中美野生動(dòng)物名錄制度之比較研究

楊恒曦

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

1973年,美國頒布了《瀕危物種法》(Endangered Species Act)(以下簡(jiǎn)稱ESA)。有學(xué)者認(rèn)為,該法中的名錄制度和保護(hù)措施共同使得野生動(dòng)物種群與數(shù)量得到了有效的保護(hù)和恢復(fù)[1]。ESA中規(guī)定的瀕危物種名錄制度是其核心制度之一,并且該制度使得99%的被列入名錄的物種免于滅絕。我國在1988年頒布的《野生動(dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定了國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄制度并將其作為我國野生動(dòng)物保護(hù)管理的基本依據(jù)。雖然如此,但根據(jù)2019年世界自然保護(hù)聯(lián)盟的數(shù)據(jù),中國動(dòng)物受威脅程度仍高于世界平均水平。由此可以看出,我國瀕危物種生物多樣性的現(xiàn)實(shí)狀況給國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄制度提出了新挑戰(zhàn)。鑒于美國的瀕危物種保護(hù)工作卓有成效,且名錄制度又是物種保護(hù)工作中的重要制度,因此對(duì)中美兩國野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度進(jìn)行比較研究,以完善我國國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄制度很有必要。

1 中美野生動(dòng)物名錄制定主體的比較

1.1 美國——單部門主導(dǎo)

美國在瀕危物種保護(hù)上是通過不同生境地來劃分部門職權(quán)。美國內(nèi)政部下轄的魚類和野生動(dòng)物管理局負(fù)責(zé)管理陸生動(dòng)物和淡水魚類[2],而商務(wù)部下轄的國家海洋漁業(yè)局負(fù)責(zé)管理海洋哺乳動(dòng)物和海洋魚類[3]。雖然整個(gè)名錄制定有兩個(gè)部門配合進(jìn)行,實(shí)則完整的認(rèn)定權(quán)還是歸屬于內(nèi)政部。首先,根據(jù)ESA的規(guī)定,商務(wù)部認(rèn)為要列入名錄的物種應(yīng)通知內(nèi)政部,由內(nèi)政部確認(rèn)是否列入名錄。①由此可看出內(nèi)政部掌握最終認(rèn)定之權(quán)。其次,ESA還規(guī)定,商務(wù)部認(rèn)為某物種應(yīng)從“瀕危”降為“受威脅”時(shí),需要向內(nèi)政部建議,是否執(zhí)行需要看內(nèi)政部是否同意。②通過上述規(guī)定可見,無論是將物種列入名錄抑或是降低物種在名錄中的等級(jí),最終認(rèn)定權(quán)都?xì)w屬于內(nèi)政部。商務(wù)部在名錄的制定中更多是建議、配合和執(zhí)行。這就使得兩部門之間的沖突相對(duì)減少,因利益不一致而影響名錄制定的風(fēng)險(xiǎn)也更少。

1.2 中國——雙部門合作

我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》第七條第一款明確規(guī)定,國務(wù)院林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門分別主管全國陸生、水生野生動(dòng)物保護(hù)工作。在第十條第二款中進(jìn)一步表明,國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄,由國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門組織科學(xué)評(píng)估后制定?！蛾懮吧鷦?dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》表明,林業(yè)行政主管部門要為制定和調(diào)整國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄提供依據(jù)。同樣,在《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》中對(duì)于漁業(yè)行政主管部門也有類似規(guī)定。因此可以看出,我國在國家重點(diǎn)野生動(dòng)物名錄的制定上采用的是雙部門制,即林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)陸生野生動(dòng)物,漁業(yè)主管部門負(fù)責(zé)水生野生動(dòng)物。不僅如此,在我國的法律規(guī)定中并沒有體現(xiàn)出二者有任何職權(quán)上的高低之分,二者應(yīng)是完全的合作關(guān)系。

2 中美野生動(dòng)物名錄的列入和等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)

