內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備發(fā)展現(xiàn)狀及對策研究

張明　邰圖雅　董璐璐　馮彥釗　胡宇琛　郝源

［摘要］本文介紹了內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備的現(xiàn)狀，分析了土地儲備存在的問題。認(rèn)為土地儲備職能弱化、統(tǒng)籌管理不到位，收儲資金短缺，不可持續(xù)，且有效供給不足、供給低效。為了使土地儲備能夠更好為調(diào)控土地市場、促進土地要素流動服務(wù)，建議規(guī)范土地儲備管理工作，加強土地儲備機構(gòu)建設(shè)，拓展土地儲備資金來源，并進一步顯化農(nóng)村土地資源價值。

［關(guān)鍵詞］內(nèi)蒙古自治區(qū)；土地儲備；發(fā)展對策

土地儲備制度是政府對城市土地進行開發(fā)、利用和管理的主要手段和工具，目前已經(jīng)成為我國城市一級土地市場土地供應(yīng)的主要方式。在生態(tài)文明建設(shè)新時期，土地儲備將面臨新形勢新任務(wù)新要求。2022年３月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，強化統(tǒng)一管理。中央批復(fù)的部門“三定”方案也明確要制定土地儲備政策，合理配置全民所有自然資源資產(chǎn)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，全面加強國有土地資產(chǎn)統(tǒng)籌管理。一系列文件均對新時期下土地儲備工作提出要求。目前，土地資源等自然資源管理中存在資產(chǎn)底數(shù)不清、權(quán)責(zé)不明確、權(quán)益落實不到位、監(jiān)管有待健全的問題，導(dǎo)致資源開發(fā)利用面臨資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化等亟需改變的態(tài)勢。內(nèi)蒙古作為我國北方重要生態(tài)安全屏障，國家重要能源和戰(zhàn)略資源基地，對合理規(guī)劃利用土地資源，促進生態(tài)安全建設(shè)更具有責(zé)任。為加強內(nèi)蒙古自治區(qū)土地資源儲備的統(tǒng)籌管理，助推土地要素市場化配置和深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強土地市場調(diào)控、促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，持續(xù)推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，有必要從內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備發(fā)展現(xiàn)狀著手，剖析土地儲備發(fā)展中存在的問題，對土地儲備發(fā)展提出對策建議。

因此，本文使用田野調(diào)查法，對烏蘭察布市、杭錦旗、阿拉善左旗、包頭市、達拉特旗等地區(qū)開展了實地調(diào)研，并結(jié)合座談討論、問卷調(diào)查等方式對內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備的發(fā)展現(xiàn)狀進行深入研究，總結(jié)當(dāng)下內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備發(fā)展面臨的問題，結(jié)合當(dāng)前政策，有針對性地提出解決對策，并探索土地儲備轉(zhuǎn)型路徑，為在新常態(tài)下推動構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，提高土地要素市場化配置效率，從而促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)安全屏障穩(wěn)步建立提供有益建議。

１ 研究方法

田野調(diào)查是為了獲取第一手資料而采取的一種方法，在對內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備發(fā)展的研究中，使用田野調(diào)查的方法能夠收集內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備發(fā)展的原始資料，可以確保本研究的真實性、全面性、可靠性。

１.１前期準(zhǔn)備

首先根據(jù)掌握各地土地儲備進展情況的調(diào)研目的，制定整體工作方案，對調(diào)研過程進行整體把控。其次根據(jù)各地目前公示土地儲備的進展情況選擇調(diào)研地點及對象，進一步深入調(diào)研。再次根據(jù)已掌握公布信息及預(yù)期調(diào)研設(shè)想，確定調(diào)研具體內(nèi)容。最后設(shè)計調(diào)研征集意見記錄表，確定調(diào)研人員及負責(zé)事項。

１.２實地調(diào)查

歷經(jīng)10天，對５個地區(qū)的實地調(diào)研，通過座談會和問卷調(diào)查的方式收集了各地土地儲備過程中存在的問題，征求了各地對后續(xù)土地儲備發(fā)展的意見。形成了調(diào)研情況審核備案表、調(diào)研發(fā)現(xiàn)問題及征求意見表、調(diào)研行程情況匯報材料、調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)問題整改臺賬等成果。

