生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任司法適用困境的對(duì)策研究

謝 宇

(湖南師范大學(xué),湖南 長(zhǎng)沙 410081)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提升,高質(zhì)量的良好生活環(huán)境愈發(fā)成為社會(huì)公眾的生活需求,因此法律層面上需要對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等侵害社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行規(guī)制。2020年頒布的《民法典》第一千二百三十四條首次確立的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是對(duì)《民法典》第九條“綠色原則”的具體落實(shí),這不僅順應(yīng)了綠色低碳環(huán)保的時(shí)代發(fā)展主旋律,同時(shí)也是從私法角度為生態(tài)環(huán)境破壞的救濟(jì)提供了現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)。

相對(duì)于其他民法條款而言,我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任在司法中適用基本原則缺乏實(shí)踐傳統(tǒng)。以“《民法典》第一千二百三十四條”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索,共檢索到637篇法律文書,涉及物權(quán)糾紛、海事海商糾紛、侵權(quán)責(zé)任等民事案件。對(duì)這些案件進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn),目前生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任仍存在法律性質(zhì)模糊、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用規(guī)定不明確等問題。故本文就《民法典》第一千二百三十四條之規(guī)定在司法適用中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析探討。

1 生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度概述

1.1 生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度概念界定

了解生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的概念,首先要了解生態(tài)環(huán)境修復(fù)的概念。在《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南》中,對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的表述為“采取必要、妥當(dāng)?shù)拇胧⑹軗p的生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能恢復(fù)至基線并補(bǔ)償期間損害的過程,包括生態(tài)環(huán)境外觀上的修復(fù)和生態(tài)環(huán)境功能上的修復(fù)。根據(jù)修復(fù)的功能的差異,具體可以分為基本恢復(fù)、補(bǔ)償性恢復(fù)和補(bǔ)充性恢復(fù)”。

對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任概念,理論界存在不同理解。李摯萍認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是通過修復(fù)權(quán)利客體的受損狀態(tài)來救濟(jì)權(quán)利主體的權(quán)利。[1]徐以祥認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是在客觀修復(fù)條件允許的基礎(chǔ)上所實(shí)施的生態(tài)環(huán)境救濟(jì)責(zé)任。[2]除此之外,理論界也有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的范圍既涵蓋了政府根據(jù)環(huán)境保護(hù)和治理職能而采取的一系列修復(fù)生態(tài)的行為,也包括狹義上的生態(tài)環(huán)境侵權(quán)人對(duì)侵權(quán)損害實(shí)施的補(bǔ)救措施,目的是為了使遭受損害的生態(tài)環(huán)境的生態(tài)功能能夠得到恢復(fù)。綜上,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任可以概括為:行為人違反了國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定,實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)等危害生態(tài)環(huán)境的行為,造成了生態(tài)環(huán)境的損害結(jié)果而所需承擔(dān)的對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的民事責(zé)任。

作為《民法典》侵權(quán)責(zé)任編內(nèi)的新增條款——第一千二百三十四條與第一千二百三十五條共同確立了環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任的基本規(guī)則。將保護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共利益作為我國(guó)《民法典》的新增內(nèi)容,明確了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的特殊要件、修復(fù)和賠償責(zé)任的承擔(dān)以及環(huán)境公益損害之民事救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)主體,為環(huán)境民事公益訴訟奠定了實(shí)體法基礎(chǔ),具有里程碑意義。本條專門規(guī)定了環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任及其承擔(dān)方式。作為一種承擔(dān)方式,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的表述最早可以追溯到《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條第二款:“人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí),確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用;也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。”上述司法解釋明顯使用了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的概念。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度在理論層面以及司法實(shí)踐中,逐漸成為了現(xiàn)如今保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的主要方式。

