行政應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的完善路徑

李會勛 張琳

[摘 要]自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，應(yīng)急征用行為已成為突發(fā)事件處理的必備手段之一。但由于現(xiàn)有法律法規(guī)對突發(fā)事件中應(yīng)急征用的條款適用范圍太窄，以及個別領(lǐng)域的規(guī)定付之闕如，疫情期間的應(yīng)急征用和補(bǔ)償?shù)臓幾h案件不斷發(fā)生，尤其是上位法的缺乏導(dǎo)致地方規(guī)章和規(guī)范性文件高度同質(zhì)化，可操作性不強(qiáng)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了征用主體和征用范圍不明確、征用程序缺乏細(xì)致規(guī)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊等突出問題。因此，應(yīng)當(dāng)從突發(fā)事件的應(yīng)急征用與補(bǔ)償事前預(yù)防法律體系、高效公平的應(yīng)急征用事中處理程序框架、突發(fā)事件的應(yīng)急征用事后救濟(jì)機(jī)制三個方面建立一套完整的應(yīng)急征用與補(bǔ)償法律體系，化解行政應(yīng)急征用與補(bǔ)償過程中產(chǎn)生的糾紛，平衡突發(fā)事件處置中公益維護(hù)和私權(quán)保護(hù)二者的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急征用；征用補(bǔ)償；突發(fā)事件應(yīng)對；補(bǔ)償制度；反思完善

[中圖分類號]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2024）01-0095-10

The improvement path of administrative emergency requisition and compensation system

— legislative response to emergencies in the post-epidemic era

LI Hui-xun，ZHANG Lin

（School of Humanity and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Abstract：Since the outbreak of COVID-19，emergency requisition has become one of the necessary means of emergency management. However，due to the narrow application scope of the provisions of emergency requisition in emergencies in existing laws and regulations，and the absence of provisions in a few fields，the dispute cases of emergency requisition and compensation during the epidemic have occurred constantly. In particular，the lack of superior law leads to a high degree of homogenization of local regulations and normative documents，which is not strong in operability. In practice，there are prominent problems such as unclear subject and scope of expropriation，lack of detailed provisions of regulations procedures，and vague compensation standards. Therefore，a complete legal system of emergency requisition and compensation should be established from three aspects：the pre prevention legal system for emergency requisition and compensation，the efficient and fair procedure framework of emergency requisition and post-relief mechanism of emergency requisition. In doing so，we could resolve disputes arising in the process of administrative emergency requisition and compensation，and balance the relationship between public interest protection and private rights protection in the handing of emergencies.

Key words：emergency requisition；compensation for expropriation；emergency response；compensation system；reflection and improvement

一、引言

行政應(yīng)急是我國法制建設(shè)在改革開放時期的重要組成部分。自黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院作出了全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重大決策，出臺實(shí)施的突發(fā)事件應(yīng)對法為有效實(shí)施應(yīng)急管理提供了更加完備的法律依據(jù)和法制保障[1]。從法理上來說，行政應(yīng)急權(quán)適用于強(qiáng)突發(fā)性的、偶發(fā)性的事件，在本質(zhì)上仍屬于緊急狀態(tài)中的行政權(quán)，而且因其發(fā)生概率相較于其他行政管理活動要低得多，所以我國的應(yīng)急法律制度建設(shè)進(jìn)展相對緩慢、應(yīng)急法治理念發(fā)展相對滯后、應(yīng)對突發(fā)事件的相關(guān)行政應(yīng)急措施存有欠缺。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，行政應(yīng)急征用及其補(bǔ)償制度引起了法律學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的較大關(guān)注，主要集中在以下四個方面：

其一，應(yīng)急征用主體。薛峰等認(rèn)為從特別法優(yōu)于一般法的角度來看，應(yīng)急征用主體應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)定，即將范圍限定在縣級以上人民政府[2]；而張亮則持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為縣級以上人民政府和法律法規(guī)專門授權(quán)的應(yīng)急職能部門均可以作為應(yīng)急征用的主體[3]。王紅建等認(rèn)為，我國對于應(yīng)急征用主體的現(xiàn)有規(guī)定已不符合現(xiàn)實(shí)狀況，除政府和應(yīng)急管理部門外，還應(yīng)當(dāng)對社會應(yīng)急力量以及某些企事業(yè)單位的應(yīng)急征用權(quán)作出規(guī)定[4]。

其二，應(yīng)急征用范圍。對于在司法實(shí)踐中產(chǎn)生諸多爭議的一次性使用物品的征用，劉連泰以司法實(shí)踐中征收口罩事件為例進(jìn)行了探討，認(rèn)為對口罩這類一次性使用物品的征用實(shí)際上是由征用轉(zhuǎn)化來的征收，即形式上為征用，實(shí)際上為征收[5]；劉銳從一次性使用物品的所有權(quán)與使用權(quán)的不可分離屬性出發(fā)，論證了一次性使用物品征用的正當(dāng)性[6]；林鴻潮等的研究認(rèn)為，對一次性使用物品事實(shí)上可以進(jìn)行征用，因?yàn)檫@類行為屬有償，且實(shí)質(zhì)上是對其使用權(quán)的分配[7]。另外，對于勞務(wù)征用是否應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償范圍的問題，王開元認(rèn)為相較于私有財產(chǎn)的征用，勞務(wù)征用對于相對人的法益侵損更重，因此在我國應(yīng)急行政領(lǐng)域應(yīng)形成規(guī)范的勞務(wù)征用補(bǔ)償原則，以保護(hù)相對人合法的勞動財產(chǎn)利益[8]。

