“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”視閾下的“戰(zhàn)”“防”職能體系建設(shè)探索

鄭婧伶

根據(jù)公安部關(guān)于全面深化公安改革的部署，為構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、運(yùn)行高效的職能體系，全國(guó)公安機(jī)關(guān)正按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、部級(jí)抓總、省級(jí)主責(zé)、市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的思路深入開(kāi)展警務(wù)改革。

依照改革要求，公安工作中打擊違法犯罪的“戰(zhàn)”的職能以及社區(qū)防范的“防”的任務(wù)，分別劃歸市縣專業(yè)警種和派出所承擔(dān)。為了建立健全與“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”相匹配的警務(wù)機(jī)制，真正構(gòu)建市縣與派出所之間“主戰(zhàn)”“主防”各有側(cè)重、互相支撐、協(xié)同發(fā)展的合成作戰(zhàn)體系，使公安機(jī)關(guān)職能定位更加科學(xué)、職責(zé)任務(wù)分工更加明確、指揮體系更加順暢、勤務(wù)機(jī)制運(yùn)行更加高效，目前急需對(duì)“戰(zhàn)”“防”職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位并進(jìn)行科學(xué)的事權(quán)劃分，最為關(guān)鍵的是理順“主戰(zhàn)”“主防”關(guān)系以及尋找“戰(zhàn)”“防”協(xié)同發(fā)展的有效途徑。

一、對(duì)于“戰(zhàn)”“防”職能的定位

（一）目前公安機(jī)關(guān)的“戰(zhàn)”“防”職能狀況

派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，本不應(yīng)是某個(gè)警種或部門(mén)的延伸組織，但實(shí)際上它卻要接受來(lái)自上級(jí)各業(yè)務(wù)部門(mén)的任務(wù)、檢查、考核和評(píng)比等。公安工作的外延有多大，派出所的工作范圍就有多大，可謂是“上面千條線，下面一根針”。眾多的業(yè)務(wù)部門(mén)都可以通過(guò)文件的形式將指標(biāo)任務(wù)下達(dá)到派出所，也可以通過(guò)臺(tái)賬和報(bào)表等方式要求派出所提供數(shù)據(jù)信息。更明顯的是在近10年來(lái)，為了推動(dòng)工作開(kāi)展全部實(shí)行了績(jī)效考評(píng)。由于案件打擊的指標(biāo)量化、考核簡(jiǎn)單明了，再加上以“打”開(kāi)路的指導(dǎo)思想，所以各級(jí)公安機(jī)關(guān)考核派出所更多是考核案件打擊情況，導(dǎo)致派出所工作指揮棒也悄然轉(zhuǎn)向了追求直接體現(xiàn)績(jī)效的案件打擊，社區(qū)警務(wù)等見(jiàn)效慢的日常防范工作進(jìn)一步弱化。

（二）“戰(zhàn)”“防”職能的科學(xué)定位

公安部提出“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的改革思路，就是要改變之前派出所“戰(zhàn)”“防”不分，甚至以“戰(zhàn)”果作為工作成果檢驗(yàn)指標(biāo)的工作導(dǎo)向，讓派出所的工作回歸社區(qū)防范的主責(zé)主業(yè)，加強(qiáng)預(yù)防警務(wù)。同時(shí)，把“戰(zhàn)”的功能交由專業(yè)警種，提升打擊的效能。

一是“戰(zhàn)”“防”分離，各有側(cè)重。“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”體現(xiàn)了將市縣各專業(yè)警種與派出所的功能進(jìn)行重新科學(xué)劃分的改革目標(biāo)。即把原來(lái)由派出所承擔(dān)的部分治安、刑事案件辦理的業(yè)務(wù)分離出來(lái)，交由市縣的專業(yè)警種承擔(dān)，派出所和市縣各警種之間各司其職，大家的功能各不相同，工作重心各有側(cè)重。派出所回歸防范的主業(yè)，認(rèn)真做好社區(qū)警務(wù)工作、做到對(duì)轄區(qū)內(nèi)的人事物底數(shù)清、情況明，切實(shí)掌握引起事端的各種隱患，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾，化解糾紛，壓降發(fā)案。