2.1 美國的列入和等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于一個(gè)物種應(yīng)滿足什么樣的條件或達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才有資格被列入保護(hù)名錄,ESA有具體規(guī)定,即當(dāng)某一物種滿足下列法律標(biāo)準(zhǔn)之一時(shí)可被列入名單:(1)其棲息地或分布區(qū)目前或可能遭到破壞、改變或縮減;(2)出于商業(yè)、娛樂、科學(xué)或教育目的的過度利用;(3)遭受疾病或捕食;(4)現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制不足;(5)存在影響其繼續(xù)生存的其他自然或人為因素。③除了列入標(biāo)準(zhǔn)外,ESA還對(duì)物種進(jìn)行分級(jí)。其一為“瀕危物種”,即當(dāng)前可能面臨滅絕風(fēng)險(xiǎn)的物種④;其二為“受威脅物種”,即指在可預(yù)見的未來在其生存區(qū)全部或顯著范圍內(nèi)可能變成瀕危物種的物種。⑤通過明確的列入標(biāo)準(zhǔn)和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn),一方面可以利用客觀的標(biāo)準(zhǔn)來準(zhǔn)確識(shí)別某一種物種是否需要列入到瀕危物種名錄中進(jìn)行保護(hù),從而除去個(gè)人主觀性選擇,使得整個(gè)瀕危物種的保護(hù)能夠有據(jù)可依,保持科學(xué)性與客觀性。另一方面,分級(jí)保護(hù)能夠凸顯針對(duì)性保護(hù)的特點(diǎn)。對(duì)于所有列入的物種都采取最完滿的保護(hù)手段看上去很合理,但實(shí)際上會(huì)占據(jù)那些極度需要更多人力物力保護(hù)的物種的資源,導(dǎo)致整體保護(hù)效率降低,效果不理想。名錄對(duì)列入物種等級(jí)的劃分有利于國家在有限的條件下集中人力、物力優(yōu)先保護(hù)等級(jí)高的物種,真正體現(xiàn)了法案所規(guī)定的“瀕危物種優(yōu)先保護(hù)”原則。

2.2 中國的列入和等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)

2.2.1 列入標(biāo)準(zhǔn)的缺失

我國對(duì)于國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的列入看似存在標(biāo)準(zhǔn),如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十條第二款規(guī)定國家對(duì)珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)行重點(diǎn)保護(hù),但實(shí)則存在標(biāo)準(zhǔn)缺失的問題。法條并沒有對(duì)“珍貴、瀕?！弊鞒鋈魏味x,對(duì)于何謂“珍貴”也未有釋明。是通過野生動(dòng)物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值還是生態(tài)價(jià)值來認(rèn)定沒有明確的規(guī)定。從《野生動(dòng)物保護(hù)法》來看,第二條第二款指出:“本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物,是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物?！痹摲l實(shí)際上就已經(jīng)將珍貴與生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值進(jìn)行了區(qū)分,更偏向于經(jīng)濟(jì)價(jià)值,但是關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值又并不符合《野生動(dòng)物保護(hù)法》“保護(hù)”“拯救”的目的。對(duì)于“瀕?！钡恼J(rèn)定也同樣如此。在國際上對(duì)于“瀕危”的認(rèn)定有很多標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者表示,關(guān)于物種瀕危等級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以參照IUCN瀕危物種紅色名錄的劃分標(biāo)準(zhǔn)[4]。在實(shí)踐中我國也是采取該標(biāo)準(zhǔn),但是這種做法更像是一種習(xí)慣而非明確規(guī)定。在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中完全沒有關(guān)于適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,也沒有將IUCN瀕危物種紅色名錄的劃分標(biāo)準(zhǔn)直接體現(xiàn)在法條之中。因此,國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的列入標(biāo)準(zhǔn)幾乎處于缺失狀態(tài)。

2.2.2 模糊的等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物進(jìn)行分級(jí)管理是世界上一種常用做法,我國同樣也采取這樣的做法?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第十條第二款表明,國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物分為一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物和二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。但是法條中并沒有明晰“一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物”“二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物”到底應(yīng)該如何劃定。學(xué)者認(rèn)為,國家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物,是指中國特產(chǎn)的稀有或者瀕于滅絕的野生動(dòng)物;國家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物,是指數(shù)量稀少或分布地過于狹窄,若不采取措施會(huì)有滅絕危險(xiǎn)的野生動(dòng)物[5]。雖然該說法給不清晰的兩個(gè)概念下了定義,但是這種說法并沒有法律條文依據(jù)。有的學(xué)者表示,野生動(dòng)物保護(hù)級(jí)別是由國家野生動(dòng)物主管部門組織專家根據(jù)受威脅程度、稀有珍貴程度以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值等多個(gè)因素來評(píng)估確定的[6]。按該種說法則更需要有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn),否則會(huì)更加體現(xiàn)部門的主觀意思而非客觀標(biāo)準(zhǔn)。

