“存量換增量” 推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展

李建軍 李曉樂

作為城市更新的重要內(nèi)容之一，“城中村”改造一頭連著民生保障，一頭連著城市發(fā)展。中西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)城市“城中村”土地利用率低、社會治理、建筑安全、消防隱患等問題嚴(yán)重，急需實(shí)施改造。近年來，濮陽市委、市政府以完善城市功能、提升公共服務(wù)水平為抓手，緊盯目標(biāo)任務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)“城中村”改造項(xiàng)目，形成了一套行之有效的工作機(jī)制，探索出切實(shí)管用的方式方法，促進(jìn)了安置房建設(shè)、資金籌措、村民回遷等工作。

工作推進(jìn)概況

濮陽市城區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)共有“城中村”120個，2011年以來，先后實(shí)施改造58個，實(shí)際完成17個，涉及拆遷農(nóng)戶54713戶、村民226234人、集體土地45762畝，惠及群眾3萬余人。其中，華龍區(qū)有47個，已實(shí)施16個，實(shí)際完成9個；經(jīng)開區(qū)有32個，已實(shí)施17個，實(shí)際完成4個；示范區(qū)有18個，已全部實(shí)施，實(shí)際完成3個；工業(yè)園區(qū)有23個，已實(shí)施7個，實(shí)際完成1個。從改造模式看，由政府主導(dǎo)實(shí)施改造的村莊有37個，涉及農(nóng)戶16761戶、集體土地13601畝；由村集體主導(dǎo)實(shí)施改造的村莊有21個，涉及農(nóng)戶7851戶、集體土地8253畝。

主要經(jīng)驗(yàn)做法

領(lǐng)導(dǎo)重視，聚力攻堅(jiān)。成立以市委書記為政委、市長任指揮長的城市更新指揮部，統(tǒng)籌推進(jìn)“城中村”改造工作，建立市委常委領(lǐng)辦重點(diǎn)項(xiàng)目制度，實(shí)施縣級干部分包，建立聯(lián)合督導(dǎo)考核機(jī)制，對項(xiàng)目實(shí)行臺賬管理，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，提高獎勵標(biāo)準(zhǔn)，加大懲戒力度，增強(qiáng)了責(zé)任意識。

多方聯(lián)動，精準(zhǔn)攻堅(jiān)。市委、市政府建立城市更新例會制度，各區(qū)建立“城中村”改造常委會專題會制度，相關(guān)部門強(qiáng)化服務(wù)保障，形成推進(jìn)合力。華龍區(qū)5村整合項(xiàng)目創(chuàng)新模式，實(shí)施片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)。濮陽市自然資源和規(guī)劃局創(chuàng)新審批模式，通過告知承諾、容缺辦理等措施，為馬呼“城中村”改造、五村整合等項(xiàng)目快速推進(jìn)提供了保障。

精心謀劃，重點(diǎn)攻堅(jiān)。市委、市政府以百城提質(zhì)工程為引領(lǐng)，精心謀劃“城中村”改造項(xiàng)目，統(tǒng)籌做好以文“化”城、以水“潤”城、以綠“蔭”城、以業(yè)“興”城四篇文章，正確處理宜業(yè)和宜居、地上和地下、軟件和硬件、新區(qū)和老區(qū)“四個關(guān)系”。積極探索自求平衡片區(qū)開發(fā)模式，謀劃了北入市口片區(qū)、金橋片區(qū)改造和馬呼、北里商、李家樓、宗昌湖、胡干城、胡村集、馬莊等“城中村”改造項(xiàng)目。

突出民生，主動攻堅(jiān)?！俺侵写濉备脑斓闹黧w是群眾，目的是改善民生，離不開群眾支持。在安置項(xiàng)目選址上，選擇地理位置優(yōu)越、設(shè)施配套齊全的地塊；在安置補(bǔ)償上，不僅考慮群眾居住，同時，考慮群眾長遠(yuǎn)生活保障和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。通過搬遷入住群眾的示范效應(yīng)，示范區(qū)西湖社區(qū)拆遷工作在沒有現(xiàn)金補(bǔ)償情況下，2個月完成了拆遷。