派出所作為公安機(jī)關(guān)與群眾接觸最緊密的組織，是深入開(kāi)展群眾工作、獲取信息來(lái)源、做好社區(qū)防范的主力軍。深入群眾之間做好法治宣傳、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、做好群防群治，在防范工作上沒(méi)有哪個(gè)警種具備派出所這樣天然的優(yōu)勢(shì)。因此，“防范”是派出所工作的根本要義，是派出所的主責(zé)主業(yè)。通過(guò)加強(qiáng)防范，降低案件的發(fā)生，遠(yuǎn)比放松防范、著力事后打擊要更為事半功倍。

由于技術(shù)、裝備以及人才等條件的限制，派出所在辦理部分案件中往往要比專業(yè)警種花費(fèi)更大的精力，投入更多的人力，對(duì)提升公安工作質(zhì)效沒(méi)有積極作用，倒不如專心辦理關(guān)系明確、事實(shí)清楚的民生小案，對(duì)需要技術(shù)支撐的案件提級(jí)交由專業(yè)警種去完成，充分調(diào)動(dòng)市縣專業(yè)警種擁有專業(yè)人才、技術(shù)支持雄厚、區(qū)域協(xié)調(diào)等諸多優(yōu)勢(shì)，便于集中優(yōu)勢(shì)警力發(fā)揮“戰(zhàn)”的功能。

二是“戰(zhàn)”“防”協(xié)同，互為支撐。“市縣主戰(zhàn)，派出所主防”雖然對(duì)“戰(zhàn)”“防”的職能做了主次的劃分，但同時(shí)也注重“戰(zhàn)”“防”的協(xié)同配合、互為支撐?！皯?zhàn)”“防”分工是為了集中優(yōu)勢(shì)警力從事專業(yè)工作，協(xié)同是為了形成一體化的合成作戰(zhàn)體系，提升工作質(zhì)效。

在改革過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)設(shè)立“權(quán)責(zé)清單”的形式，對(duì)派出所的主要責(zé)任予以明確，列明派出所應(yīng)該做什么、怎么做的具體事項(xiàng)。同時(shí)，設(shè)立“負(fù)面清單”，在“負(fù)面清單”中的職責(zé)任務(wù)，派出所可以提級(jí)交由專業(yè)警種負(fù)責(zé)。但是，按照“兩隊(duì)一室”的勤務(wù)模式，依然保留案件辦理隊(duì)的建制，其主要任務(wù)就是辦理轄區(qū)內(nèi)的治安行政案件和發(fā)生的因果關(guān)系明顯、案情簡(jiǎn)單、無(wú)需專業(yè)偵查手段和跨縣區(qū)進(jìn)行偵查，且未納入“負(fù)面清單”范圍的刑事案件。派出所的主要工作就是利用扎實(shí)的社區(qū)警務(wù)強(qiáng)基礎(chǔ)，再通過(guò)基礎(chǔ)工作配合專業(yè)警種、為專業(yè)警種提供案件線索，協(xié)助重大案件的調(diào)查，支撐專業(yè)警種工作。這也是“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的真正意義。

二、科學(xué)劃分事權(quán)，準(zhǔn)確編制職責(zé)清單

對(duì)公安派出所進(jìn)行清晰的職能定位，首先要明確派出所在整個(gè)公安工作中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，以及派出所中各崗位民警應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，定義好“戰(zhàn)”和“防”的具體內(nèi)容，找出區(qū)別于其他警種或執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)的職能。

（一） “戰(zhàn)”“防”事權(quán)的劃分思路

在“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”警務(wù)改革中，關(guān)于派出所功能定位的核心是關(guān)于“戰(zhàn)”和“防”事權(quán)的劃分問(wèn)題。根據(jù)改革要求，對(duì)派出所的功能定位是以社區(qū)防范為主要職責(zé)，也就是派出所的工作重心應(yīng)以社區(qū)警務(wù)為主，通過(guò)細(xì)致的社區(qū)警務(wù)掌握民情，化解矛盾糾紛，防發(fā)案、防突發(fā)事件、防“黑天鵝”或“灰犀?！笔录?。在改革中，派出所要做到以社區(qū)防范為主，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有工作模式，首先要有明確的任務(wù)清單，因?yàn)榕沙鏊枰珯?quán)承擔(dān)“主防”的責(zé)任，是“主防”的具體執(zhí)行者。在列出清單時(shí)需要注意的是，既要體現(xiàn)全國(guó)派出所工作的共性，列出公共清單，也要照顧不同地區(qū)的特色和差異，列出地方清單；同時(shí)，還需要根據(jù)職責(zé)范圍，進(jìn)行事權(quán)劃分，列出正面清單以及負(fù)面清單。