其三，應(yīng)急征用程序。霍登科認(rèn)為在引入正當(dāng)程序的理念和制度的前提下，應(yīng)當(dāng)分步驟實(shí)現(xiàn)應(yīng)急征用行為的程序化[9]；宋宗宇等認(rèn)為，基于兼顧效率與公平的考慮，應(yīng)當(dāng)設(shè)立征用補(bǔ)償?shù)暮喴壮绦騕10]；金成波認(rèn)為，雖然緊急行政權(quán)的行使需要快捷迅速，但必須保障被征用人的知情權(quán)[11]。

其四，應(yīng)急征用補(bǔ)償制度。關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償應(yīng)急征用的問題，學(xué)界一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。至于補(bǔ)償?shù)姆秶?，張雨田認(rèn)為，對于不同的征用物應(yīng)當(dāng)以“損失回復(fù)”為基礎(chǔ)建立對應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)以相對人的合法預(yù)期為準(zhǔn)，引入第三方評估機(jī)構(gòu)，以保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的客觀性[12]；劉連泰認(rèn)為按照合憲性解釋的要求，一次性使用物品被征用后的補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)包括一次性使用物品損毀、滅失的損失以及被征用物品征用期間的使用權(quán)損失[5]；蔣紅珍認(rèn)為征用導(dǎo)致的額外“特別犧牲”也應(yīng)當(dāng)包含在補(bǔ)償范圍之內(nèi)[13]。

上述學(xué)者們的研究表明，在行政應(yīng)急征用過程中把

三、突發(fā)事件行政應(yīng)急征用實(shí)施的法律障礙

通過對當(dāng)前我國應(yīng)急征用法律規(guī)范的分析，結(jié)合新冠肺炎疫情期間應(yīng)急征用實(shí)踐中的糾紛爭議點(diǎn)，可以分析出我國突發(fā)事件行政應(yīng)急征用實(shí)施過程中仍然存在以下四個方面的缺陷與障礙：

（一）應(yīng)急征用主體不明確、征用范圍缺乏規(guī)定

第一，應(yīng)急征用主體的規(guī)定不明確。突發(fā)事件中應(yīng)急征用的主體是征用的決定部門和實(shí)施機(jī)關(guān)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條的規(guī)定可知，縣級以上人民政府及相關(guān)部門為征用主體，但是在其第52條中，“及相關(guān)部門”被抹去，征用主體僅?！翱h級以上人民政府”。然而《傳染病防治法》第45條卻明確規(guī)定征用主體為“縣級以上地方人民政府”。征用主體的法律規(guī)定存在差異，在同部法律的適用中必會體現(xiàn)沖突。2020年2月云南省大理白族自治州大理市衛(wèi)生健康局因發(fā)出《應(yīng)急處置征用通知書》，引發(fā)了公眾的關(guān)注。其主要爭議點(diǎn)就是大理市衛(wèi)生健康局是否為適格的征用主體。通過查閱《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償辦法》可以看到，其第3條中規(guī)定應(yīng)急征用的主體為縣級以上人民政府。關(guān)于《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》對征用主體規(guī)定上的差異，在學(xué)界也存在爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條的規(guī)定，大理市衛(wèi)生健康局應(yīng)當(dāng)享有征用權(quán)；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第52條為第五章的特殊規(guī)定，在“特殊性規(guī)定優(yōu)于一般性規(guī)定使用”的原則下，大理市衛(wèi)生健康局就不應(yīng)當(dāng)享有征用權(quán)，而且地方管理辦法也并未賦予相關(guān)部門權(quán)力，故大理市衛(wèi)生健康局不應(yīng)當(dāng)為應(yīng)急征用的適格主體[16]。

