江蘇省養(yǎng)老機構(gòu)運營狀況調(diào)查與扶持政策研究

☉ 江蘇省民政廳

習近平總書記高度重視、高度關(guān)心老齡和養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，多次深入養(yǎng)老機構(gòu)看望慰問老年人，多次研究部署養(yǎng)老服務(wù)工作并作出一系列重要指示批示。養(yǎng)老機構(gòu)在多層次養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中具有不可替代的作用，既承擔著為剛需老年人提供持續(xù)性專業(yè)化照護的服務(wù)功能，也是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體。

為全面深入了解江蘇養(yǎng)老機構(gòu)運營狀況，研究完善扶持政策，2023年，江蘇省民政廳深入7個設(shè)區(qū)市19個縣（市、區(qū)）21家機構(gòu)，召開了8場座談會，詳細了解有關(guān)情況和問題；統(tǒng)計分析全省養(yǎng)老機構(gòu)運營情況，并基于全省養(yǎng)老服務(wù)狀況抽樣調(diào)查成果，對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供需情況進行定量定性分析。在此基礎(chǔ)上，提出推動養(yǎng)老機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的工作建議。

江蘇養(yǎng)老機構(gòu)概況

江蘇共有在業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)2235家，床位40.8萬張，10年間凈增加床位3萬余張。按機構(gòu)性質(zhì)分類，其中工商登記610家、民辦非企業(yè)登記938家、事業(yè)單位登記687家，工商企業(yè)和民非組織占比69%；按運營主體分類，公辦公營619家、公辦民營445家、民辦民營1171家，社會力量作為主體的占比72%。江蘇主要采取了以下措施促進養(yǎng)老機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展：一是完善頂層設(shè)計?！督K省養(yǎng)老服務(wù)條例》設(shè)置機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)專章。省政府出臺《關(guān)于進一步推進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》、《關(guān)于推動養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》等，激活養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展活力。二是落實扶持政策。省財政設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金，2023年預(yù)算安排9.4億元，帶動地方財政投入24.9億元。在全國率先統(tǒng)一不同所有制養(yǎng)老機構(gòu)補貼標準。2022年、2023年連續(xù)兩年實施民營養(yǎng)老機構(gòu)一次性紓困補貼政策。養(yǎng)老機構(gòu)用水、用電、用氣、用熱按照執(zhí)行居民價格的非居民用戶標準執(zhí)行。三是加強隊伍建設(shè)。省民政廳與南京中醫(yī)藥大學合作共建全國首家本科以上學歷的養(yǎng)老服務(wù)與管理學院。在全國率先建立養(yǎng)老護理專業(yè)技術(shù)職稱體系。實施養(yǎng)老護理員一次性入職獎勵和崗位補貼政策，組織養(yǎng)老護理職業(yè)技能大賽。四是強化綜合監(jiān)管。組織開展提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量專項行動。大力貫徹《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》國家標準。開展打擊整治養(yǎng)老詐騙專項行動，凈化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境。

經(jīng)過多年發(fā)展，江蘇養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實現(xiàn)了四個轉(zhuǎn)變：服務(wù)對象由特困供養(yǎng)老人向全體老人轉(zhuǎn)變；舉辦模式由政府主導向多元主體參與轉(zhuǎn)變；服務(wù)內(nèi)容由生活供養(yǎng)向醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合轉(zhuǎn)變；管理方式由傳統(tǒng)型、粗放型向標準化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變。但與日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，江蘇養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展還存在城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、民營養(yǎng)老機構(gòu)運營壓力大、人才支撐不足等問題，亟待加以解決。

國內(nèi)外經(jīng)驗做法

當前，國內(nèi)外都把發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)作為重要的公益事業(yè)、社會事業(yè)，采取多方面的扶持舉措。一是實行分層分類服務(wù)。日本養(yǎng)老設(shè)施分為供身體不便老年人入住的看護型養(yǎng)老院，供身體健康老年人居住的住宅型養(yǎng)老院，面向旅居式老年人服務(wù)的健康型養(yǎng)老院等。香港特別行政區(qū)區(qū)分為基本養(yǎng)老服務(wù)和非基本養(yǎng)老服務(wù)兩類。二是積極引導各方力量參與。美國營利性的私立養(yǎng)老機構(gòu)占66%，非營利性的私立養(yǎng)老機構(gòu)占27%，其余7%為政府舉辦的服務(wù)機構(gòu)。新加坡各類養(yǎng)老機構(gòu)收住的60歲及以上老人中，公立收住的僅占12.1%，其他社會力量經(jīng)營收住的占87.9%。三是實施綜合扶持政策。北京市明確城鄉(xiāng)特困人員中的老年人或重度殘疾人，低保家庭中的失能、失智老年人或高齡老年人、重度殘疾人等，可享受最高每人每月3600元的補貼。浙江對認知障礙照護專區(qū)建設(shè)改造給予補貼。四是統(tǒng)籌居家社區(qū)機構(gòu)服務(wù)發(fā)展。上海大力發(fā)展“建在社區(qū)、功能齊備、服務(wù)全面”的綜合性社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)。日本強調(diào)從機構(gòu)照料轉(zhuǎn)向以社區(qū)為基礎(chǔ)的照料，建立社區(qū)老年服務(wù)制度體系。五是實施護理服務(wù)支付制度。日本的介護保險較為成熟，參保人在入住養(yǎng)老機構(gòu)時，自付費用僅占25%左右。德國所有醫(yī)療保險的投保人都要參加護理保險。六是重視養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)。日本部分大學設(shè)立護理人員培訓專業(yè)，學生可獲得補助金。德國護士生經(jīng)過不少于4600學時的學習，3年之后再通過老年護理員考試才可上崗工作。