對(duì)于違法犯罪的打擊處理方面，則應(yīng)通過(guò)警務(wù)資源重新分配的方式，強(qiáng)化打擊力量，讓專業(yè)警種承擔(dān)更多的打擊任務(wù)。打擊應(yīng)不再是派出所的主要任務(wù)，只保留協(xié)調(diào)配合專業(yè)警種開(kāi)展工作的職責(zé)。市縣公安機(jī)關(guān)應(yīng)作為主要力量，整合技術(shù)力量，充分發(fā)揮專業(yè)警種的優(yōu)勢(shì)，做好打擊的工作。

（二）劃分事權(quán)、編制“戰(zhàn)”“防”職能清單的方法

劃分“戰(zhàn)”“防”事權(quán)，主要應(yīng)通過(guò)落實(shí)“權(quán)責(zé)清單”和“負(fù)面清單”來(lái)實(shí)現(xiàn)。

“權(quán)責(zé)清單”和“負(fù)面清單”內(nèi)容的確定可采用以下方法：運(yùn)用工作分析法，通過(guò)觀察并記錄每一個(gè)崗位的職責(zé)和任務(wù)，在對(duì)每個(gè)崗位的職責(zé)和任務(wù)描述的基礎(chǔ)上，對(duì)“戰(zhàn)”“防”職責(zé)進(jìn)行事權(quán)劃分，為“戰(zhàn)”“防”的清單內(nèi)容提供信息依據(jù)。在工作分析結(jié)論的基礎(chǔ)之上，分析現(xiàn)有崗位職責(zé)中哪些屬于防范的職責(zé)，需要在派出所工作中加以強(qiáng)化的，列入“權(quán)責(zé)清單”；哪些本不屬于防范職責(zé)，或者不該由派出所承擔(dān)的協(xié)助打擊的職責(zé)，列入“負(fù)面清單”，交由專業(yè)警種承擔(dān)。

三、通過(guò)“戰(zhàn)”“防”流程再造，整合實(shí)戰(zhàn)化職能體系

（一） 對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新規(guī)劃，加強(qiáng)職能整合、各有側(cè)重

根據(jù)職能任務(wù)，對(duì)市縣、派出所的職能做出側(cè)重調(diào)整。市縣公安機(jī)關(guān)的主要職能，一是收集本地區(qū)的重大警情研判、預(yù)警等信息，為省級(jí)研判提供數(shù)據(jù)支撐。二是認(rèn)真研究省級(jí)做出的形勢(shì)研判，結(jié)合本地實(shí)情，制定“戰(zhàn)”“防”工作方案。三是及時(shí)對(duì)派出所社區(qū)警務(wù)系統(tǒng)提供的信息開(kāi)展研判，指導(dǎo)專業(yè)警種開(kāi)展相關(guān)“戰(zhàn)”“防”工作。四是學(xué)習(xí)、運(yùn)用現(xiàn)代刑事案件偵辦技術(shù)，為本地區(qū)內(nèi)大案、要案、難案提供技術(shù)支持。五是監(jiān)督檢查本地區(qū)的執(zhí)法規(guī)范化工作情況等。通過(guò)構(gòu)建公安機(jī)關(guān)內(nèi)部警種、市區(qū)所三級(jí)公安機(jī)關(guān)的一體化作戰(zhàn)模式，形成高效合成實(shí)戰(zhàn)化職能體系。通過(guò)引導(dǎo)派出所把主要警力投放到精密防范、精細(xì)管控、精準(zhǔn)打擊、精致服務(wù)方面，實(shí)現(xiàn)“基礎(chǔ)牢、出事少、治安好、黨和人民滿意”的目標(biāo)。

經(jīng)過(guò)對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能的重新構(gòu)建，把原本屬于派出所的部分打擊職能整合到市縣專業(yè)警種中去，可以使派出所將主要精力、工作側(cè)重點(diǎn)放在社區(qū)防范方面，在“防”上精耕細(xì)作；市縣專業(yè)警種提供技術(shù)支持、發(fā)揮協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，在“戰(zhàn)”上精雕細(xì)作，各職能部門(mén)互相配合，各有側(cè)重，構(gòu)建協(xié)同高效的合成作戰(zhàn)體系，有助于實(shí)現(xiàn)公安工作整體的提檔升級(jí)。