第二，征用范圍沒有規(guī)定。在新冠肺炎疫情期間，一次性消耗物品能否納入應(yīng)急征用范圍引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論。主要有兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，口罩、防護(hù)服等一次性消耗品在使用后隨即喪失其原有價值，因此此種“征用”并不單純的是對于此類物品使用權(quán)的限制，而是對于其所有權(quán)的剝奪，故一次性消耗品不應(yīng)該被納入應(yīng)急征用的范圍[5];另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對于一次性消耗品的征用并沒有改變其原有的法律狀態(tài)，在法律屬性上其所有權(quán)并沒有變更，雖然一次性消耗品征用后會被損毀甚至滅失而喪失其應(yīng)有的價值，但這僅僅是對于此類物品在使用后產(chǎn)生的事實(shí)狀態(tài)變更，其法律狀態(tài)并沒有受到影響，被征用的一次性消耗品沒有使用完畢的部分，所有權(quán)人有權(quán)請求返還，對于已經(jīng)使用完畢而被損毀或滅失的部分，所有權(quán)人有權(quán)請求補(bǔ)償[6]。除此之外，對勞務(wù)征用的規(guī)定也存在法律上的缺失。我國《憲法》第10條①和第13條②中明確規(guī)定了國家征用的范圍僅包括土地和公民的私有財產(chǎn)，對勞務(wù)的征用未作規(guī)定。但我國《傳染病防治法》第45條卻規(guī)定：“縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員……緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報酬。”亦即承認(rèn)人員的“勞務(wù)”可以作為被征用的對象。在實(shí)踐中，對于勞務(wù)的“征用”也屢見不鮮。如在新冠肺炎疫情期間的伴隨物資調(diào)用所調(diào)動的物流運(yùn)輸?shù)葎趧?wù)就屬于被征用的范圍。然而，由于法律上對于勞務(wù)征用的規(guī)定仍為空白，實(shí)踐中諸如此類的勞務(wù)征用補(bǔ)償也就不了了之，被征用人的合法權(quán)益遭受侵害。這不但會降低政府公信力，還有可能會影響公共秩序。

（二）應(yīng)急征用程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不清晰

江必新曾在《中國行政合同法律制度：體系、內(nèi)容及其構(gòu)建》一文中提出，程序的運(yùn)用可以推開法治文明的大門，實(shí)現(xiàn)馴服統(tǒng)治者、把權(quán)力曬在陽光下的夢想，使得人類自此與恣意和專橫的人治相揖別[17]。事實(shí)上，程序的確是法治的生命。由于我國“重實(shí)體、輕程序”的法律傳統(tǒng)，我國應(yīng)急法律程序的規(guī)定存在一定程度的缺乏?！吨腥A人民共和國立法法》（下文簡稱《立法法》）第11條第7款③規(guī)定，對于非國有財產(chǎn)的征收、征用只能通過制定法律的方式來規(guī)制。表4是對我國突發(fā)事件應(yīng)急征用程序法律規(guī)范內(nèi)容的羅列。

根據(jù)表4可知，我國當(dāng)前的應(yīng)急征用程序性規(guī)范僅以“依照法律規(guī)定”為概括且并未有具體確切的法條指向，這就使得地方政府制定的規(guī)章或規(guī)范性文件的程序性規(guī)定既模糊又缺乏體系性，導(dǎo)致地方政府在進(jìn)行應(yīng)急征用時，對于模糊的程序規(guī)定的踐行完全需要依靠自身的執(zhí)法水平和法制觀念。各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，行政機(jī)關(guān)由于缺乏應(yīng)急法律程序規(guī)則的規(guī)制，征用與補(bǔ)償行為的不規(guī)范也就在所難免。另外，行政相對人的民主權(quán)利也因征用程序的缺失而難以行使。在實(shí)踐中，群眾對于無具體規(guī)定的應(yīng)急征用行為若存在較為強(qiáng)烈的質(zhì)疑，無疑會對突發(fā)事件中的應(yīng)急征用進(jìn)程帶來巨大阻礙。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》也都未對應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作出明確界定④，只是使用概括性的“應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償”字眼，對于“如何補(bǔ)、誰來補(bǔ)、什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)、什么程序補(bǔ)”都無具體性規(guī)定。而各地方政府出臺的規(guī)章和規(guī)范性文件幾乎都是簡單翻印上位法，以“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理補(bǔ)償”草草了事。這不但會導(dǎo)致實(shí)踐中因征用主體補(bǔ)償?shù)淖灾鳈?quán)過大，被征用公民的財產(chǎn)權(quán)益無法得到保障，而且還會在相關(guān)人員征用物資時，無法對于征用對象進(jìn)行細(xì)致的價值評估，致使被征用人即使事后受到補(bǔ)償也會遭受較大的財產(chǎn)損失。因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到被征用后財產(chǎn)的補(bǔ)償認(rèn)定數(shù)額等問題，行政主體應(yīng)高度關(guān)注，以免激發(fā)社會公眾的抵觸情緒，不利于突發(fā)事件的處理與應(yīng)對[18]。地方政府顯然也關(guān)注到了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，如武漢市人民政府頒布的《武漢市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用和補(bǔ)償實(shí)施辦法》對于應(yīng)急征用補(bǔ)償程序和標(biāo)準(zhǔn)做了較為細(xì)致的規(guī)定，明確了補(bǔ)償方式、補(bǔ)償原則等。武漢政府的這種先行先試，對完善應(yīng)急征用法律體系提供了可靠的實(shí)踐樣本。