1.2 生態(tài)環(huán)境修復(fù)與恢復(fù)原狀辨析

生態(tài)環(huán)境修復(fù)與民法責(zé)任中的恢復(fù)原狀具有相似之處,兩者的界限較為模糊。從形式上來看,生態(tài)環(huán)境修復(fù)與恢復(fù)原狀均是由行為人通過一定的方式修補(bǔ)其自身造成的損害后果而對(duì)權(quán)利主體的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。目前,學(xué)術(shù)界對(duì)于兩種責(zé)任承擔(dān)方式存在兩種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)是將生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為涵蓋在恢復(fù)原狀下的一種承擔(dān)方式。我國(guó)《民法典》中對(duì)于民事責(zé)任的承擔(dān)方式包括恢復(fù)原狀、停止侵害等十一種方式,但是并未有生態(tài)環(huán)境修復(fù)這一承擔(dān)方式。同時(shí),《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條、第二十條的規(guī)定,均將行為人生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)方式歸納在恢復(fù)原狀的承擔(dān)方式下。不僅如此,其他相關(guān)法律中也存在這樣的法條,如我國(guó)《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第八十五條規(guī)定:“造成固體廢物污染環(huán)境的,應(yīng)當(dāng)排除危害,依法賠償損失,并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀?！绷硪环N觀點(diǎn)將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀放在同一層級(jí)上,并無包含與被包含的關(guān)系,同屬于承擔(dān)民事責(zé)任的方式。如《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第十一條規(guī)定:被告違反法律法規(guī)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的,人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求以及具體案情,合理判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任。

綜上所述,目前我國(guó)法律法規(guī)在二者的頂層設(shè)計(jì)上存在模糊之處,法律條文并未對(duì)二者明確進(jìn)行界定。但將生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為恢復(fù)原狀的一種特殊民事責(zé)任承擔(dān)方式較為合理。與生態(tài)環(huán)境修復(fù)相比,恢復(fù)原狀更加注重于形式上狀態(tài)的復(fù)原,而生態(tài)環(huán)境修復(fù)更加注重生態(tài)環(huán)境整體功能的復(fù)原,形式上恢復(fù)原狀只是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一個(gè)步驟,生態(tài)環(huán)境的綠色可再生、可循環(huán)等功能的恢復(fù)才是生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的關(guān)鍵。這也意味著生態(tài)環(huán)境修復(fù)原狀比恢復(fù)原狀難度更大、整體的要求更高,評(píng)判生態(tài)環(huán)境修復(fù)是否達(dá)到要求需要較為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)劃定。故二者并不是非此即彼或并列同等的關(guān)系,二者從外部形式上看關(guān)系密切,但二者的參與主體、適用前提、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等均存在不同,因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)應(yīng)當(dāng)作為一種特殊的恢復(fù)原狀承擔(dān)方式而存在。

2 生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度適用困境

2.1 生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度立法存在缺失

目前我國(guó)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度立法上仍有缺失。雖然《民法典》以及相關(guān)司法解釋對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任有部分規(guī)定,但是法律規(guī)定較分散,協(xié)調(diào)性較差。以《長(zhǎng)江保護(hù)法》為例,作為我國(guó)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的第一部單行法,明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)這一制度。規(guī)定在長(zhǎng)江流域整體維護(hù)中,要以生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)為首要問題,其次才是人工干預(yù)的方式。整體協(xié)調(diào)政府機(jī)關(guān)在生態(tài)保護(hù)中需履行的責(zé)任,更加注重流域保護(hù)治理的階段化。《森林法》也規(guī)定我國(guó)縣級(jí)以上政府林業(yè)主管機(jī)關(guān)履行森林植被生態(tài)修復(fù)義務(wù)時(shí)要起到帶頭作用,應(yīng)主動(dòng)開展植被恢復(fù)等工作。此外,我國(guó)《土壤污染防治法》也對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。