統(tǒng)籌好四對關(guān)系

當前養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段，實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展是構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)在要求，需要因時因勢統(tǒng)籌好各方面關(guān)系。

一是統(tǒng)籌好數(shù)量與結(jié)構(gòu)的關(guān)系。在數(shù)量上，要進一步健全養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展頂層設(shè)計，各類考核指標應(yīng)堅持需求導向，建議不再設(shè)置每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)等指標項，避免貪大求多、一哄而上。政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)要根據(jù)布點規(guī)劃、設(shè)施存量、服務(wù)需求等要素，精準補短板、強弱項，避免重復(fù)建設(shè)。在結(jié)構(gòu)上，根據(jù)城市養(yǎng)老服務(wù)需求特點，加強城市街道綜合性養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，提高社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)覆蓋面，積極構(gòu)建“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”；在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)縣級專業(yè)失能照護中心和區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，滿足農(nóng)村特困、低收入老年人照護需求。新增和改造提升的床位以護理型、認知癥照護為主，著力滿足老年人康復(fù)護理、失能失智照料、臨終關(guān)懷等剛性服務(wù)需求。

江蘇省老年公寓護理員陪伴老年人參加室外活動。

二是統(tǒng)籌好當前與長遠的關(guān)系。從近期目標看，要積極整合現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)資源，改造提升一批街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面綜合性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，推動農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)型升級為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，提升養(yǎng)老機構(gòu)綜合性服務(wù)功能和服務(wù)質(zhì)量。從中遠期目標看，要未雨綢繆，從地區(qū)人口老齡化快速發(fā)展的實際出發(fā)，適度超前謀劃，以縣（市、區(qū)）為單位加強公辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和床位儲備，引導社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，為滿足不斷增長的老年人照護服務(wù)需求做好準備。

三是統(tǒng)籌好政府與市場的關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)具有準公共產(chǎn)品特征，養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)運營體現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的雙重屬性。一方面，政府要發(fā)揮主導作用，政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)主要承擔特殊困難老年群體的基本養(yǎng)老和普惠養(yǎng)老服務(wù)，原則上重資產(chǎn)由政府投入，引入專業(yè)組織實施輕資產(chǎn)運營。同時，加強行業(yè)規(guī)劃引導，避免資本野蠻生長、無序競爭。要引導國有企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢，通過參與投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等方式，與民營養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)實現(xiàn)優(yōu)勢互補。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)市場主體要根據(jù)服務(wù)類型明確自身發(fā)展定位。市場主體運營的公辦養(yǎng)老機構(gòu)要嚴格執(zhí)行政府指導價標準，以收住基本養(yǎng)老服務(wù)保障對象為主。對于服務(wù)中高收入家庭老年人的養(yǎng)老機構(gòu)，則依據(jù)市場規(guī)律形成有效供給，滿足老年人多層次多樣化服務(wù)需求。

四是統(tǒng)籌好扶持與監(jiān)管的關(guān)系。當前，無論在供給數(shù)量上還是在供給質(zhì)量上，養(yǎng)老機構(gòu)尚不能滿足全省老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，需要政府落實規(guī)劃、土地、財政、金融、人才、稅費、保險等各項政策，匯聚各方資源助力加快發(fā)展。同時，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)對象主要是老年人尤其是高齡、失能等特殊困難老年群體，服務(wù)的安全與質(zhì)量關(guān)系到老年人的切身利益，社會敏感度高、容忍度低，必須在嚴守老年人合法權(quán)益底線、紅線的基礎(chǔ)上，堅持包容審慎監(jiān)管原則，強化養(yǎng)老機構(gòu)質(zhì)量安全。

對策建議

黨的二十大報告指出：“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。對標對表習近平總書記對江蘇提出“在強化基層治理和民生保障上走在前”的殷切希望，要準確把握新時代養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的規(guī)律特點，持續(xù)優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境，有效激發(fā)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展活力。具體提出6個方面的建議：

