(wù)體系，加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府、數(shù)字民生建設(shè)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出推進(jìn)政府部門規(guī)范有序運(yùn)用新技術(shù)手段賦能管理服務(wù)。總之，政府可以利用新技術(shù)全面提升政府決策能力、吸納能力、整合能力、濡化能力和傳統(tǒng)政府能力[4]。

另一方面，新技術(shù)革命下新型企業(yè)組織大量出現(xiàn)，部分政府職能應(yīng)對(duì)失效，要求驅(qū)動(dòng)政府職能變革。在政府行使勞動(dòng)保障職能方面，平臺(tái)企業(yè)通過(guò)嚴(yán)密的算法和精密的技術(shù)能夠?qū)趧?dòng)者進(jìn)行更為隱蔽、更為精準(zhǔn)的剝削，并以“自愿的契約關(guān)系”作為幌子遮蔽深層次的非自愿勞動(dòng)，數(shù)字對(duì)勞動(dòng)的控制轉(zhuǎn)向霸權(quán)和隱蔽[5]。平臺(tái)組織中靈活化、去契約化的勞動(dòng)關(guān)系，在實(shí)踐中呈現(xiàn)為“跨組織的員工共享”和“跨員工的組織共享”兩種形態(tài)[6]。政府如果按照傳統(tǒng)方式管理可能影響平臺(tái)型企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，影響靈活就業(yè)者的就業(yè)權(quán)利，但是如果堅(jiān)持市場(chǎng)自主原則可能無(wú)法保障勞動(dòng)者合法權(quán)益。因此，政府必須兼顧平臺(tái)與勞動(dòng)者的利益，強(qiáng)調(diào)企業(yè)與利益相關(guān)者之間的利益共同體關(guān)系，做到價(jià)值取向和責(zé)任內(nèi)容上的協(xié)調(diào)和共生[7]。

在政府行使市場(chǎng)監(jiān)管職能方面，平臺(tái)企業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)外部性和自我加強(qiáng)效應(yīng)，脫胎于第二次工業(yè)革命的傳統(tǒng)監(jiān)管方式不再適合。比如針對(duì)外賣平臺(tái)的管制就涉及衛(wèi)生、交通、稅務(wù)等許多部門，單一政府部門很難進(jìn)行管理，必須集成政府職能，進(jìn)行整體管理。此外，平臺(tái)公司有天然的激勵(lì)來(lái)壟斷數(shù)據(jù)，通過(guò)極強(qiáng)的資源聚合效應(yīng)，形成集中的權(quán)力攫取壟斷利潤(rùn)。平臺(tái)公司發(fā)展到一定規(guī)模后，不僅可以利用資本優(yōu)勢(shì)阻攔“后入場(chǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)者，還可憑借數(shù)據(jù)壟斷的優(yōu)勢(shì)獲取超額收益，而傳統(tǒng)的反壟斷法難以規(guī)制這些現(xiàn)象。同時(shí)，平臺(tái)商業(yè)模式下更容易產(chǎn)生頭部企業(yè)，且頭部企業(yè)的業(yè)務(wù)分布更為廣泛，甚至產(chǎn)生了平臺(tái)企業(yè)政府事業(yè)部門專門化的現(xiàn)象與趨勢(shì)[1]。如果堅(jiān)持傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管思路，僅僅依賴平臺(tái)企業(yè)的自我治理，難以保證內(nèi)部監(jiān)督、防范內(nèi)部腐敗，也難以克服對(duì)市場(chǎng)的壟斷性影響，因此不僅需要政府的作為、平臺(tái)公司的自律，還需要用戶的積極參與，通過(guò)多元主體參與治理網(wǎng)絡(luò)的方式，合理界定市場(chǎng)監(jiān)管的邊界，科學(xué)配置監(jiān)管權(quán)力，運(yùn)用多樣化的監(jiān)管手段[2]。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司資本運(yùn)作的數(shù)據(jù)整合、匯聚與治理，堅(jiān)持管好資本與技術(shù)，防止平臺(tái)濫用支配地位，防止資本野蠻生長(zhǎng)。與此同時(shí)，確保平臺(tái)企業(yè)在法律的規(guī)范和引導(dǎo)下健康發(fā)展，不阻礙平臺(tái)型組織功能的有序發(fā)揮。