3 中美野生動(dòng)物名錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序

3.1 美國的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序

3.1.1 列入名錄——兩條路徑

ESA為瀕危物種列入到名錄中提供了兩條路徑:其一是通過管理機(jī)構(gòu)依職權(quán)將有資格的瀕危物種列入,其二是通過利害關(guān)系人的申請(qǐng)將瀕危物種列入名錄。第一條路徑是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的一種調(diào)整方式,管理機(jī)關(guān)會(huì)收集可能成為候選物種的物種信息,然后對(duì)該物種信息進(jìn)行調(diào)查。ESA特別規(guī)定管理機(jī)構(gòu)必須使用“當(dāng)前最好的科學(xué)和商業(yè)數(shù)據(jù)”,而不能考慮列入名單后潛在的經(jīng)濟(jì)影響。⑥這體現(xiàn)了ESA所追求的在確定瀕危物種時(shí)必須要把政治和經(jīng)濟(jì)因素排除在外的主張。在信息調(diào)查、物種評(píng)價(jià)之后,若管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為列入理由充分,則在《聯(lián)邦公報(bào)》公布列入提議,在征求物種專家、公眾、科學(xué)團(tuán)體以及聯(lián)邦和州政府意見后,最終在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布最終決定。

第二條路徑所體現(xiàn)的瀕危物種保護(hù)的社會(huì)性更強(qiáng)。ESA明確規(guī)定,利害關(guān)系人可提出修改名錄的申請(qǐng),啟動(dòng)修改名錄的程序。收到申請(qǐng)后90天內(nèi),內(nèi)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織評(píng)議,考察申請(qǐng)書中是否含有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)信息和科學(xué)信息。如果確認(rèn)申請(qǐng)書包含以上信息,內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)立即將信息公布在《聯(lián)邦公報(bào)》上,同時(shí)啟動(dòng)物種狀況調(diào)查。⑦收到申請(qǐng)12個(gè)月內(nèi)必須完成調(diào)查并根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出以下決定:(1)若申請(qǐng)未通過,內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)立即在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布該結(jié)果;(2)若申請(qǐng)通過,內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)立即公布執(zhí)行該申請(qǐng)書內(nèi)容的試行方案;(3)若申請(qǐng)通過但是執(zhí)行該申請(qǐng)書內(nèi)容的試行方案有實(shí)質(zhì)性阻礙,或申請(qǐng)通過并且涉及到新物種進(jìn)入名錄或原名錄中物種被除名,內(nèi)政部長(zhǎng)不但應(yīng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上立即公布該結(jié)果,并且需要對(duì)造成該結(jié)果的原因及有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)說明。此外還有征求專家、公眾等意見的環(huán)節(jié)。最后由內(nèi)政部長(zhǎng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布列入或者不列入的決定。⑧瀕危物種保護(hù)的利害關(guān)系人申請(qǐng)程序體現(xiàn)了公眾參與原則。公眾參與原則已滲入美國環(huán)境法律各項(xiàng)制度中,ESA各項(xiàng)制度幾乎都對(duì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)作了程序性或?qū)嶓w性規(guī)定[7]。公眾的參與使執(zhí)法機(jī)構(gòu)在制定政策措施過程中可以直接獲得公眾的反饋意見,有助于法規(guī)政策的進(jìn)一步修訂和完善,以降低其不合理性;公眾參與也能夠增加執(zhí)法部門和公眾之間的交流,促進(jìn)公眾對(duì)相關(guān)法規(guī)的理解,減少與公眾之間的矛盾沖突[8]。