（二） 對(duì)勤務(wù)模式進(jìn)行深入調(diào)整，體現(xiàn)強(qiáng)基導(dǎo)向、民意導(dǎo)向

派出所以《加強(qiáng)新時(shí)代公安派出所工作三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025）》為引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)基導(dǎo)向和民意導(dǎo)向。在強(qiáng)基方面，繼續(xù)推行“兩隊(duì)一室”勤務(wù)模式，用一室統(tǒng)領(lǐng)兩隊(duì)，一室支撐兩隊(duì)。綜合指揮調(diào)度室要充分發(fā)揮現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)功能，根據(jù)市、縣情指行指揮中心的研判和指令，結(jié)合本轄區(qū)的實(shí)際抓好指令落地的工作。此外，還需加大社區(qū)警務(wù)隊(duì)的警力投入，把刑事案件歸口專業(yè)警種統(tǒng)一受理。

通過(guò)“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的試點(diǎn)改革，在勤務(wù)模式上，在情指行一體化實(shí)戰(zhàn)基礎(chǔ)上，升級(jí)專業(yè)警種與派出所聯(lián)動(dòng)的新型合成作戰(zhàn)模式；派出所退出大輪班勤務(wù)模式，在時(shí)間上和職能上充分保障防范工作的深入開(kāi)展；同時(shí)，對(duì)社區(qū)警務(wù)工作開(kāi)展“清單式任務(wù)”“便簽式指導(dǎo)”等創(chuàng)新警務(wù)職能規(guī)劃，通過(guò)微警務(wù)等新型社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，拉近與群眾的距離，增加警民聯(lián)系的時(shí)段，讓每個(gè)居民都能有“警察朋友”，隨時(shí)隨地都能和“警察朋友”交流互動(dòng)。

通過(guò)對(duì)勤務(wù)模式的調(diào)整和改革，實(shí)現(xiàn)在派出所三年行動(dòng)計(jì)劃引領(lǐng)下的強(qiáng)基工作，可以凸顯派出所工作的民意導(dǎo)向。通過(guò)做大做強(qiáng)社區(qū)警務(wù)工作，可以真正突出“主防”的理念。

（三） 對(duì)警力結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)配置，確保人員充足、人崗適配

警力是指包括公安機(jī)關(guān)所擁有的人、財(cái)、物、信息資源在內(nèi)的一切人力和資本資源。其中，人是所有警力資源中最重要的因素，他可以指揮和支配其他資源的使用。對(duì)警力資源進(jìn)行科學(xué)配置，其核心就是要把公安機(jī)關(guān)的人員及時(shí)、合理地安排在所需要的崗位上，實(shí)現(xiàn)人員結(jié)構(gòu)的合理化，并使人力資源與其他資源相結(jié)合，提升公安機(jī)關(guān)整體戰(zhàn)斗力。

在“市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的改革中，應(yīng)以責(zé)任制為核心，對(duì)派出所進(jìn)行定崗定編。對(duì)警力充足的派出所，按照“兩隊(duì)一室”勤務(wù)模式，設(shè)綜合指揮調(diào)度室、案件辦理隊(duì)和社區(qū)警務(wù)隊(duì)；對(duì)于不滿足建設(shè)“兩隊(duì)一室”勤務(wù)模式的，根據(jù)實(shí)際情況劃定片區(qū)，與其他警種或部門(mén)結(jié)對(duì)整合社區(qū)警務(wù)和案件辦理的力量。

在人員的數(shù)量上，要落實(shí)派出所警力占分（縣）局警力不低于40%、社區(qū)民警占派出所警力不低于40%的要求。通過(guò)落實(shí)兩個(gè)“不低于”的硬性指標(biāo)，確保派出所人員數(shù)量充足，便于精細(xì)防范、精細(xì)服務(wù)、精細(xì)管控等“主防”業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

通過(guò)對(duì)警力進(jìn)行科學(xué)合理的配置，不僅可以明確崗位職責(zé)、便于事權(quán)劃分，還可以對(duì)特定崗位的人員素質(zhì)要求做出明確界定，確保崗位工作人員的能力素質(zhì)符合崗位的需求，做到人員充足、人崗適配。