四、新型企業(yè)組織驅(qū)動(dòng)政府主動(dòng)進(jìn)行組織學(xué)習(xí)

從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，各層級(jí)政府積極利用新技術(shù)賦能，取得了顯著的效果?；仡櫄v史，在歷次技術(shù)革命后，政府不僅革新政府職能，還會(huì)形成新的政府組織形態(tài)和新的治理價(jià)值。在新技術(shù)革命之下，政府改革絕不會(huì)停留在“政府信息上網(wǎng)”，而會(huì)主動(dòng)借鑒平臺(tái)思維，促使平臺(tái)技術(shù)與政府組織變革不斷深入、動(dòng)態(tài)調(diào)適，形成平臺(tái)型政府的組織形態(tài)[3]。平臺(tái)型政府會(huì)促使政府的平臺(tái)化從技術(shù)層面深入組織變革層面[4]。平臺(tái)型政府不同于數(shù)字政府或者電子政務(wù)，更強(qiáng)調(diào)組織形態(tài)的革命性變革。本部分將從平臺(tái)企業(yè)的形態(tài)出發(fā)，分析新型企業(yè)組織驅(qū)動(dòng)平臺(tái)型政府建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向和具體機(jī)理。

1.平臺(tái)型政府的價(jià)值導(dǎo)向：以整體性政府實(shí)現(xiàn)整體性利益

從政府內(nèi)部運(yùn)行的價(jià)值取向來(lái)說(shuō)，不論是新公共管理運(yùn)動(dòng)還是新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)，在實(shí)踐中都強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)或者社會(huì)主體分權(quán)，使部門碎片化和社會(huì)利益主體分散化。然而，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和人工智能社會(huì)疊加，國(guó)家治理的復(fù)雜性提高，一旦缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制就會(huì)導(dǎo)致政府運(yùn)行失靈、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制與政府運(yùn)行目標(biāo)相齟齬。在新技術(shù)革命的推動(dòng)下，平臺(tái)型政府在內(nèi)部運(yùn)行中堅(jiān)持整體性，通過(guò)數(shù)據(jù)匯合、業(yè)務(wù)整合與組織融合，能夠在整體政府視野下突破科層的信息溝通障礙，取代單純的橫向政府間物理整合，實(shí)現(xiàn)縱向整合與橫向整合，甚至實(shí)現(xiàn)公私部門間的合作與整體協(xié)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更好的系統(tǒng)整合[5]。

更加值得關(guān)注的是，平臺(tái)型政府的整體性價(jià)值理念，不僅強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部運(yùn)行的整體性，還強(qiáng)調(diào)平臺(tái)型政府建設(shè)的價(jià)值目的是實(shí)現(xiàn)人民群眾的整體性利益，政府內(nèi)部運(yùn)行的整體性特征服務(wù)于實(shí)現(xiàn)人民群眾整體性利益的目標(biāo)。不同于西方治理概念中的“去中心化”，中國(guó)的政府治理強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政體制和治權(quán)體系必須為實(shí)現(xiàn)人民群眾的整體利益與公共利益供給制度規(guī)則[6]。這就意味中國(guó)政府治理改革的方向不能簡(jiǎn)單由“技術(shù)決定”，還必須強(qiáng)調(diào)“需求牽引技術(shù)”，黨建也應(yīng)該以數(shù)字化來(lái)引領(lǐng)社會(huì)建設(shè)[7]。平臺(tái)型政府的價(jià)值目標(biāo)與中國(guó)國(guó)家治理改革的方向具有內(nèi)在一致性。通過(guò)打造平臺(tái)型政府，一方面發(fā)揮人民群眾的自主性，鼓勵(lì)社會(huì)參與和民主協(xié)商，落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念，保證人民群眾整體性利益的實(shí)現(xiàn)；另一方面通過(guò)平臺(tái)集中權(quán)力保證公共權(quán)力運(yùn)行的價(jià)值和方向，更好落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。因此，平臺(tái)型政府通過(guò)平臺(tái)組織的技術(shù)屬性和制度屬性，能夠有效處理科層制的權(quán)力集中、市場(chǎng)和社會(huì)主體的權(quán)力分散，在分散主體基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力集中運(yùn)行和整體化運(yùn)行。在這個(gè)意義上，通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)數(shù)字政府、平臺(tái)型政府的領(lǐng)導(dǎo)，可以更好地將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)人民群眾的整體性利益。