3.1.2 退出名錄——恢復(fù)計(jì)劃

美國《瀕危物種法》的另一個(gè)特點(diǎn)是,該法律不僅禁止政府傷害物種,同時(shí)也賦予內(nèi)政部長(zhǎng)以責(zé)任,幫助恢復(fù)物種的數(shù)量,使其不再有瀕危之虞[9]。要實(shí)現(xiàn)該目的,ESA規(guī)定管理機(jī)構(gòu)要給物種制定“恢復(fù)計(jì)劃”。⑨總的來說恢復(fù)計(jì)劃匯集了已發(fā)表的數(shù)據(jù)和專家意見,以明確對(duì)物種的威脅、管理優(yōu)先級(jí)以及物種降級(jí)或除名的標(biāo)準(zhǔn)[10]。具體來說,該計(jì)劃主要包括三個(gè)方面:一是實(shí)現(xiàn)恢復(fù)計(jì)劃所要采取的行動(dòng);二是物種退出名錄所應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn);三是計(jì)劃所需的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。要從兩個(gè)方面來理解“恢復(fù)計(jì)劃”:首先是“恢復(fù)計(jì)劃”表現(xiàn)出瀕危物種名錄的設(shè)立著重點(diǎn)不僅僅在于“保護(hù)”二字,而應(yīng)該著眼于最終目的,即使得瀕危物種不再瀕危或者受到威脅,這也是ESA的最初動(dòng)機(jī)。其次是“恢復(fù)計(jì)劃”給不需要得到保護(hù)的物種一個(gè)退出名錄的出路,并讓其他物種得到更充足的保護(hù)。根據(jù)ESA的規(guī)定,只要一個(gè)物種的生存情況滿足了“恢復(fù)計(jì)劃”的要求就可以退出名錄,將有限的資源分配給其他需要保護(hù)的物種。尤其是針對(duì)那些與建設(shè)、開發(fā)項(xiàng)目或者其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在實(shí)質(zhì)或者潛在沖突的物種給予優(yōu)先照顧。這樣一來,不僅僅對(duì)不同生存情況的物種提供最適合其自身的保護(hù)方案,也滿足了部分物種需要予以緊急乃至特別保護(hù)的要求。

3.2 中國的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十條第五款規(guī)定:“對(duì)本條規(guī)定的名錄,應(yīng)當(dāng)每五年組織科學(xué)論證評(píng)估,根據(jù)論證評(píng)估情況進(jìn)行調(diào)整,也可以根據(jù)野生動(dòng)物保護(hù)的實(shí)際需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。”“組織科學(xué)評(píng)估后進(jìn)行調(diào)整”這樣的表述顯得十分模糊,實(shí)體事項(xiàng)和程序事項(xiàng)都無明確規(guī)定。最近一次名錄修訂在2019年1月啟動(dòng),這次修訂是先由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國家林業(yè)和草原局組織相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行論證研究進(jìn)而形成名錄修訂稿,之后向全國各省級(jí)有關(guān)部門征求意見并召開專題座談會(huì),最終形成名錄的征求意見稿,然后向公眾征求意見?？瓷先ミ@次的名錄修訂程序非常完備,但還是存在很多問題。首先,國家林草局跟農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的行政級(jí)別存在差異。在這種情況下,很容易導(dǎo)致由更高級(jí)別的部門領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)修訂過程。其次,在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中并沒有對(duì)于整個(gè)過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化,這會(huì)導(dǎo)致修訂的時(shí)限、征求意見的時(shí)間等都沒有法定標(biāo)準(zhǔn),修訂程序完全依照相關(guān)部門的主觀想法來進(jìn)行。最后,公眾參與體現(xiàn)不足。在整個(gè)修訂的過程中只有最后將意見稿向公眾公開并征求意見,中間環(huán)節(jié)并無公眾的參與,而且公眾無法通過申請(qǐng)要求政府對(duì)名錄進(jìn)行及時(shí)修訂。

4 美國野生動(dòng)物名錄制度對(duì)我國的啟示

4.1 由“多部門”合作向“單部門”主導(dǎo)轉(zhuǎn)變

當(dāng)前我國國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄制度所采取的“雙向配合、共同上報(bào)”的名錄制定主體的設(shè)計(jì)實(shí)際上并不能很好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)野生動(dòng)物的功能。筆者建議,應(yīng)采用“單一部門制定”取代當(dāng)前所采用的“多部門制定”的設(shè)計(jì)。