遇到的難點(diǎn)和問題

資金平衡不穩(wěn)?；I措改造資金、實(shí)現(xiàn)資金平衡是“城中村”改造的最大困難，對財政收入緊張的中西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)城市來說更是難上加難。近年來，該區(qū)域財政收入和城市更新主要靠房地產(chǎn)，但住建部建科〔2021〕63號文件要求“城中村”改造應(yīng)側(cè)重公益和功能提升，改變過去以營利為目標(biāo)的大拆大建。該政策的出臺，對中西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)城市的財政如釜底抽薪，保障財政供給人員的工資都困難，更沒有資金去推進(jìn)“城中村”改造。

主體定位不準(zhǔn)?！俺侵写濉备脑焐婕暗年P(guān)鍵利益主體是政府、開發(fā)商和村民，村民和村集體是改造市場的供給方，開發(fā)商是改造市場的需求方，政府是改造市場秩序的維護(hù)者。在具體工作實(shí)踐中，政府常常忽略公共管理職責(zé)，扮演的往往是爭取利益最大化的經(jīng)紀(jì)人角色，將自己定位在“土地財政”利益謀取者，把開發(fā)商供奉為改造工作的主導(dǎo)者、利益的創(chuàng)造者，把村民當(dāng)成了改造工作糾紛的制造者。

政策落實(shí)不暢?！俺侵写濉备脑焓侵卮竺裆こ毯桶l(fā)展工程，從中央到地方先后出臺了一攬子推進(jìn)政策。但在政策落實(shí)過程中，地方政府部分職能部門片面強(qiáng)調(diào)單位利益，忽略整體利益和群眾利益，存在推諉扯皮現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，濮陽市主城區(qū)120個“城中村”的土地和房產(chǎn)均未確權(quán)頒證，建成區(qū)尚有40%左右的集體土地未征收。由于土地和房屋權(quán)屬尚未確權(quán)界定，城建管理和執(zhí)法無從下手，導(dǎo)致“城中村”違法違章建筑數(shù)量龐大，特別是建筑布局混亂，“握手樓”“貼面樓”等違法建筑普遍，社會治理、建筑安全和消防隱患等問題嚴(yán)重。

村民參與不深。由于政府、開發(fā)商、村委和村民之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，造成村民“被動式”參與多，在改造模式選擇、方案設(shè)計(jì)、補(bǔ)償安置、平面布置、安置面積、開發(fā)面積、過程管理等核心“決策性”工作上參與少，村民的核心主體地位未能真正體現(xiàn)。

有關(guān)思考和建議

多區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)，財政傾斜支持。一是多區(qū)統(tǒng)籌資金平衡。抓住當(dāng)前黨中央關(guān)于“城中村”改造政策紅利，建立多區(qū)統(tǒng)籌資金平衡機(jī)制，將多區(qū)“城中村”改造項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一核算，采取政府補(bǔ)助、靈活安置、異地容積率補(bǔ)償?shù)确绞剑钩菂^(qū)整體統(tǒng)籌資金平衡。同時，要積極采取增量開發(fā)與存量提質(zhì)相結(jié)合，用增量開發(fā)激發(fā)“城中村”改造動力、多渠道籌措改造資金。二是實(shí)施政策傾斜幫扶。鑒于中西部欠發(fā)達(dá)主體功能定位限制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和城鎮(zhèn)化率低等現(xiàn)實(shí)情況，建議從國家層面給予傾斜政策，該區(qū)域“城中村”改造可以不執(zhí)行住建部建科〔2021〕63號文件，以促進(jìn)吸納更多社會資金，參與“城中村”改造。同時，國