2.平臺(tái)型政府的組織學(xué)習(xí)：學(xué)習(xí)新型企業(yè)組織

伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字空間不斷擴(kuò)展，社會(huì)形態(tài)高度互聯(lián)，在工業(yè)化時(shí)代建立的科層制組織形態(tài)與信息的逐層傳遞模式已經(jīng)不能很好適用于新的技術(shù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)[1]。英國(guó)、美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家都在積極推動(dòng)政府組織形態(tài)轉(zhuǎn)型。英國(guó)發(fā)布《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017—2020）》，率先提出“數(shù)字政府即平臺(tái)”的治理理念，提出必須創(chuàng)建具有業(yè)務(wù)復(fù)用能力的跨政府部門平臺(tái)，打造整體數(shù)字政府[2]。其他國(guó)家的“政府即平臺(tái)”在一體化平臺(tái)、同行平臺(tái)、生態(tài)系統(tǒng)平臺(tái)、眾包平臺(tái)等方面也有積極探索[3]。國(guó)外的實(shí)踐給我國(guó)政府組織形態(tài)轉(zhuǎn)型提供了有益借鑒。

在新技術(shù)革命下，政府組織形態(tài)既要為市場(chǎng)的發(fā)育與繁榮提供基礎(chǔ)，又要有效規(guī)制市場(chǎng)；既要鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民創(chuàng)新政治參與形態(tài)，又要實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)治理。平臺(tái)組織在開(kāi)放性、包容性等方面都能夠給政府提供借鑒。一方面，政府應(yīng)該積極利用新技術(shù)變革政府組織形態(tài)，利用數(shù)據(jù)共享打破條塊分割的科層制，通過(guò)數(shù)據(jù)的全域化、泛在化、增值性、留痕性、可分析性、可整合性，推動(dòng)政府政務(wù)處理的智能化、協(xié)同化、精準(zhǔn)治理和動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)技術(shù)邏輯向治理邏輯的轉(zhuǎn)變[4]?！蛾P(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出數(shù)字政府體系要“整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開(kāi)放透明、公平普惠”，也對(duì)將來(lái)的組織形態(tài)提出全新要求。另一方面，政府也可以積極學(xué)習(xí)平臺(tái)企業(yè)的組織方式，利用平臺(tái)的組織力量，連接不同需求的公民與經(jīng)濟(jì)主體，樹(shù)立平臺(tái)思維與數(shù)據(jù)思維、協(xié)作思維與網(wǎng)絡(luò)思維，打造“用戶友好型政府”[5]。通過(guò)充分發(fā)揮全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“一網(wǎng)通辦”樞紐作用，以信息化平臺(tái)固化行政權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行流程，推進(jìn)公共平臺(tái)智能化集約化發(fā)展。