（三）應(yīng)急資金沒有列明補(bǔ)償資金的具體份額

突發(fā)事件應(yīng)急征用的補(bǔ)償資金屬于應(yīng)急資金的一部分，然而我國突發(fā)事件應(yīng)急征用的補(bǔ)償資金尚缺乏穩(wěn)定可靠的來源與法律保障。突發(fā)事件的應(yīng)急資金通常來源于國家財政，但是在突發(fā)性事件的處理過程中，用于救災(zāi)搶險、保障社會公眾安全以及維護(hù)公共秩序已經(jīng)是一筆巨大支出，加之突發(fā)事件過后的災(zāi)后重建，可供用于征用后補(bǔ)償?shù)馁Y金是少之又少。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取財政措施保障應(yīng)急資金，在突發(fā)事件發(fā)生后可以請求上級政府提供資金支援，但是各級政府應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)闹С鲐?zé)任劃分并沒有細(xì)致性規(guī)定。從嚴(yán)格意義上來說，我國應(yīng)急征用補(bǔ)償并沒有法律規(guī)定的穩(wěn)定資金來源渠道[19]。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第34條雖規(guī)定突發(fā)事件工作的資金鼓勵由公民、法人和其他組織來為人民政府提供支持和捐贈①，但是，不論是捐贈還是募集，都屬于社會公眾的自發(fā)行為，存在穩(wěn)定性不足的問題，因而只能作為國家財政的補(bǔ)充。此外，即使捐贈和募集的資金總量足夠，但難以預(yù)測的募集周期也有可能導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)闹芷跓o限制地延長，被征用人的權(quán)利依然受損。

（四）應(yīng)急征用事后救濟(jì)乏力

公權(quán)力內(nèi)生的擴(kuò)張性需要私權(quán)利相應(yīng)的力量予以抗衡[20]。應(yīng)急征用行為本質(zhì)上屬于具體的行政行為，因此對于應(yīng)急征用，相對人也應(yīng)當(dāng)然地享有行政訴訟和行政復(fù)議的權(quán)利。然而我國現(xiàn)有應(yīng)急征用立法并沒有對被征用主體的行政訴訟和行政復(fù)議權(quán)利進(jìn)行闡釋?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第63條雖然對于地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關(guān)部門違反《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定以及不履行法定職責(zé)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但其內(nèi)容僅僅為“由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正”②。此外，即使認(rèn)定被征用人享有上述行政訴訟和行政復(fù)議的權(quán)利，理論上認(rèn)定相對人可以采取此種方法對自己的合法權(quán)利進(jìn)行維護(hù)，但實(shí)際上往往救濟(jì)無門。究其原因，首先，盡管在應(yīng)急條件下行政程序的某些步驟可以相比較常態(tài)下的一般情況進(jìn)行省略，但必要的如通知并聽取當(dāng)事人意見、說明征用原因和方法、闡述補(bǔ)償方案等環(huán)節(jié)是應(yīng)予保障的。而實(shí)踐中由于征用程序的缺失，相對人無法了解征用的流程，征用材料、證據(jù)往往并不全面，甚至有未經(jīng)程序直接征用的做法。如新冠肺炎疫情期間，武漢軟件工程職業(yè)學(xué)院根據(jù)武漢市委以及武漢市防控指揮部的決定，征用校區(qū)內(nèi)的學(xué)生宿舍作為疫情防控臨時隔離點(diǎn)，然而卻沒有在征用事前通知并征求學(xué)生意見，也未對征用造成損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予說明。因此，在此類補(bǔ)償訴訟中，基于被征用人提出初步證據(jù)證明損失的舉證規(guī)則下，一旦其權(quán)益受損，就難以通過足夠的證據(jù)證明權(quán)益受損的程度。其次，行政訴訟、復(fù)議過程所需要耗費(fèi)的人力、物力，包括時間等成本都無法估量，應(yīng)急征用本身對于公民的財產(chǎn)權(quán)益就造成了侵害，即使最后通過救濟(jì)手段得到了救濟(jì)，也會因僅限于補(bǔ)償直接損失而不能得到完全補(bǔ)償。因而，應(yīng)急征用和征用后的補(bǔ)償不足和救濟(jì)乏力，通常會導(dǎo)致利益受損群體通過網(wǎng)絡(luò)輿論尋求救濟(jì)，這就可能引發(fā)公眾對政府的猜忌，降低政府公信力。

四、我國行政應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的完善對策

新冠肺炎疫情雖已平息，但由疫情防控引發(fā)的關(guān)于我國應(yīng)急征用法律體系的缺漏尚存。我們應(yīng)當(dāng)從事前、事中、事后三個方面化解行政應(yīng)急征用與補(bǔ)償過程中可能產(chǎn)生的糾紛，通過兼顧效率與公平，更標(biāo)準(zhǔn)、合理地規(guī)制應(yīng)急征用權(quán)，維護(hù)相對人的合法權(quán)益。