２ 內(nèi)蒙古自治區(qū)級土地儲備現(xiàn)狀及問題

２.１ 土地儲備發(fā)展現(xiàn)狀

２.１.１土地儲備機構(gòu)與信息平臺初步建立

為加強自治區(qū)級土地資源儲備的統(tǒng)籌管理，高效服務(wù)投資項目落地，激活土地資源資產(chǎn)價值，依據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府《關(guān)于深化土地綜合整治促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（內(nèi)黨發(fā)〔2022〕18號），內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳制定印發(fā)《自治區(qū)級土地資源儲備運作機制（試行）》，明確了儲備范圍和運作程序及自治區(qū)級儲備土地征收（收回）、入庫管理、前期開發(fā)、管護與供應(yīng)等事項。2022年8月10日，中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會機構(gòu)編制委員印發(fā)《關(guān)于成立內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備中心的批復(fù)》（內(nèi)機編委發(fā)〔2022〕18號）同意成立自治區(qū)土地儲備中心。建設(shè)統(tǒng)一、權(quán)威、規(guī)范、高效的自治區(qū)土地資源信息儲備平臺。將全區(qū)占補平衡和增減掛鉤指標(biāo)，儲備土地項目信息和確實難以消化處置的批而未供、閑置土地、城鎮(zhèn)低效用地，工礦廢棄地信息等統(tǒng)一納入，公開發(fā)布土地資源信息，提供方便快捷的用地選擇，高效服務(wù)項目投資落地，釋放土地資源資產(chǎn)化效能，進一步拓寬產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)途徑。其互聯(lián)網(wǎng)公眾版“土地超市”平臺于2023年８月３日正式上線。

２.１.２土地儲備工作穩(wěn)步進行

自機構(gòu)成立后，于2022年底前，自治區(qū)土地儲備中心開展了２宗新能源光伏項目用地儲備工作，面積合計66萬畝，共投入土地儲備資金4.95億元，由財政預(yù)算安排。2023年列入自治區(qū)級土地資源儲備計劃項目共15宗，其中新能源光伏項目14宗、以收儲方式處置“批而未供”項目１宗，計劃儲備土地面積共計43.32萬畝，所需儲備資金8.65億元，尚在落實。之后將持續(xù)在摸清土地儲備資源家底，提供高質(zhì)量土地要素、增加有效供給、盤活閑置土地、城鎮(zhèn)低效用地、“僵尸企業(yè)”土地等存量建設(shè)用地，國土空間綜合整治等方面持續(xù)發(fā)力。

２.２ 土地儲備存在的問題

在對幾個盟市通過走訪調(diào)研、座談討論及問卷調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)目前內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備工作中存在以下幾個共性問題：

（１）統(tǒng)籌管理不到位、職能弱化

首先，機構(gòu)改革后，有些地區(qū)土地儲備中心被撤銷、有些地區(qū)的土地儲備機構(gòu)合并整合到了其他單位，土地儲備工作存在多頭管理的問題，土地在收回后到再供應(yīng)之前的這段時期，土地儲備機構(gòu)、開發(fā)區(qū)園區(qū)管委會、各級政府的有關(guān)部門、國有平臺公司等都代表市縣政府管理著部分國有土地。其次，部分土地儲備機構(gòu)職能弱化，專業(yè)人員欠缺。即便是保留獨立土地儲備中心的地區(qū)，也存在專業(yè)人員力量薄弱、管理制度不完善等問題，導(dǎo)致了土地儲備整體工作的相對滯后。

（２）收儲資金短缺，資金不可持續(xù)

《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》發(fā)布后，通知規(guī)定各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，各地普遍缺乏長期穩(wěn)定的資金保障渠道，而缺少了資金保障，更難以為社會福利、公共事業(yè)、重大產(chǎn)業(yè)項目用地提供用地保障，進一步導(dǎo)致正在實施或已列入儲備計劃的項目推進緩慢。此外，有些地區(qū)仍有儲備貸款需要償還，土地儲備工作難以突破。同時，隨著自治區(qū)土地收儲工作的逐漸完善和規(guī)范，土地收儲的工作力度不斷加大，土地資源儲備資金需求量將逐步增加，僅由自治區(qū)本級財政承擔(dān)收儲資金保障，將難以為繼。

（３）土地儲備供給低效，有效供給不足

儲備土地應(yīng)具有產(chǎn)權(quán)清晰、即時可供、供即能用特性，但當(dāng)前個別盟市批而未供土地、閑置土地消化處置壓力大，各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一，土地資源的交易信息化覆蓋面不足，導(dǎo)致土地資源的“管”和“用”不能很好地串通。個別盟市存在只收儲而未進行前期開發(fā)的情況，導(dǎo)致低效供給以及存量土地配置不合理，優(yōu)質(zhì)供給較少，有效供給不足，土地供給的質(zhì)量與效率較低。

３ 土地儲備發(fā)展對策探索

圍繞落實“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，創(chuàng)新儲備土地資產(chǎn)管理新模式搭建統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、分類實施、運行規(guī)范、監(jiān)管有力的儲備土地資產(chǎn)管理新框架。著力實現(xiàn)土地儲備由側(cè)重服務(wù)供地向綜合型資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)型、由側(cè)重實現(xiàn)土地資產(chǎn)經(jīng)濟價值向統(tǒng)籌實現(xiàn)經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值并重轉(zhuǎn)型。針對內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備工作當(dāng)前存在的共性發(fā)展困境，本文提出以下幾點建議，以求土地儲備工作的良性發(fā)展。

３.１ 規(guī)范土地儲備管理工作，加強土地儲備機構(gòu)建設(shè)