平臺(tái)型政府應(yīng)該積極學(xué)習(xí)平臺(tái)企業(yè)的運(yùn)行模式和組織形態(tài)，以跨界整合網(wǎng)絡(luò)為組織基礎(chǔ)，以復(fù)雜社會(huì)中的跨界現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為治理對(duì)象[6]，實(shí)現(xiàn)多元主體的共生共贏，營(yíng)造良好的治理生態(tài)。在數(shù)字治理生態(tài)中，黨組織作為重要主體，在中國(guó)特色黨政體制下更容易凝聚政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)共識(shí)，破除傳統(tǒng)科層制下行政干預(yù)的治理技術(shù)偏好[7]。通過(guò)各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)將“平臺(tái)化理念”貫徹到各層級(jí)政府，更好落實(shí)黨對(duì)政府治理體系的全面領(lǐng)導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)平臺(tái)集權(quán)與整體治理[8]。

3.平臺(tái)型政府的運(yùn)行特征：跨界性、共生性和模塊化

平臺(tái)型政府以整體性為價(jià)值取向，能夠跨越上下層組織關(guān)系、部門間關(guān)系，鏈接社會(huì)治理和公共服務(wù)的多方主體，提供模塊化的政務(wù)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，更好實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益。平臺(tái)型政府的需求側(cè)和供給側(cè)由大量潛在用戶包括公民、企業(yè)、社會(huì)組織以及政府部門構(gòu)成，而平臺(tái)側(cè)以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、海量數(shù)據(jù)與科學(xué)算力為基礎(chǔ)[1]。平臺(tái)型政府借鑒平臺(tái)經(jīng)濟(jì)組織模式，在運(yùn)行過(guò)程中以跨界性、共生性和模塊化為特征。

平臺(tái)企業(yè)通過(guò)多邊網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)突破科層制的組織結(jié)構(gòu)，平臺(tái)型政府采取集成式平臺(tái)治理戰(zhàn)略能夠提升跨界性，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理。平臺(tái)型政府的跨界性還體現(xiàn)在采取平臺(tái)戰(zhàn)略和平臺(tái)形態(tài)，但是同時(shí)保留科層制的機(jī)構(gòu)，形成“平臺(tái)+科層”的復(fù)合結(jié)構(gòu)。政府的平臺(tái)戰(zhàn)略可以借鑒“前臺(tái)、中臺(tái)、后臺(tái)”的運(yùn)行機(jī)制。在前臺(tái)端，加強(qiáng)服務(wù)界面重構(gòu)，解決專業(yè)化分工和民眾需求一體化之間的矛盾，地方政府基層實(shí)踐中的“一網(wǎng)、一門、一次”均是界面重構(gòu)和整合的體現(xiàn)[2]，但當(dāng)前政務(wù)平臺(tái)與線下辦事之間仍然未實(shí)現(xiàn)完全的界面整合，這也是未來(lái)平臺(tái)型政府建設(shè)要解決的重要任務(wù)。在中臺(tái)端，平臺(tái)型政府以新技術(shù)作為依托，以前端的訴求和治理事項(xiàng)作為整合依據(jù)，打通上下層組織間、部門間信息傳播機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享和信息網(wǎng)狀傳播，并為公共決策提供數(shù)據(jù)支撐；未來(lái)的區(qū)塊鏈技術(shù)使信息的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和流通更容易實(shí)現(xiàn)，并可以保證信息的可追溯與不可篡改，確保信息在安全基礎(chǔ)上充分流通。在后臺(tái)端，平臺(tái)型政府以平臺(tái)組織形式為依托集中權(quán)力，并形成支撐前臺(tái)界面運(yùn)行和中臺(tái)技術(shù)運(yùn)行的后臺(tái)制度結(jié)構(gòu)，為技術(shù)架構(gòu)提供權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度保障，用“技術(shù)中臺(tái)”串聯(lián)起“服務(wù)界面”和“制度后臺(tái)”，形成平臺(tái)型政府的多層嵌套機(jī)制，由此更好整合科層組織結(jié)構(gòu)和平臺(tái)運(yùn)行規(guī)則，促使條塊分割的管理格局轉(zhuǎn)向互聯(lián)互通的治理格局[3]。平臺(tái)型政府必須加快制度規(guī)則創(chuàng)新，完善與數(shù)字政務(wù)建設(shè)相適應(yīng)的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)“前臺(tái)、中臺(tái)、后臺(tái)”運(yùn)行中的跨界運(yùn)行。