不同于上述法律,我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》相對(duì)而言比較概括、宏觀,微觀層面不夠具體,針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度未進(jìn)行細(xì)化。[3]為了解決由于《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的不夠詳盡而給生態(tài)保護(hù)帶來的部分困難,有關(guān)部門針對(duì)性地出臺(tái)了規(guī)范性文件和司法解釋,但這些規(guī)定大多不能很好地適用于實(shí)踐中,其規(guī)定的內(nèi)容也不夠具體,應(yīng)用性較弱。綜上所述,由于我國(guó)在立法上對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度規(guī)定不完善,相關(guān)的司法解釋和法律條文也未成體系,影響了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任履行。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定困難

判斷行為人造成的損害是否屬于生態(tài)環(huán)境損害是決定行為人是否承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的首要因素。因此只有準(zhǔn)確進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定,才能夠確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)。由于生態(tài)系統(tǒng)自身的可恢復(fù)性,行為人實(shí)施損害行為造成的損害會(huì)由于時(shí)間的推移、生態(tài)環(huán)境自身的修復(fù),導(dǎo)致與行為當(dāng)時(shí)的后果存在客觀出入。[4]這也使得生態(tài)環(huán)境損害案件和一般民事侵權(quán)案件相比,認(rèn)定過程和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加復(fù)雜。所以在相關(guān)司法實(shí)踐中,如何判定生態(tài)環(huán)境是否有損害以及損害程度大小就會(huì)成為案件的關(guān)鍵。[5]具體案件中,因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害事實(shí)的綜合性,行為人為了證明該損害并非由自身行為導(dǎo)致,會(huì)從不具有因果關(guān)系的角度進(jìn)行逃避生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的辯解。比如在泰州環(huán)境污染賠償糾紛案件中,被告化工公司表示,公司排放的污水經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間水自身的自凈作用,被污染的河水目前已經(jīng)完全恢復(fù)到了污染前的水質(zhì),不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成不良影響,故不用人工干預(yù)來修復(fù)流域生態(tài)。但是,專業(yè)人員從水文特質(zhì)角度提出,雖然被污染的流域有著自凈的功能,但由于水流循環(huán)的作用,被污染的水源必然會(huì)被遷移到其他地區(qū),將來可能給流域內(nèi)其他河段的動(dòng)物、植物、微生物及其附近的生態(tài)環(huán)境造成損害。在上述案件中,存在行為人的行為給生態(tài)環(huán)境造成損害的后果,專業(yè)鑒定人員與涉案的化工企業(yè)的觀點(diǎn)不一。受科技發(fā)展所限,損害識(shí)別方法以及生態(tài)環(huán)境損害標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一確定。究竟怎樣的損害后果屬于法律層面上的生態(tài)環(huán)境損害,比如流域內(nèi)的生物減少量、一定范圍內(nèi)的植被覆蓋減少量、水質(zhì)污染程度等都因具有各自的衡量尺度,從而導(dǎo)致司法實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定困難。

同時(shí),已經(jīng)被損害、被污染的生態(tài)系統(tǒng)是否具有可恢復(fù)性、可恢復(fù)性的程度高低均是難以認(rèn)定的事實(shí)。司法機(jī)關(guān)在有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理問題上存在專業(yè)短板,故這些事實(shí)的認(rèn)定通常依賴于專家輔助人的觀點(diǎn)。[6]正常情況下,對(duì)于損害程度較小、污染程度較低、污染源為一些廢棄垃圾的輕度污染源時(shí),一般可以認(rèn)定是具有可恢復(fù)性的。而對(duì)于重度污染源,如化工類毒物、核污染等,會(huì)導(dǎo)致難以修復(fù)的損害后果。這些損害既長(zhǎng)期又嚴(yán)重,同時(shí)還難以很好地進(jìn)行測(cè)定,導(dǎo)致認(rèn)定難度更大。生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果是綜合性的后果評(píng)判,必須要建立一整套完整的專業(yè)性的生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),并要輔之以相應(yīng)的客觀證據(jù)證明,才能夠合理認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)。否則,可能會(huì)由于認(rèn)定證據(jù)和認(rèn)定方式的不同,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定上的差異。