土地儲備的主管部門應(yīng)進一步加強對盟市旗縣土地儲備機構(gòu)的培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，充分利用全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，強化對土地儲備業(yè)務(wù)運行情況的監(jiān)測監(jiān)管，進一步規(guī)范土地儲備工作。土地儲備工作中應(yīng)著重注意以下幾點：

一是合理把握儲備存量與供應(yīng)流量的關(guān)系，合理統(tǒng)籌土地成片開發(fā)年度實施計劃與新增建設(shè)用地儲備規(guī)模，年度新增儲備土地規(guī)模原則上與近三年平均年供應(yīng)的儲備土地面積持平，實現(xiàn)“以儲保供”。二是合理把握儲備土地前期開發(fā)及供應(yīng)的節(jié)奏，對暫不供應(yīng)土地，做好管護和臨時利用。三是加強土地儲備信息公開，房地產(chǎn)調(diào)控重點城市在每年初公布土地供應(yīng)計劃的同時，公開住宅儲備土地總面積、年度新增住宅儲備土地面積、年度可供住宅儲備土地面積，正確引導(dǎo)市場預(yù)期。

同時建議地方政府根據(jù)實際情況設(shè)立單獨的土地儲備機構(gòu)，強化職能職責(zé)，充實土地儲備專業(yè)技術(shù)人員，加強土地儲備專業(yè)隊伍建設(shè)，促進土地儲備工作高質(zhì)量發(fā)展。

３.２ 拓展土地儲備資金來源

３.２.１保障國有土地收益基金

按照財政部相關(guān)規(guī)定，從國有土地出讓收入中計提５％的國有土地收益基金，主要用于土地收購儲備工作。財政部門要統(tǒng)籌安排上述資金，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)提盡提、應(yīng)列盡列。同時內(nèi)蒙古自治區(qū)可根據(jù)實際情況，制定相關(guān)制度文件，明確國有土地收益基金的計提比例，做大做強國有土地收益基金，建立流動用款制度，形成良性循環(huán)。

３.２.２創(chuàng)新籌資方式，建立多元化的投入機制

第一充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，吸引更多社會資金投入，激活市場主體活力，積極引導(dǎo)市場主體參與存量土地盤活和前期開發(fā)。如建立土地儲備基金，堅持“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”和“逐步籌集、規(guī)范投放、有償使用、溢出處置”原則，由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，以此來支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展。第二借鑒北京、廣州等地的做法，探索土地債券的融資方式。土地債券是一種以土地收儲項目未來的出讓收入作為償還貸款資金來源的融資方式。其發(fā)行土地債券能夠籌措社會冗余資本，有效地保證土地儲備機構(gòu)的資金，拓寬資金渠道，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，土地債券的發(fā)行應(yīng)依照國家的發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)自治區(qū)實際情況，加強政府自身信用體系建設(shè)，對土地債券的設(shè)計及發(fā)行進行深度考量，審慎選擇土地儲備項目，加強土地債券的風(fēng)險防控，促使在有效降低土地債券風(fēng)險性的前提下，幫助土地儲備機構(gòu)籌措資金。

３.２.３建立“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”的收儲工作機制

自治區(qū)與盟市、旗縣（市、區(qū)）政府間建立起“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”的收儲工作機制，充分調(diào)動地方政府參與收儲工作的主動性。自治區(qū)土地儲備機構(gòu)應(yīng)編制好土地儲備開發(fā)計劃，對土地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局、供地時序進行把控，并出臺相關(guān)政策、規(guī)范工作流程、搭建工作平臺，加強其宏觀調(diào)控職能。盟市主要實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)儲備項目的統(tǒng)籌管理和穩(wěn)妥推進。旗縣（市、區(qū)）主要著重把握重點環(huán)節(jié)、重點項目、落實國家及自治區(qū)相關(guān)政策，對區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)工作的具體項目進行監(jiān)管。

３.３ 顯化農(nóng)村土地資源價值

探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地收儲制度，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場新格局下，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市儲備路徑，試點集體經(jīng)營性建設(shè)用地儲備，可以顯化集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場價值，助力鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。土地儲備機構(gòu)可以接受集體經(jīng)濟組織委托，按照與國有建設(shè)用地相同的“凈地”標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前的標(biāo)準(zhǔn)化“凈地”收儲整理工作，再進行入市。此外結(jié)合農(nóng)村土地整治，投向“空心村”農(nóng)村閑置宅基地相關(guān)項目，有效顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源價值。

４ 結(jié)語

“十四五”規(guī)劃中指出“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。構(gòu)建推動高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系，實施城市更新行動，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。”這為土地儲備工作指明了方向，也提供了基本遵循。針對當(dāng)前內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備中存在的問題，有針對性地實施改進措施，做好自治區(qū)的土地儲備工作，能夠促進實施城市更新行動，有效推進土地要素市場化配置，進而促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。