一是優(yōu)化養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)劃布局，解決“哪里建”的問題。完善規(guī)劃布局，各地因地制宜提出養(yǎng)老機構(gòu)用地規(guī)模、標準和布局原則，編制養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃，做好設(shè)施建設(shè)和保運轉(zhuǎn)等工作。落實配套用房，實施養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施用房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付的“四同步”機制，建成的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)登記在民政部門，無償或低償移交給專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織或企業(yè)運營。支持存量開發(fā)，引導利用社會閑置資源設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)，鼓勵有條件的國有企業(yè)將培訓療養(yǎng)機構(gòu)閑置設(shè)施改造為養(yǎng)老機構(gòu)。

二是健全分層分類服務(wù)體系，解決“建什么”的問題。鼓勵建設(shè)普惠型養(yǎng)老機構(gòu)，為中低收入老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)。加快推進普惠型養(yǎng)老機構(gòu)簽約認定工作，充分考慮居民收入、消費水平，確保價格可承受、服務(wù)可持續(xù)。著力強化失能失智照護服務(wù)，大力支持護理型床位和認知障礙照護專區(qū)建設(shè)，“十四五”末全省護理型床位占比不低于70%。適度發(fā)展高端服務(wù)，引導社會資本有序建設(shè)面向中高端需求群體的養(yǎng)老機構(gòu)，提供高品質(zhì)高層次的養(yǎng)老服務(wù)。

三是完善養(yǎng)老機構(gòu)補貼制度，解決“可持續(xù)”的問題。實施紓困幫扶政策，對受疫情影響的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放紓困補貼，幫扶養(yǎng)老機構(gòu)盡快恢復(fù)平穩(wěn)運營。對小微型養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，按規(guī)定落實財稅、金融扶持政策。優(yōu)化梯度補貼政策，將養(yǎng)老機構(gòu)等級與運營補貼系數(shù)掛鉤，體現(xiàn)質(zhì)量導向。突出補貼政策精準化，重點扶持以提供基本養(yǎng)老服務(wù)為主、積極承擔社會責任的民營養(yǎng)老機構(gòu)。完善以獎代補政策，對于運營連鎖化、品牌化、規(guī)?；B(yǎng)老機構(gòu)的企業(yè)予以獎勵，著力培育一批領(lǐng)軍企業(yè)、龍頭企業(yè)。

四是提高老年人支付能力，解決“能支付”的問題。完善養(yǎng)老服務(wù)補貼辦法，提高困難老年人養(yǎng)老服務(wù)、護理補貼標準，以政府購買服務(wù)的形式支持經(jīng)濟困難的失能、高齡、空巢、計劃生育特殊家庭等老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)。推動長期護理保險制度全覆蓋，將符合條件的養(yǎng)老機構(gòu)全部納入定點機構(gòu)。鼓勵發(fā)展商業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老年金險、個人賬戶式養(yǎng)老保險等險種。弘揚孝道文化，督促子女、親屬依法履行贍（扶）養(yǎng)義務(wù)，倡導子女更多為老年人消費，提升老年人生活品質(zhì)。

五是進一步加強人才保障力度，解決“有人干”的問題。加強護理員隊伍建設(shè)，江蘇將組織開展好養(yǎng)老護理職業(yè)技能職稱評審工作，常態(tài)化開展養(yǎng)老護理員輪訓，舉辦養(yǎng)老護理職業(yè)技能競賽，撬動養(yǎng)老服務(wù)水平的有效提升。強化人才激勵保障，明確養(yǎng)老護理員政策待遇，完善養(yǎng)老護理員入職補貼、崗位津貼等制度；探索設(shè)立養(yǎng)老護理員基金、養(yǎng)老護理員節(jié)等，提高職業(yè)榮譽感。加強高層次人才培養(yǎng)，江蘇將進一步辦好南京中醫(yī)藥大學養(yǎng)老服務(wù)與管理學院，發(fā)揮院校人才培育主渠道作用；鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)與院校合作設(shè)立實習實訓基地，提高訂單式人才培養(yǎng)質(zhì)量。

六是進一步提高綜合監(jiān)管效能，解決“高質(zhì)量”的問題。深化部門協(xié)同，推動養(yǎng)老機構(gòu)跨部門聯(lián)合督查檢查常態(tài)化，實現(xiàn)進一次門、查多項事，督促機構(gòu)強化質(zhì)量管控。加強標準化建設(shè)，指導督促養(yǎng)老機構(gòu)持續(xù)落實《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》、《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》等國家標準。大力推動養(yǎng)老機構(gòu)等級評定，讓評級成為老年人選擇養(yǎng)老機構(gòu)的金標準。凈化市場環(huán)境，建立守信聯(lián)合激勵、失信聯(lián)合懲戒機制，督促養(yǎng)老機構(gòu)守法經(jīng)營、誠信經(jīng)營。探索建立養(yǎng)老機構(gòu)糾紛第三方調(diào)處機制，保障住養(yǎng)老年人和養(yǎng)老機構(gòu)合法權(quán)益。