2.3 生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)不明確

在具體案件中,由于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任自身概念模糊以及法律界定不夠具體,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)不明確、不具體,使得履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任存在困難。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)總體上屬于社會(huì)公共利益的維護(hù)。一般情況下,在環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境刑事訴訟中,司法機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)侵權(quán)行為人適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。而由于現(xiàn)今我國(guó)在法律層面上對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定較為模糊,故在裁定修復(fù)的義務(wù)與責(zé)任的方式時(shí),司法機(jī)關(guān)通常將其與傳統(tǒng)民法責(zé)任承擔(dān)方式結(jié)合起來適用。其中,既有停止侵害、恢復(fù)原狀等民事責(zé)任,也有行政及刑事責(zé)任。然而,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任并不能完全與上述這些法律救濟(jì)形式一同運(yùn)用。所以,適用這些傳統(tǒng)法律責(zé)任承擔(dān)方式實(shí)現(xiàn)其立法目的時(shí),可能會(huì)出現(xiàn)偏差。與傳統(tǒng)的民事責(zé)任承擔(dān)方式不同,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任實(shí)際上是環(huán)境保護(hù)法上的責(zé)任,能夠較好地與生態(tài)環(huán)境救濟(jì)性目的相結(jié)合。所以,在環(huán)境保護(hù)法學(xué)中,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的適用目標(biāo)需要同恢復(fù)生態(tài)學(xué)中的恢復(fù)目標(biāo)相吻合。然而由于眾多因素影響,實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度設(shè)定的保護(hù)預(yù)期與現(xiàn)實(shí)結(jié)果未能實(shí)現(xiàn)一致。司法機(jī)關(guān)在案件審判中,通常僅限于案件本身,很難顧及到生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的整體實(shí)現(xiàn),加之關(guān)涉司法機(jī)關(guān)權(quán)限,所以法官一般情況下“就案論案”,難以考慮到生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性,更多是以實(shí)現(xiàn)判決結(jié)果的短期目標(biāo)為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)相關(guān)案件檢索可以發(fā)現(xiàn),司法機(jī)關(guān)在判決加害人依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任時(shí),對(duì)該責(zé)任承擔(dān)方式的理解不夠全面。司法機(jī)關(guān)適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的方式單一,通常情況下僅對(duì)受到侵害的部分生態(tài)環(huán)境資源判定責(zé)任人進(jìn)行修復(fù)。比如行為人把被污染的工業(yè)廢水違法排放到河流內(nèi),法院在判決中僅會(huì)要求對(duì)受到損害的流域部分水質(zhì)進(jìn)行治理修復(fù)。但是污染的河水由于流動(dòng)不只會(huì)在某一區(qū)域造成損害,也會(huì)對(duì)流域的其他區(qū)域以及河堤沿岸造成損害,對(duì)此也需要加以救濟(jì)。再如,行為人違法排放有毒有害物質(zhì)導(dǎo)致土壤毒害化,法院一般會(huì)判決行為人在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)土壤進(jìn)行治理修復(fù),但卻忽視了有毒有害物質(zhì)損害土質(zhì)還會(huì)對(duì)周遭的生態(tài)系統(tǒng)整體造成破壞。此外,被損害的生態(tài)環(huán)境要進(jìn)行修復(fù)通常所需時(shí)間較長(zhǎng),但法院為追求執(zhí)行效率而判決行為人在較短的時(shí)間內(nèi)對(duì)所損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。如植被由于生長(zhǎng)和養(yǎng)護(hù)需要時(shí)間,很難在較短時(shí)間內(nèi)修復(fù)成損害之前的狀態(tài)。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件中,普通的生態(tài)破壞可以通過修復(fù)工作在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)到被損害之前狀態(tài),但毒害性、放射性等污染由于難以檢測(cè)的原因不易判別修復(fù)成果。綜上,由于司法機(jī)關(guān)專業(yè)的局限性、追求判決執(zhí)行的效率以及生態(tài)系統(tǒng)損害修復(fù)的長(zhǎng)期性、損害事實(shí)的復(fù)雜性,導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)目標(biāo)達(dá)成面臨著不易實(shí)現(xiàn)的問題。