平臺(tái)企業(yè)通過(guò)平臺(tái)效應(yīng)鏈接多元主體形成共生性組織，平臺(tái)型政府在整體性政府的邏輯下，在共生理念指導(dǎo)下形成多元主體合作共治的治理模式，充分協(xié)調(diào)政府組織、社會(huì)力量、公民和企業(yè)組織，形成協(xié)同共治的治理生態(tài)[4]。平臺(tái)型政府通過(guò)平臺(tái)的技術(shù)性力量和制度性手段，能夠?qū)⒉辉敢鈪⑴c傳統(tǒng)科層制分工的治理主體納入數(shù)字化協(xié)同框架，為政府與社會(huì)多元主體互動(dòng)提供新的數(shù)字技術(shù)工具和應(yīng)用場(chǎng)景[5]。面對(duì)作為數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的公民，平臺(tái)型政府可以促使公民通過(guò)各種政務(wù)平臺(tái)和社交平臺(tái)，更加快速、高效地反映利益訴求[6]，通過(guò)超越科層制的信息傳遞和反饋機(jī)制，在政府回應(yīng)與利益訴求之間形成網(wǎng)絡(luò)化的信息交互機(jī)制。面對(duì)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織，平臺(tái)型政府能夠在跨層級(jí)整合的基礎(chǔ)上推動(dòng)政社協(xié)同，更充分利用算法、算力，形成鏈接政府、公民、企業(yè)、社會(huì)的協(xié)同共生式數(shù)字治理生態(tài)。在元宇宙的情境下，數(shù)字政治主體的存在使得互動(dòng)更為情境化、形式更加多元[7]。未來(lái)平臺(tái)型政府建設(shè)應(yīng)避免片面強(qiáng)調(diào)“高大上”的基礎(chǔ)設(shè)施，而須打造共建共享機(jī)制，以共生性價(jià)值為方向，真正實(shí)現(xiàn)更深層次的價(jià)值共生、利益共生和主體共生，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共治共融。

平臺(tái)企業(yè)強(qiáng)調(diào)“單元制造系統(tǒng)”“獨(dú)立制造島”等模塊化組織，平臺(tái)型政府也可以深化其模塊化特征，以快速適應(yīng)公眾的多樣化需求。模塊化是供給側(cè)、需求側(cè)和平臺(tái)側(cè)均認(rèn)可的一種基于預(yù)先設(shè)定規(guī)則的協(xié)作秩序和行動(dòng)規(guī)范，為用戶友好型界面化政府奠定了規(guī)則基礎(chǔ)[1]。平臺(tái)型政府通過(guò)收集、整合和科學(xué)分析海量大數(shù)據(jù)，抽取出可反復(fù)調(diào)用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源形成模塊，并基于此對(duì)不同層級(jí)、不同部門的政府業(yè)務(wù)、功能等采用通用的設(shè)計(jì)規(guī)則并進(jìn)行模塊化管理[2]。在模塊化設(shè)計(jì)下，不同的民眾需求、企業(yè)需求只是產(chǎn)生了不同的場(chǎng)景，而其模塊架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和交互過(guò)程具有高度相似性，因而可以大幅降低政府運(yùn)行和協(xié)調(diào)成本。政府的模塊化可以最大限度地提高公共資源的運(yùn)行效率，以服務(wù)需求倒逼業(yè)務(wù)流程再造和政府職能創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，推動(dòng)虛擬組織結(jié)構(gòu)搭建和個(gè)性化交互，提高政務(wù)辦理質(zhì)量[3]。通過(guò)模塊的分解、重組和迭代，政府可以更便捷地推動(dòng)公共服務(wù)個(gè)性化供給，通過(guò)人工智能等系統(tǒng)推演出復(fù)雜場(chǎng)景的最優(yōu)模塊組合，進(jìn)一步推動(dòng)政府組織形態(tài)、運(yùn)行機(jī)制的快速迭代和更新，推動(dòng)組織決策重塑，優(yōu)化治理模式[4]。未來(lái)平臺(tái)型政府在建設(shè)中，也應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)開(kāi)放合作，以模塊化為政民互動(dòng)、政企互動(dòng)提供規(guī)范化的組織框架，發(fā)揮高頻互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，走向更加多元化和虛實(shí)融合的互動(dòng)形態(tài)。