從實(shí)踐上看,名錄修訂主體多元化帶來的弊端是修訂可能受部門利益、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志影響。如兩部門對(duì)個(gè)別物種保護(hù)意見不一致則需要協(xié)調(diào),從而影響名錄更新進(jìn)度,削弱名錄制度在物種保護(hù)方面的及時(shí)性和有效性[11]。從理論上看,當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)逐步從單要素治理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)治理。黨的十八大以來,黨和國家有關(guān)于生態(tài)建設(shè)的系統(tǒng)治理思想進(jìn)入了全面提升期。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”也說明了系統(tǒng)治理思想在我國生態(tài)建設(shè)中的重要地位。雖然野生動(dòng)物并未被明確列入“山水林田湖草沙”生命共同體中,但其作為生態(tài)系統(tǒng)中客觀存在、不可或缺的自然物,當(dāng)然也包含在系統(tǒng)治理的要求之內(nèi)。系統(tǒng)治理至少有兩點(diǎn)要求:一是打破部門藩籬,建立基于生態(tài)系統(tǒng)而非單個(gè)要素的保護(hù)利用和綜合管理制度;二是破除條塊分割,構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)的協(xié)同性治理機(jī)制,包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一信息、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一問責(zé)、統(tǒng)一修復(fù)的“五統(tǒng)一”[12]。從此角度來看,當(dāng)前的野生動(dòng)物管理職權(quán)分配、人為分割野生動(dòng)物類別、陸生與水生野生動(dòng)物分部門管理還是傾向于單要素治理,因此需要向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變。

明確了由多部門向單一部門轉(zhuǎn)變的大方向后,另一個(gè)問題是,到底應(yīng)由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)來作為名錄的制定主體。對(duì)此,目前主要有三種觀點(diǎn):第一種是由生態(tài)環(huán)境主管部門擔(dān)任這一主體;第二種是在國家層面建立由生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治理、法律等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家委員會(huì),負(fù)責(zé)提出統(tǒng)一的野生動(dòng)物保護(hù)名錄并及時(shí)評(píng)估調(diào)整[13];第三種是將主導(dǎo)權(quán)交由林業(yè)草原主管部門或漁業(yè)主管部門。在這三種方案中,筆者贊同第三種方案,具體是將主導(dǎo)權(quán)交由林業(yè)草原主管部門。

對(duì)于第一種觀點(diǎn),雖然在《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中明確生態(tài)環(huán)境部具有“監(jiān)督野生動(dòng)植物保護(hù)”的職能,但要注意的是在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中完全沒有關(guān)于生態(tài)環(huán)境主管部門的規(guī)定,而且該部門從未參與制定國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄。若直接將林業(yè)草原主管部門和漁業(yè)主管部門的這部分職權(quán)劃分給生態(tài)環(huán)境主管部門,對(duì)野生環(huán)境部而言相當(dāng)于要重新開始一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作,不僅可能達(dá)不到對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的目的,還可能造成行政資源的浪費(fèi)。對(duì)于第二種觀點(diǎn),筆者認(rèn)為若建立一個(gè)專門委員會(huì),那么該機(jī)構(gòu)到底是一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)還是長(zhǎng)期性機(jī)構(gòu)不易確定。若是臨時(shí)性機(jī)構(gòu),那么對(duì)于制定名錄所需要的各種監(jiān)測(cè)、評(píng)估數(shù)據(jù)都將來源于林業(yè)草原主管部門和漁業(yè)主管部門,委員會(huì)的制定行為實(shí)則還是在原來的兩個(gè)機(jī)構(gòu)框定的職能范圍內(nèi)進(jìn)行;若是長(zhǎng)期機(jī)構(gòu),那么這個(gè)委員會(huì)需要掛靠在哪個(gè)部門之下?或者說其地位級(jí)別到底如何?而一旦涉及到權(quán)力劃分則還可能引起各部門之間利益的博弈。

所以筆者認(rèn)為,可將名錄制定的主導(dǎo)權(quán)交由林業(yè)草原主管部門,漁業(yè)主管部門起輔助作用。首先,林業(yè)草原主管部門原本就承擔(dān)著陸生野生動(dòng)物的名錄的制定工作,在名錄制定上有充足的經(jīng)驗(yàn)。其次,在《國家林業(yè)和草原局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中有“負(fù)責(zé)森林、草原、濕地資源的監(jiān)督管理”“負(fù)責(zé)監(jiān)督管理各類自然保護(hù)地”的表述。如前文所述,如今對(duì)于生態(tài)環(huán)境的治理已經(jīng)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)治理,所以對(duì)于森林、草原、濕地、自然保護(hù)地的管理并不是單要素的,而是對(duì)于整個(gè)系統(tǒng)而言的,也就是說其中的野生動(dòng)物資源也自然包含在內(nèi)。而在濕地、自然保護(hù)地中本就存在水生野生動(dòng)物,所以說林業(yè)主管部門對(duì)于水生野生動(dòng)物的管理和保護(hù)也是有一定經(jīng)驗(yàn)。再者,將主導(dǎo)權(quán)交由林業(yè)主管部門并非完全摒棄漁業(yè)主管部門的作用,漁業(yè)主管部門對(duì)于名錄的制定仍然具有建議權(quán)等輔助性職權(quán)。這樣一來既不會(huì)造成職責(zé)上的沖突或真空,也不會(huì)完全剝奪漁業(yè)主管部門的職權(quán)。