2.4 生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行輔助措施不健全

在司法實(shí)踐中,除了上述修復(fù)過程中遇到的問題需要解決外,修復(fù)工作結(jié)束后的輔助措施也同等重要。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)往往需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程,尤其是對(duì)一些長(zhǎng)時(shí)間、深層次的環(huán)境污染修復(fù)工作,除了一次性的修復(fù)外,需要經(jīng)過諸如養(yǎng)護(hù)、檢查等輔助修復(fù)工作才能使得生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)真正恢復(fù)到被污染之前的狀態(tài)。只有在定期的養(yǎng)護(hù)、檢查等輔助措施修復(fù)下生態(tài)系統(tǒng)得以恢復(fù)到先前狀態(tài)之后,生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作方可結(jié)束。[7]

所以,在生態(tài)環(huán)境修復(fù)時(shí)及時(shí)跟進(jìn)輔助措施是非常必要的。但在我國(guó)司法實(shí)踐中,通常認(rèn)為當(dāng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作完成后,由有環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的完成情況和修復(fù)之后的生態(tài)環(huán)境情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收,將檢查驗(yàn)收?qǐng)?bào)告交給監(jiān)督機(jī)關(guān),即代表此次生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的完成。但這樣會(huì)導(dǎo)致一些“二次損害”現(xiàn)象的發(fā)生。如在剛經(jīng)歷過生態(tài)修復(fù)的土壤,在土質(zhì)和周遭的生態(tài)系統(tǒng)仍較為脆弱、尚未穩(wěn)定的情況下進(jìn)行利用,相比之前更易導(dǎo)致環(huán)境破壞。如我國(guó)祁連山地區(qū)由于違法盜采礦產(chǎn)資源,植被破壞、土壤沙化情況十分嚴(yán)重,采礦業(yè)被全面叫停,生態(tài)環(huán)境修復(fù)公司在進(jìn)行生態(tài)修復(fù)后未等祁連山生態(tài)系統(tǒng)整體恢復(fù),便為逐利而自行啟動(dòng)采礦活動(dòng),導(dǎo)致祁連山植被尤其是草地?fù)p害嚴(yán)重,產(chǎn)生了高達(dá)四五十米高的渣山,直接威脅到了黃河上游流域的河堤安全。[8]

我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的案件中,部分案件的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作完成以后也會(huì)開展對(duì)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的跟蹤檢查等輔助工作。但是由于各種原因,當(dāng)前我國(guó)僅有部分經(jīng)濟(jì)較好的省份進(jìn)行了常規(guī)檢查,若將生態(tài)環(huán)境修復(fù)的輔助工作在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行普及,會(huì)存在一定的實(shí)際困難。這些困難包括:一是在我國(guó)法律層面上還未明確規(guī)定對(duì)此負(fù)責(zé)的具體部門,這使得司法機(jī)關(guān)和相關(guān)機(jī)關(guān)都未注重生態(tài)環(huán)境修復(fù)的輔助維護(hù)工作;二是在開展輔助工作時(shí),司法機(jī)關(guān)由于缺乏生態(tài)保護(hù)專業(yè)知識(shí)導(dǎo)致跟進(jìn)維護(hù)能力有限,若要求司法機(jī)關(guān)開展此類工作,不僅加大其工作量,同時(shí)也會(huì)使得該工作不能收到應(yīng)有的效果。而具有相應(yīng)檢查專業(yè)能力的環(huán)境保護(hù)行政部門,因?yàn)闊o相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)要求,故環(huán)保行政部門也不會(huì)主動(dòng)監(jiān)管生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的后續(xù)情況?？傊?生態(tài)環(huán)境修復(fù)整體上是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作,需要持續(xù)地對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)管、檢查,而對(duì)于這樣一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)、操作復(fù)雜的工作相關(guān)部門很難保證如期順利地完成。