五、總結(jié)

從理論邏輯和歷史邏輯看，被動(dòng)的適應(yīng)性變革與主動(dòng)的組織學(xué)習(xí)形塑了歷次工業(yè)革命后的政府組織方式。第一次工業(yè)革命帶來(lái)了工廠的生產(chǎn)方式，工廠官僚制開(kāi)始產(chǎn)生。與之對(duì)應(yīng)，政府在經(jīng)濟(jì)管理上極力擺脫封建制度下的管制手段，開(kāi)始打造有為政府，不斷擴(kuò)展專利保護(hù)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能。第二次工業(yè)革命產(chǎn)生了大量托拉斯企業(yè)，科學(xué)管理成為企業(yè)的組織價(jià)值。以理性的科層官僚制為特征的政府管理體系逐步形成，政府組織的專業(yè)化、層級(jí)制、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化程度不斷提升，政府開(kāi)始擴(kuò)展反壟斷和社會(huì)保障職能。第三次工業(yè)革命后，為了適應(yīng)更加多變的市場(chǎng)需求，大企業(yè)、跨國(guó)企業(yè)逐步走向扁平化，而政府也開(kāi)始逐步引入“事業(yè)部制”，放松對(duì)市場(chǎng)的直接管制轉(zhuǎn)而注重加強(qiáng)政府統(tǒng)計(jì)與公共服務(wù)供給，通過(guò)引入新公共服務(wù)和開(kāi)展新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)政府流程再造，革新政府治理價(jià)值。

從實(shí)踐邏輯來(lái)看，新技術(shù)革命推動(dòng)平臺(tái)型經(jīng)濟(jì)組織大量出現(xiàn)，這必將對(duì)進(jìn)一步的政府改革提出新要求。在短期，政府會(huì)利用新技術(shù)適應(yīng)性變革調(diào)整政府職能，以更好服務(wù)平臺(tái)企業(yè)發(fā)展。在長(zhǎng)期，政府會(huì)通過(guò)借鑒平臺(tái)企業(yè)的運(yùn)行理念和組織方式，主動(dòng)進(jìn)行組織學(xué)習(xí)，打造平臺(tái)型政府，并從價(jià)值理念、組織方式和運(yùn)行模式上變革政府。當(dāng)然，這種影響并不是單一向度的，政府組織形態(tài)、政府職能發(fā)揮也會(huì)影響企業(yè)組織形態(tài)，二者從而形成深度的互動(dòng)。

總之，對(duì)于新技術(shù)革命對(duì)政府組織的影響，我們必須放寬歷史的視野，從理論的高度和實(shí)踐的深度加以審視，不僅要觀察當(dāng)前的數(shù)字政府建設(shè)，還要分析政府如何基于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行組織學(xué)習(xí)。只有這樣才能切實(shí)把握新技術(shù)革命帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，認(rèn)識(shí)到技術(shù)革命帶來(lái)的政府組織革新具有現(xiàn)實(shí)必然性。政府必須做好組織適應(yīng)與組織學(xué)習(xí)，借鑒平臺(tái)型組織的價(jià)值理念、運(yùn)行模式和組織方式，主動(dòng)打造平臺(tái)型政府，為促進(jìn)國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)、更好提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展、適應(yīng)社會(huì)需求奠定基礎(chǔ)。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

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