（一）構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償事前預(yù)防法律體系

1.出臺上位法，健全突發(fā)事件應(yīng)急征用法律規(guī)范

我國對于應(yīng)急征用的上位法規(guī)定散見于《憲法》《民法典》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律之中，尚缺乏系統(tǒng)的專門上位法。對于突發(fā)事件應(yīng)急征用的專門立法多存在于地方規(guī)章和規(guī)范性文件之中。然而這些規(guī)章和規(guī)范性文件的條文缺乏上位法的依據(jù)，各地自行創(chuàng)設(shè)的條文既缺乏統(tǒng)一性，又沒有一套完整的體系與標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公民的合法權(quán)益易遭受損害。另外，由于我國《立法法》對于法律保留性條款的規(guī)定，地方規(guī)章和規(guī)范性文件因法律保留條款的限制而難以細(xì)化具體規(guī)則。如新冠肺炎疫情期間，街道或者社區(qū)疫情防控人員入戶消殺，導(dǎo)致侵犯財產(chǎn)權(quán)的案例時有發(fā)生③。2021年12月20日舉行的十三屆全國人大常委會第三十二次會議對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)行了修訂，但《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》也只是對于“建立健全應(yīng)急物資儲備保障制度”做了較以前更為詳細(xì)的內(nèi)容表述[21]，對于應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)牧鞒桃?guī)定并未增設(shè)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》作為應(yīng)對突發(fā)事件的總體性上位法，并不適宜增加過多詳細(xì)的應(yīng)急征用與補(bǔ)償條文。因此出臺一部專門針對行政應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)姆墒亲顬檫m行的辦法。

《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》對于應(yīng)急物資保障制度的具體安排和《關(guān)于健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的實(shí)施方案》對于加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備建設(shè)的目標(biāo)確定[22]為應(yīng)急物資保障與管理體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。因此，應(yīng)當(dāng)出臺《應(yīng)急物資保障與管理法》，即在應(yīng)急物資保障制度的基礎(chǔ)上增設(shè)應(yīng)急物資管理辦法條文，增加應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施辦法，并以應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急物資征用、應(yīng)急物資征用補(bǔ)償、救濟(jì)途徑、法律責(zé)任為一體構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急物資保障與管理體系—《應(yīng)急物資保障與管理法》。以這種架構(gòu)構(gòu)建的專門立法，可以體現(xiàn)“應(yīng)急征用”置后的觀點(diǎn)。應(yīng)急征用實(shí)際上是對于公民合法權(quán)利的限制，因此應(yīng)當(dāng)在國有財產(chǎn)調(diào)用不足的情況下再進(jìn)行私人財產(chǎn)的征用，以保障突發(fā)事件應(yīng)對的高效有序，從而最大限度地減少對公民合法權(quán)益的侵害，維護(hù)突發(fā)性事件下的社會穩(wěn)定。在非應(yīng)急狀態(tài)下，政府應(yīng)當(dāng)做好常態(tài)化應(yīng)急物資的儲備保障工作，建立應(yīng)急物資儲備保障制度，對于應(yīng)急物資的儲備品種目錄進(jìn)行實(shí)時更新，并應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)結(jié)合物資儲備情況進(jìn)行突發(fā)事件狀態(tài)下應(yīng)急征用方案。此外，應(yīng)急征用方案應(yīng)透明，應(yīng)向社會公眾公開并吸納合理意見，并針對特殊的可能涉及應(yīng)急征用的物品、勞務(wù)，提前溝通、簽訂預(yù)征用協(xié)議，以保證應(yīng)急物資的生產(chǎn)與供給，為突發(fā)事件的發(fā)生隨時做好應(yīng)急征用準(zhǔn)備。

2.豐富補(bǔ)償資金來源，完善征用補(bǔ)償金獲得渠道法律規(guī)范

為保證應(yīng)急征用后對被征用主體的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)豐富我國補(bǔ)償資金的獲得渠道。《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》第56條規(guī)定，對于巨災(zāi)風(fēng)險保險體系的建立，可以通過建立應(yīng)急征用保險制度，以政府為投保主體來交付保費(fèi)，在突發(fā)事件發(fā)生時可以得到相應(yīng)的資金保障，以此來緩解政府的財政壓力[23]。另外，《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》第55條也鼓勵慈善組織在政府的領(lǐng)導(dǎo)下依法開展募捐活動，建立專門的救濟(jì)金征用補(bǔ)償賬戶，對于募集的資金應(yīng)按照一定比例存入補(bǔ)償金賬戶，以專門應(yīng)對征用結(jié)束后的補(bǔ)償工作，為國家財政提供補(bǔ)充，分擔(dān)補(bǔ)償壓力[23]。

（二）推動建立高效公平的應(yīng)急征用事中處理制度框架

1.明晰應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體

第一，對于征用的實(shí)施主體而言，應(yīng)當(dāng)明確為縣級以上人民政府而非縣級以上人民政府相關(guān)部門。目前我國法律規(guī)定中的應(yīng)急征用主體多元而不規(guī)范，“縣級以上地方各級人民政府部門能否成為應(yīng)急征用的主體”引發(fā)諸多爭議。筆者認(rèn)為，縣級以上人民政府部門不能成為應(yīng)急征用的主體。首先，在突發(fā)事件的背景下，對于物資的征用需要快速有力地實(shí)施，縣級以上人民政府統(tǒng)一行使職權(quán)對物資進(jìn)行征用能夠高效快捷，但若由各政府部門進(jìn)行應(yīng)急征用，則會導(dǎo)致諸多問題，如物資征用不及時、物資征用不全面、物資征用后使用途徑不適宜等等。其次，縣級以上人民政府部門作為征用的實(shí)施主體，公民的合法權(quán)益更易受到侵害，政府部門的征用行為更容易產(chǎn)生權(quán)利的濫用，從而難以將完整的征用行為以合理的限度進(jìn)行規(guī)制，致使征用結(jié)束后的補(bǔ)償與救濟(jì)更容易產(chǎn)生問題，進(jìn)而侵害公民權(quán)益[24]。因此，縣級以上人民政府部門不宜成為應(yīng)急征用的主體。