家層面拿出從該地區(qū)征收稅金的80%，返還專項(xiàng)用于“城中村”改造工作。

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，督查政策落實(shí)。要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，引入督查機(jī)制，推動工作開展。要盡快梳理黨中央和省、市出臺的有關(guān)“城中村”改造且仍有效的政策措施，建立政策落實(shí)梗阻和難點(diǎn)事項(xiàng)清單，列入市委、市政府重點(diǎn)督查臺賬，堅(jiān)持“刀刃向內(nèi)”，通堵點(diǎn)、解難點(diǎn)，按照時序節(jié)點(diǎn)，督查落實(shí)，量化考核，推動“城中村”改造各項(xiàng)決策部署落實(shí)落細(xì)、落地見效。要優(yōu)化營商環(huán)境，壓實(shí)目標(biāo)責(zé)任。區(qū)政府和市直相關(guān)部門要以人民群眾滿意度和受益程度、改造質(zhì)量和項(xiàng)目推進(jìn)情況為衡量標(biāo)準(zhǔn)，加快完善政策體系，落實(shí)各項(xiàng)配套支持政策，充分調(diào)動各方面的積極性。區(qū)政府要把“城中村”改造納入政府年度目標(biāo)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓。市直相關(guān)部門要明確責(zé)任分工，強(qiáng)化工作措施，全力配合推進(jìn)。

加大執(zhí)法力度，建立確權(quán)專班。嚴(yán)格落實(shí)城市建設(shè)、規(guī)劃和用地等有關(guān)政策，按照“重心下移、屬地管理、源頭控制、事前預(yù)防、協(xié)作配合、依法追責(zé)”的原則，加大“城中村”建設(shè)執(zhí)法力度，依法打擊各類違法建設(shè)行為，特別是存在交通、消防安全隱患，以及經(jīng)評估確定為危房的建筑必須拆除。盡快成立“城中村”土地房屋確權(quán)登記專班，按照“尊重歷史，兼顧現(xiàn)實(shí)；嚴(yán)格法律，因地制宜”的原則，強(qiáng)力開展“城中村”不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，做到拆除一批、規(guī)范一批和確權(quán)一批。

貨幣靈活安置，分類處置土地。一是探索貨幣安置新模式。大力推進(jìn)“城中村”改造貨幣化安置，探索“房票”安置新模式，打通安置房與商品房等價置換的綠色通道，提升房源品質(zhì)，拓寬“房產(chǎn)超市”平臺運(yùn)轉(zhuǎn)渠道，打破村、街、區(qū)的區(qū)域壁壘，杜絕新的“城中村”出現(xiàn)，滿足拆遷戶對安置房源的多樣化需求。二是分類處置“城中村”土地。對于建筑密度大、容積率高的“城中村”土地，盡快推進(jìn)土地征收工作，提升村民房地產(chǎn)價值，提高村民城改的積極性。對于剩余的“城中村”土地，鑒于大量集體土地未征收，以及土地征收工作困難等現(xiàn)實(shí)情況，主動對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面落實(shí)新《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”政策，大膽推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，提升農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)效益，增加群眾收入，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有效解決集體建設(shè)用地低效閑置、鄉(xiāng)村振興缺資金、產(chǎn)業(yè)振興缺土地等難題。

引導(dǎo)公眾參與，注重文化留白。充分認(rèn)識村民的主體地位，樹立“公平自愿”的原則，切實(shí)維護(hù)公眾利益?！俺侵写濉备脑?，既要做好城市建設(shè)的“大文章”，配套高品質(zhì)生活需求的連鎖店、大商場，也需要為居民日常生活需求的擦皮鞋、修拉鏈、補(bǔ)鞋子、配鑰匙、理發(fā)等“小修小補(bǔ)”留空間，讓居民身邊的一個個小店、小攤位燈火可親，城市才能既有面子，又有里子；既有風(fēng)度，又有溫度，從而更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。（作者單位：濮陽市自然資源和規(guī)劃局 華北水利水電大學(xué)）