3 生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任適用的完善建議

3.1 完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任適用規(guī)定

從域外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)上看,美國(guó)是從土地復(fù)墾的角度來構(gòu)建生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度。美國(guó)于1948年頒布《清潔水法》,其中規(guī)定各個(gè)州需要定期向聯(lián)邦交納專項(xiàng)資金用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和維護(hù)工作。美國(guó)1967年頒布的《空氣質(zhì)量控制法》、1970年頒布的《清潔空氣法》均為協(xié)助各個(gè)州治理空氣污染問題的法律。1980年出臺(tái)的《超級(jí)基金法》對(duì)美國(guó)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作發(fā)揮著重要的作用。[9]該法在很多方面都規(guī)定得比較詳細(xì),在責(zé)任人認(rèn)定、責(zé)任構(gòu)成與分配、當(dāng)事人抗辯事由以及承擔(dān)責(zé)任的形式、范圍、追償方面都進(jìn)行了具體規(guī)定。同時(shí),《超級(jí)基金法》還創(chuàng)造性地將清除措施和恢復(fù)措施這兩類都?xì)w為修復(fù)方式。清除措施是指將污染物從被污染的水源、土壤等介質(zhì)上進(jìn)行清理,消除給生態(tài)環(huán)境造成破壞的直接污染源;恢復(fù)措施是指在清除措施之后,對(duì)被污染的介質(zhì)從功能上進(jìn)行恢復(fù),逐漸修復(fù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的功能,從根本上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。

在預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞上,日本建立了系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度,不只注重某一重點(diǎn)環(huán)保修復(fù)要素,而是將整體性的生態(tài)環(huán)境功能修復(fù)放在首位。日本以污染類型為劃分標(biāo)準(zhǔn),從而制定相應(yīng)的專門性法律,使得各種類型的生態(tài)環(huán)境修復(fù)都可以找到相應(yīng)的法律依據(jù)加以適用。[10]在司法實(shí)踐中,立法機(jī)關(guān)根據(jù)生態(tài)環(huán)境污染和治理的發(fā)展情況及時(shí)更新相應(yīng)法律,使得法官在適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任時(shí)更加合理。

綜上可見,若想更好地適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,就必須要建立起相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任法律體系,因此立法為根本前提。我國(guó)《民法典》第一千二百三十四條雖然創(chuàng)造性地規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,但是與我國(guó)生態(tài)環(huán)境破壞的修復(fù)治理實(shí)踐相比明顯不適應(yīng),亟待更多專門法律進(jìn)行補(bǔ)充?！董h(huán)境保護(hù)法》毋庸置疑是我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域最重要的法律,但仍未對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的具體內(nèi)容有更加明確的規(guī)定。與我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度相關(guān)的法律條文分散在其他法律法規(guī)及司法解釋中,使得整個(gè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度不成體系。對(duì)此,需要做好以下工作:

第一,對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行整理。在司法實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的適用需要統(tǒng)一,保障不同法條之間能夠相互協(xié)調(diào)發(fā)揮作用,減少因?yàn)榉l之間的沖突導(dǎo)致的適用問題。我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任法律規(guī)定仍然處于一個(gè)模糊的狀態(tài),需要對(duì)其進(jìn)行刪減、整合才能發(fā)揮法條本身應(yīng)有的功能。[11]