此外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第8條規(guī)定的“突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”只是相當(dāng)于地方政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，需通過地方政府的行政授權(quán)才能獲得行政征用權(quán)而統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)開展突發(fā)事件應(yīng)對工作。因此，此類機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)成為行政應(yīng)急征用的適格主體，在其職責(zé)消滅后，其責(zé)任義務(wù)應(yīng)當(dāng)由地方人民政府進(jìn)行承擔(dān)。

第二，對于補(bǔ)償主體，應(yīng)當(dāng)貫徹“誰征用、誰補(bǔ)償”的原則。在法律中規(guī)定，實(shí)施征用行為的主體即為補(bǔ)償主體。例如，前文中提到的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)解散后的補(bǔ)償責(zé)任應(yīng)由人民政府承擔(dān)。

2.明確應(yīng)急征用范圍

第一，“過境物資”不應(yīng)被納入征用范圍。目前我國對于應(yīng)急征用的范圍僅規(guī)定為單位和個人的動產(chǎn)與不動產(chǎn)，但為了應(yīng)急征用制度能更好地適應(yīng)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，應(yīng)該對于目前的征用范圍進(jìn)行調(diào)整與明確。譬如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7條規(guī)定禁止征用主體跨行政區(qū)域行使征用權(quán)①。而“過境物資”應(yīng)屬于“涉及兩個以上行政區(qū)域”的征用范疇。雖然突發(fā)事件的征用是采用“屬地管理為主”，但若僅以“屬地管理”處理突發(fā)事件應(yīng)急征用問題為原則，極易造成地方保護(hù)主義，使得過境物資有被任意征用的可能。盡管對于“過境物資”的征用是為了應(yīng)對突發(fā)事件而做出的緊迫性行為，但是這并不能被擴(kuò)大解釋為“保護(hù)公共利益的應(yīng)急處理措施”。過度地擴(kuò)大征用權(quán)的行使范圍只會導(dǎo)致權(quán)利的濫用，損害公民的權(quán)益，對整體的防疫大局也會產(chǎn)生不利的影響。

第二，應(yīng)當(dāng)將勞務(wù)、一次性消耗物品的征用規(guī)定納入應(yīng)急征用范圍。明晰的征用對象范圍可以限制行政主體的自由裁量權(quán)，減少“亂征”現(xiàn)象，為征用后的補(bǔ)償劃定合理范圍。通過這次新冠肺炎疫情的應(yīng)急處理，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到一次性消耗品納入征用范圍是必要的。諸如口罩、防護(hù)服等一次性消耗物品，雖然在使用后會損毀、滅失而喪失其價值，但是其所有權(quán)并未發(fā)生變更。從另一種角度來看，諸如口罩、防護(hù)服這類一次性消耗品在處理突發(fā)事件中既是必不可少的，也是國家應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等的必備物品。因此，對于一次性物品的征用在公共利益的維護(hù)中是不可或缺的，這類一次性消耗品應(yīng)當(dāng)納入應(yīng)急征用的范疇。而且在對此類消耗品產(chǎn)生損毀或使用后滅失的情形下，應(yīng)當(dāng)按照被征收物品損毀滅失而無法返還的標(biāo)準(zhǔn)對于所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。此外，在征用醫(yī)院、酒店、企業(yè)、運(yùn)輸車輛之時，實(shí)踐中通常也將對應(yīng)的勞務(wù)，如醫(yī)療服務(wù)、酒店管理、企業(yè)勞動生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)等一同予以征用。因而，為提高應(yīng)急狀態(tài)下政府對勞務(wù)征用的可操作性，此類勞務(wù)也應(yīng)納入征用范圍，從而保障此類勞務(wù)人員在尋求勞務(wù)補(bǔ)償?shù)男袨楹戏ê弦?guī)，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

3.構(gòu)建應(yīng)急征用程序

應(yīng)急征用程序不同于一般行政程序。突發(fā)事件的緊迫性決定了應(yīng)急征用的高效性，但是簡化程序并不意味可無限制地簡化?！罢?dāng)程序原則”為行政行為設(shè)定了“最低限度”，因而面對突發(fā)事件，應(yīng)急征用的執(zhí)行必須以公共利益為核心“化繁為簡”，但是這種“簡”也必須是在《憲法》等法律的規(guī)范內(nèi)進(jìn)行簡化，并非一味地擴(kuò)大政府的行政權(quán)力。因此，可以參考我國臺灣地區(qū)的應(yīng)急征用實(shí)施程序，設(shè)定程序框架，以保證行政權(quán)依法行使，防止征用權(quán)濫用。