4.2 明晰列入標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)

觀察ESA的規(guī)定,其對(duì)于何物種應(yīng)當(dāng)列入瀕危物種名錄有五個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),而且基本上都聚焦在瀕危性上。我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》不僅僅聚焦在“瀕危”,還著眼于“珍貴”。但二者都沒有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于“瀕?！痹趪H上有很多認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),比如IUCN瀕危物種紅色名錄等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、CITES附錄標(biāo)準(zhǔn)等,我國以前發(fā)布的《中國瀕危動(dòng)物紅皮書》就是借用IUCN標(biāo)準(zhǔn),但我國在法律中并沒明確規(guī)定適用IUCN標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),對(duì)于”珍貴“也沒有可適用的標(biāo)準(zhǔn),若將其單一理解為經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性,又會(huì)使得“保護(hù)法”更像是“利用法”。若加上生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值,又使得難以將“珍貴”動(dòng)物與“三有動(dòng)物”作區(qū)分。因此筆者認(rèn)為,對(duì)于“瀕?！笨梢越梃b美國的經(jīng)驗(yàn),提出幾類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),也可以在法律中明確規(guī)定適用某個(gè)公約或者國際標(biāo)準(zhǔn),將其固定下來。對(duì)于“珍貴”,其實(shí)還是要以瀕危性為導(dǎo)向,因?yàn)椤罢滟F”的野生動(dòng)物很有可能就是會(huì)被過度開發(fā)利用的物種,盡管其現(xiàn)在看來還沒有瀕臨滅絕。所以對(duì)于“珍貴”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)站在瀕危性視角下,兼顧其生態(tài)、社會(huì)、科學(xué)、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值,綜合各種因素后明確一個(gè)合適標(biāo)準(zhǔn)。同理,參照列入標(biāo)準(zhǔn)的確定,列入后的等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)如此。在現(xiàn)有法律中以及發(fā)布的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》中都沒有關(guān)于“一級(jí)保護(hù)動(dòng)物”“二級(jí)保護(hù)動(dòng)物”的明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在法律或者配套的實(shí)施文件中明確等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)可以與列入標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)。國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物更傾向于瀕危性,凡是瀕危的野生動(dòng)物,都劃入國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物當(dāng)中。而國家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物則對(duì)應(yīng)“珍貴”,雖然這類野生動(dòng)物尚未達(dá)到瀕危,但其存在各類價(jià)值且未來面臨著瀕危風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該將其列入國家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物當(dāng)中。

4.3 完善名錄動(dòng)態(tài)調(diào)整程序

程序法是社會(huì)關(guān)系納入法律調(diào)整范圍的程序,亦即人們進(jìn)行法律行為所必須遵循的法定方式、步驟、順序和時(shí)限要求的規(guī)定[14]。程序性規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的重要性相當(dāng),有的學(xué)者甚至認(rèn)為“實(shí)體是程序的產(chǎn)物,而程序不是實(shí)體的產(chǎn)物”[15]。由此足以看出程序性規(guī)范的重要性。廣義的程序性規(guī)范,不僅包括司法程序,還包括立法程序、行政管理程序、公眾參與程序等一切需要法律予以規(guī)范的過程性規(guī)則。環(huán)境法律體系中除了環(huán)境糾紛解決有正當(dāng)程序要求外,在環(huán)境規(guī)制措施中大量涉及政府行政管理手段,每一項(xiàng)行政管理行為也都必須具有相應(yīng)的程序規(guī)范[16]。國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的制定作為政府的行政管理行為也自然需要一套完整的程序性規(guī)范。