第二,需要把抽象的法律法規(guī)條文具體化。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任相關(guān)法律規(guī)定表述過于抽象化,內(nèi)容較為模糊,具體操作不足。比如,缺少對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)中有關(guān)維護(hù)費(fèi)用的細(xì)致規(guī)定,相應(yīng)款項(xiàng)使用監(jiān)督也不具體。因此,需要通過立法來解決條文太過抽象的問題。當(dāng)務(wù)之急需要在司法解釋層面將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任具體化,明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的適用程序,以更好地發(fā)揮此項(xiàng)制度應(yīng)有的社會(huì)效益。

3.2 健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度

合理的鑒定評(píng)估制度可以保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的合理開展。以域外經(jīng)驗(yàn)為例,歐盟的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度有著可借鑒之處。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定了明確的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度,規(guī)范了鑒定評(píng)估流程。歐盟各成員國(guó)的法律對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相差無幾,都是生態(tài)系統(tǒng)直接或間接的生態(tài)功能喪失亦或是生態(tài)系統(tǒng)顯現(xiàn)出嚴(yán)重的影響。此時(shí)將之前正常情況下的生態(tài)系統(tǒng)的功能和狀態(tài)作為參照標(biāo)準(zhǔn),與生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力相結(jié)合,進(jìn)而對(duì)損害事實(shí)進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。根據(jù)鑒定評(píng)價(jià)結(jié)果,將生態(tài)環(huán)境破壞后的修復(fù)路徑分為以下三種:一是對(duì)被損害范圍內(nèi)的區(qū)域進(jìn)行修復(fù),修復(fù)后能夠使受損害的生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)到生態(tài)破壞發(fā)生之前的整體水平;二是在受損害的生態(tài)環(huán)境區(qū)域附近建立一個(gè)穩(wěn)定的類似生態(tài)系統(tǒng),用以中和、平定受到損害的生態(tài)環(huán)境;三是針對(duì)被污染破壞的生態(tài)環(huán)境的生態(tài)功能進(jìn)行救濟(jì)。以美國(guó)為例,美國(guó)東西兩岸海岸線狹長(zhǎng),以五大河為主的湖泊眾多,沿海和沿湖區(qū)域經(jīng)常發(fā)生一些生態(tài)環(huán)境輕污染事件,美國(guó)因此制定出了一種針對(duì)輕型污染事件的高效評(píng)估判斷程序。此外,美國(guó)對(duì)重大污染事件也制定了一系列評(píng)估機(jī)制,內(nèi)容包括預(yù)評(píng)估、計(jì)劃評(píng)估及修復(fù)后評(píng)估的多方面評(píng)估制度。當(dāng)生態(tài)環(huán)境破壞事件發(fā)生后,通過評(píng)估制度得出生態(tài)環(huán)境損害結(jié)論,并據(jù)此提出相應(yīng)的解決對(duì)策。[12]我國(guó)幅員遼闊,東西南北之間地質(zhì)、氣候、水文等地理因素差距巨大,不同區(qū)域之間的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一,這就更加需要國(guó)家在宏觀層面上制定統(tǒng)一的損害評(píng)估法律法規(guī),細(xì)化評(píng)估規(guī)則與程序,確保在相同生態(tài)環(huán)境破壞事實(shí)下,運(yùn)用統(tǒng)一的評(píng)估機(jī)制、修復(fù)方案和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),擁有司法裁量權(quán)卻缺乏生態(tài)環(huán)境專業(yè)知識(shí)的司法機(jī)關(guān),需要與具有專業(yè)能力的評(píng)估機(jī)構(gòu)配合開展評(píng)估工作,以保障司法機(jī)關(guān)能夠在最大程度上合理適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度。