第一，征用主體應(yīng)當(dāng)書面告知被征用人，履行其應(yīng)盡的告知義務(wù)，制定征用決定書。在征用決定書中應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記載包括征用的法律依據(jù)、征用主體對被征用人財產(chǎn)征用的目的及原因、征用的決定以及實(shí)施主體、被征用物品的詳細(xì)信息以及保障途徑、征用行為何時以及何地履行、征用行為結(jié)束后的未損毀滅失或未使用的征用物品的返還時間及地點(diǎn)、征用行為的補(bǔ)償方案、對征用決定不服的救濟(jì)途徑以及法律責(zé)任在內(nèi)的條款。對于事發(fā)突然來不及制作出具書面決定書的，可以在征用后48小時之內(nèi)補(bǔ)充開具書面決定書。在征用物品進(jìn)行交接時，應(yīng)當(dāng)由征用機(jī)關(guān)和被征用人共同制作物品清單，在清單中需詳細(xì)記載被征用物品的數(shù)量、用途等信息，并由征用機(jī)關(guān)出具已受領(lǐng)征用物的書面證明。以上所有文件均應(yīng)一式兩份，由征用機(jī)關(guān)和被征用人妥善保管。

第二，征用主體在應(yīng)急征用結(jié)束后應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的“事后階段”。在應(yīng)急征用結(jié)束后，征用主體應(yīng)當(dāng)主動聯(lián)系被征用人返還征用物品或?qū)τ谄茡p滅失的部分進(jìn)行補(bǔ)償。被征用人應(yīng)當(dāng)攜帶領(lǐng)取被征用物資的憑證如前文所述的征用決定書、物品清單、已受領(lǐng)證明前往領(lǐng)取剩余物資。

第三，征用主體應(yīng)當(dāng)積極聯(lián)系被征用人對于征用損失進(jìn)行補(bǔ)償方案的協(xié)商。對于已經(jīng)損毀或滅失的被征用物資，征用主體應(yīng)當(dāng)在30個工作日之內(nèi)主動聯(lián)系被征用物資權(quán)利人協(xié)商補(bǔ)償方案，委托其他機(jī)構(gòu)對于被征用物資損毀滅失的情況進(jìn)行評估，完善行政應(yīng)急征用聽證程序[25]。人民政府應(yīng)當(dāng)針對協(xié)商結(jié)果出具征用補(bǔ)償決定書并交予被征用人，對于未達(dá)成一致的情況，允許被征用人尋求救濟(jì)。

4.合理界定補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)

在“青海玉樹地震應(yīng)急征用與補(bǔ)償情況的調(diào)查分析”的調(diào)查結(jié)果中，被調(diào)查者對政府的補(bǔ)償以及政府補(bǔ)償?shù)募皶r情況不滿意率合計(jì)超過55%，民眾對此次玉樹地震中的政府征用行為和補(bǔ)償結(jié)果均表達(dá)了不滿之情，而且在后續(xù)的調(diào)查中，有42.5%的被調(diào)查者表示今后不愿意接受政府對自己財產(chǎn)的征用。其中最大的原因就是擔(dān)心后續(xù)的返還以及補(bǔ)償款不能按時足量給付。因此，為保證今后突發(fā)事件發(fā)生時應(yīng)急征用行為的正常進(jìn)行，必須清晰補(bǔ)償規(guī)定，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[26]。

第一，在征用后的補(bǔ)償進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要明確補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用，就需明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)來確定補(bǔ)償?shù)姆秶头绞健Ｔ谥贫ㄑa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，必須貫徹落實(shí)公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，在上位法中規(guī)定一個統(tǒng)一的原則性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此來指導(dǎo)各地按照各自的經(jīng)濟(jì)、特點(diǎn)完善各自的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第36條規(guī)定行政機(jī)關(guān)對于個人財產(chǎn)的其他損害以直接損失為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償①。這表明在賠償標(biāo)準(zhǔn)里，間接損失未被納入。因此，在征用后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，間接損失也不應(yīng)當(dāng)被納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)。因?yàn)殚g接損失的范圍過于寬泛，若將間接損失也納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只會盲目地增加補(bǔ)償主體的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，進(jìn)而會出現(xiàn)更多的問題。至于學(xué)界以“合法預(yù)期原則”為基礎(chǔ)提出的對預(yù)期損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)，筆者認(rèn)為，合法預(yù)期原則雖然事實(shí)上是為了保護(hù)相對人的信賴?yán)?，將相對人財產(chǎn)被征收時對于征收補(bǔ)償?shù)暮侠眍A(yù)期納入保護(hù)范圍，但若將預(yù)期損失用于突發(fā)事件征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之中，實(shí)踐中預(yù)期損失的范圍難以估量，極易導(dǎo)致協(xié)調(diào)不成而產(chǎn)生糾紛的情況，故而預(yù)期損失也不應(yīng)當(dāng)被納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之中。