4.3.1 細(xì)化程序規(guī)范

從整體出發(fā),需要將國家重點(diǎn)野生動(dòng)物名錄制定程序用法律條文固定下來。美國相關(guān)法律中明確規(guī)定,一個(gè)物種的列入需要遵循嚴(yán)格的法定程序,包括程序的啟動(dòng)、評(píng)價(jià)、信息公開以及時(shí)限。我國國家重點(diǎn)野生動(dòng)物名錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范僅在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中有簡(jiǎn)單規(guī)定,且未涉及動(dòng)態(tài)調(diào)整的啟動(dòng)主體、啟動(dòng)方式與啟動(dòng)條件等程序性規(guī)定,不足以為野生動(dòng)物名錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供充分的程序性依據(jù)[17]。雖然我國在名錄制定實(shí)踐中形成了一套制定流程,但終究沒有通過法律的形式固化下來。而未經(jīng)法律確定的程序在今后的名錄制定實(shí)踐中很難說能夠一如既往地嚴(yán)格遵守。名錄的制定是一個(gè)復(fù)雜的工作,不僅涉及到瀕危物種保護(hù),還會(huì)涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題,所以對(duì)于制定程序的啟動(dòng)、制定過程中物種的狀態(tài)評(píng)估、制定時(shí)限等核心程序來說,如若個(gè)別程序出現(xiàn)偏頗,則可能會(huì)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)工作產(chǎn)生重大影響。所以應(yīng)當(dāng)在法律中對(duì)于名錄制定程序予以細(xì)化,保障科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范公開以及高效有序。

4.3.2 由政府單軌轉(zhuǎn)為“政府—公眾”雙軌

從具體內(nèi)容出發(fā),可以借鑒美國的利害關(guān)系人申請(qǐng)啟動(dòng)名錄調(diào)整的做法,設(shè)置一套依申請(qǐng)調(diào)整名錄的程序。一方面,可以彌補(bǔ)政府主導(dǎo)的不足。野生動(dòng)物名錄的制定需要調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、評(píng)估,如果完全依靠政府和專家對(duì)全國數(shù)千種野生動(dòng)物進(jìn)行全面詳盡的調(diào)查是很困難的,通過社會(huì)組織、公眾等的力量可以完善中國瀕危物種分布等基礎(chǔ)信息。另一方面,可以體現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)過程中的公眾參與。提倡公眾參與就意味著私主體意志不可能被恣意忽略,其參與決策的權(quán)利不能被其他主體所代行[18]。公眾的積極參與有利于拓展野生動(dòng)物保護(hù)法律制度的廣度和深度,也契合野生動(dòng)物保護(hù)法治建設(shè)的基本要求[19]。

4.3.3 增加“退出”通道

對(duì)于我國來說,首先要在法律中明確建立名錄的退出機(jī)制。若一個(gè)物種不再滿足列入標(biāo)準(zhǔn)但還在名錄中得到保護(hù),實(shí)際上就會(huì)造成行政資源的浪費(fèi),更會(huì)使得其他野生動(dòng)物因得不到充足行政資源而不能獲得完滿的保護(hù)。雖然《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定的“每五年根據(jù)評(píng)估情況確定對(duì)名錄進(jìn)行調(diào)整”中暗含了“退出”,但依然很模糊,需要進(jìn)一步明確。其次,我國可以借鑒ESA中的“恢復(fù)計(jì)劃”制度。對(duì)于列入名錄的野生動(dòng)物制定不同的恢復(fù)計(jì)劃,一方面可以使得不同的野生動(dòng)物得到針對(duì)性保護(hù),還可以使得經(jīng)濟(jì)價(jià)值小而保護(hù)費(fèi)用大的野生動(dòng)物和經(jīng)濟(jì)價(jià)值大而保護(hù)費(fèi)用小的野生動(dòng)物一視同仁地得到保護(hù)。另一方面讓不再需要重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物退出名錄,使國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄處于動(dòng)態(tài)變化中,可以使有限的行政資源能夠合理分配到各類野生動(dòng)物的保護(hù)中。

注釋：

①ESA § 4(a)(2), 16 U.S.C. § 1533(a)(2).

②ESA § 4(a)(2), 16 U.S.C. § 1533(a)(2).

③ESA § 4(a)(1), 16 U.S.C. § 1533(a)(1).

④ESA § 3(6), 16 U.S.C. § 1532(6).

⑤ESA § 3(6), 16 U.S.C. § 1532(20).

⑥ESA § 4(b)(1), 16 U.S.C. § 1533(b)(1).

⑦ESA § 4(b)(3)(A), 16 U.S.C. § 1533(b)(3)(A).

⑧ESA § 4(b)(3)(B), 16 U.S.C. § 1533(b)(3)(B).

⑨ESA § 4(f), 16 U.S.C. § 1533(f).