3.3 明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的制定需要考慮諸多因素。在諸多因素中,資金因素和技術(shù)因素是需要優(yōu)先考慮的最重要的因素。就資金因素而言,生態(tài)環(huán)境的修復(fù),無論是植被修復(fù)還是水質(zhì)凈化等都離不開資金的支持。其次是技術(shù)因素,在一些涉及到化學(xué)污染的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中,需要足夠的修復(fù)技術(shù)作為支撐,并與生態(tài)環(huán)境評(píng)估結(jié)論結(jié)合,才能最大限度地確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)。明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)還需要考慮到其他因素:一是在司法實(shí)踐中,很多案件判決以損害賠償為主,但對(duì)于生態(tài)環(huán)境功能的修復(fù)有所不足,而生態(tài)環(huán)境的功能修復(fù)比單純損害賠償更加復(fù)雜,也更加重要。二是生態(tài)系統(tǒng)具有整體性,因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作要注重生態(tài)系統(tǒng)整體性功能恢復(fù)。如在修復(fù)水質(zhì)時(shí),要考慮到水質(zhì)與水中生物的關(guān)系;在修復(fù)植被時(shí),要考慮到植被之間的生態(tài)關(guān)系。所以生態(tài)環(huán)境的修復(fù)絕非單純的環(huán)境表面修復(fù)。在開展復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作時(shí),需要多部門多主體共同參與,以明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)。

3.4 健全生態(tài)環(huán)境修復(fù)輔助措施

健全生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行輔助措施,需要從以下幾點(diǎn)著手:

一是要在生態(tài)環(huán)境修復(fù)后制定專門的針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)地區(qū)的監(jiān)督、回訪、檢查制度。不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞狀況各不相同,破壞后進(jìn)行生態(tài)環(huán)境功能修復(fù)的時(shí)間亦各異,因此需要生態(tài)環(huán)境修復(fù)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)功能個(gè)案的恢復(fù)時(shí)間作出判斷,再由司法機(jī)關(guān)依據(jù)機(jī)構(gòu)的報(bào)告依法作出判決;同時(shí)在恢復(fù)過程中也需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期的監(jiān)督、回訪、檢查,該工作至少應(yīng)持續(xù)到被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到之前的功能。

二是在生態(tài)環(huán)境功能修復(fù)結(jié)論上,應(yīng)當(dāng)由多部門共同參與作出。司法機(jī)關(guān)在監(jiān)測(cè)、檢查生態(tài)環(huán)境修復(fù)功能恢復(fù)狀況上存在專業(yè)局限;同時(shí),不同案件中的修復(fù)工作整體時(shí)長(zhǎng)均不相同,對(duì)于司法機(jī)關(guān)來說相關(guān)工作確實(shí)難度過大。這就需要其他具有專業(yè)能力的行政機(jī)關(guān)如林業(yè)部門、水利部門、環(huán)保部門與司法機(jī)關(guān)相配合,以充分發(fā)揮這些部門的專業(yè)能力,更好地對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作進(jìn)行跟蹤推進(jìn)和監(jiān)督檢查,幫助司法機(jī)關(guān)減輕該類案件的后續(xù)工作難度,提高司法效率。[13]

三是實(shí)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程公開制度。生態(tài)環(huán)境利益歸根到底屬于社會(huì)公共利益,而社會(huì)公共利益需要社會(huì)公眾參與。司法實(shí)踐中,很多環(huán)境利益與公眾利益息息相關(guān),如被污染的河流為民用水水源地、被污染的土地為農(nóng)作物種植地等。公眾參與不僅能夠起到對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的監(jiān)督作用,同時(shí)也能使有關(guān)機(jī)關(guān)在修復(fù)工作過程中及時(shí)了解到公眾的想法,便于采納公眾的意見和建議。

4 結(jié)語

《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度對(duì)于救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害起到了積極的推動(dòng)作用。目前,生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度仍存在立法缺失、生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定困難、生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)不明確、生態(tài)環(huán)境修復(fù)輔助措施不配套等問題。本文通過對(duì)上述問題進(jìn)行分析,結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐的具體情況,從完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任適用規(guī)定、健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度、明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)、健全生態(tài)環(huán)境修復(fù)輔助措施等角度,提出了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度司法適用的具體對(duì)策,以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的完善,為我國(guó)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)助力。