第二，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，將勞務(wù)、精神損失納入補(bǔ)償范圍之內(nèi)。在突發(fā)事件背景下，征用的勞務(wù)往往也面臨高強(qiáng)度的工作。譬如在此次新冠肺炎疫情的應(yīng)急征用中，口罩廠的制作工人、防疫物資的運(yùn)輸司機(jī)、方艙醫(yī)院的建筑工人都面臨高壓高強(qiáng)度的工作，極易產(chǎn)生遠(yuǎn)高于常人的精神壓力；而那些與疫情近距離接觸的被征用的勞務(wù)人員同樣也承擔(dān)著巨大的心理壓力。因此，在這幾種情況下，精神補(bǔ)償被納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中是完全可行的，并應(yīng)該對此進(jìn)行進(jìn)一步的相關(guān)研究，以確定這類精神損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以便將之納入整體的原則性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之中，助力社會公眾齊心協(xié)力地對抗突發(fā)事件，協(xié)助政府穩(wěn)步有序地進(jìn)行應(yīng)急征用、處理突發(fā)事件、維護(hù)社會穩(wěn)定。

第三，確立多元化的補(bǔ)償方式，提供更多補(bǔ)償方式。當(dāng)前我國對于突發(fā)事件應(yīng)急征用的補(bǔ)償均以貨幣為主[27]，而以貨幣為主的補(bǔ)償方式并不能涵蓋所有的應(yīng)當(dāng)被補(bǔ)償?shù)那闆r，這就在實(shí)踐中往往會造成事實(shí)上的不公平補(bǔ)償。因此應(yīng)當(dāng)建立一個以貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、榮譽(yù)補(bǔ)償?shù)葹檩o的補(bǔ)償方式，以多元化的補(bǔ)償方式為被征用人提供更多選擇，提升被征用人對于補(bǔ)償?shù)臐M意度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更寬泛意義上的公平公正[10]。

（三）健全突發(fā)事件應(yīng)急征用事后救濟(jì)機(jī)制

應(yīng)急征用作為一種政府行為，相對人當(dāng)然地享有救濟(jì)的途徑包括行政復(fù)議和行政訴訟。行政復(fù)議作為一種行政機(jī)關(guān)“內(nèi)部監(jiān)督”的方式，當(dāng)相對人認(rèn)為征用或補(bǔ)償對自身合法權(quán)益產(chǎn)生侵害時，可以向上一級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議以此來尋求救濟(jì)。但行政復(fù)議也有一定的局限，若相對人因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)之間的監(jiān)督而難以完全得到救濟(jì)，那么相對人可以選擇行政訴訟的方式。因此，應(yīng)當(dāng)將突發(fā)事件中的應(yīng)急征用行為與補(bǔ)償行為在行政機(jī)關(guān)和相對人之間產(chǎn)生的爭議納入行政訴訟的受案范圍之中，并按照征用與救濟(jì)行為作出的行政主體提高訴訟級別進(jìn)行一審案件管轄。因?yàn)閼?yīng)急征用行為中相對人事實(shí)上很難獲得相應(yīng)的證據(jù)，并且行政機(jī)關(guān)在征用與補(bǔ)償行為中因處于主導(dǎo)地位而具有更強(qiáng)的舉證能力。所以在應(yīng)急征用行為事后的救濟(jì)訴訟中有必要采取舉證責(zé)任倒置的方式，由征用主體來舉證，以此來更好地保護(hù)相對人的利益，防止行政權(quán)力的濫用。

五、結(jié)語

人類正處于一個風(fēng)險頻發(fā)的社會，而風(fēng)險社會中突發(fā)事件的難以預(yù)測性和超強(qiáng)破壞力，給各國突發(fā)事件的應(yīng)對提出了巨大挑戰(zhàn)。突發(fā)事件的發(fā)生考驗(yàn)著行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險防范能力和糾紛化解水平。新冠肺炎疫情的突發(fā)帶給人類諸多反思，不僅有人與自然應(yīng)當(dāng)和諧共處，還有國家和政府在應(yīng)對突發(fā)事件時應(yīng)當(dāng)與民眾一道共同面對挑戰(zhàn)的共享與共治。過往實(shí)踐揭示，我國在應(yīng)急征用和補(bǔ)償中還存在著制度短板和機(jī)制弊端，需要通過健全立法，特別是通過明確征用與補(bǔ)償主體、厘定征用范圍、規(guī)范征用程序、健全征用與補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制等手段提升未來制度的可操作性和實(shí)效性。未來在突發(fā)事件發(fā)生時，以制度化、科學(xué)化和規(guī)范化的手段來應(yīng)對是大勢所趨，建立一個高效完善的應(yīng)急征用與補(bǔ)償法律體系更是勢在必行。因此，唯有建立健全應(yīng)急行政征用制度機(jī)制，劃定政府在應(yīng)急征用與補(bǔ)償過程中公權(quán)力運(yùn)行的基本框架，方能在保護(hù)公共利益和社會公共秩序時，兼顧保障行政相對人的合法權(quán)益，提升我國應(yīng)對突發(fā)事件的整體治理水平。

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