國土空間規(guī)劃背景下國土綜合整治修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)探討

歐陽效福，李一璇，徐世樂，梁景宇

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣東 廣州 510060）

0 引言

國土綜合整治修復(fù)是國家脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的重要抓手，國家生態(tài)文明建設(shè)賦予其更高使命，要求全面推進(jìn)我國土地整治，實(shí)施國土功能修復(fù)。自然資源部成立以來，也多次提出開展全域土地綜合整治工作的通知，有序推進(jìn)農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，賦能鄉(xiāng)村振興，全域土地綜合整治已然成為自然資源部門的一項(xiàng)長期工作。

現(xiàn)有關(guān)于土地整治、生態(tài)修復(fù)和全域土地綜合整治的研究已較多[1-4]，國土綜合整治修復(fù)也是各級國土空間規(guī)劃及村莊規(guī)劃的重要內(nèi)容，是優(yōu)化國土空間格局的重要策略。然而國家、各省國土空間規(guī)劃編制技術(shù)指南，均只提出了有關(guān)國土綜合整治修復(fù)的原則性和方向性要求，規(guī)劃內(nèi)容體系、技術(shù)路徑仍較不清晰，地方國土空間規(guī)劃涉及“國土整治修復(fù)”的內(nèi)容及深度也較不一。盡管市、縣級國土空間規(guī)劃陸續(xù)批復(fù)，但仍有必要厘清國土空間規(guī)劃“國土綜合整治修復(fù)”的內(nèi)容體系，對涉及國土綜合整治修復(fù)的關(guān)鍵技術(shù)方法進(jìn)行明確，也為全域土地綜合整治工作提供技術(shù)依據(jù)。

1 國土綜合整治修復(fù)內(nèi)容體系

1.1 空間類型

國家生態(tài)文明建設(shè)和山水林田湖草沙生命共同體理念提出后，全域全要素系統(tǒng)治理深入土地整治工作。國土綜合整治，指針對國土空間開發(fā)利用中產(chǎn)生的問題，綜合采取工程、技術(shù)、生物等多種措施，修復(fù)國土空間功能，提升國土空間質(zhì)量，促進(jìn)國土空間有序開發(fā)的活動，是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，建設(shè)美麗生態(tài)國土的總平臺。我國土地整治工作經(jīng)歷了從單一整治到全域全要素綜合整治的轉(zhuǎn)變，一是整治對象從農(nóng)用地整理擴(kuò)展到“山水林田湖草”全要素的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理；二是整治范圍擴(kuò)展到國土空間全域，強(qiáng)調(diào)以流域統(tǒng)籌陸海、兼顧地上地下；三是整治手段更加注重整體施策、多措并舉。

根據(jù)原有土地整治規(guī)劃、國土空間規(guī)劃編制指南及相關(guān)政策，本研究將國土空間規(guī)劃“國土綜合整治修復(fù)”的空間類型概括為生態(tài)空間、工礦空間、鄉(xiāng)村空間和城鎮(zhèn)空間四類（海洋空間除外），整治修復(fù)對象涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)用地整理（墾造水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等）、農(nóng)村建設(shè)用地整治（城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等），也包括山林系統(tǒng)生態(tài)修復(fù)、礦山整治修復(fù)等生態(tài)修復(fù)類型。

1.2 內(nèi)容體系

從目前各地國土空間規(guī)劃編制成果來看，市、縣級規(guī)劃的“國土綜合整治修復(fù)”內(nèi)容深度并無明顯區(qū)別，市、縣級國土綜合整治修復(fù)規(guī)劃內(nèi)容上下銜接較為不足，且對土地整治或生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃也缺乏指導(dǎo)性。結(jié)合原有市、縣土地整治規(guī)劃，本研究認(rèn)為市、縣級國土空間規(guī)劃國土綜合整治修復(fù)內(nèi)容深度也應(yīng)體現(xiàn)市縣聯(lián)動、指標(biāo)逐級分解的傳導(dǎo)思路。市級規(guī)劃國土綜合整治修復(fù)應(yīng)重整治修復(fù)目標(biāo)和綜合整治分區(qū)的確定，聚焦于整治修復(fù)規(guī)劃目標(biāo)、全域綜合整治分區(qū)和市域重點(diǎn)區(qū)域；縣級規(guī)劃應(yīng)重落實(shí)市級規(guī)劃分解下達(dá)的整治修復(fù)任務(wù)目標(biāo)，明確各類整治修復(fù)的重點(diǎn)和近期工程安排（圖1）。

圖1 市縣國土空間規(guī)劃國土綜合整治修復(fù)主要內(nèi)容（圖片來源：作者自繪）。

2 國土綜合整治修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)

2.1 潛力評價(jià)

潛力評價(jià)是識別國土整治修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域的基礎(chǔ)，也是技術(shù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。以往土地整治規(guī)劃潛力調(diào)查評價(jià)一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元開展，由市級組織、縣級匯總，是一項(xiàng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的土地調(diào)查工作。潛力評價(jià)類型上，主要集中于“土地綜合整治”階段的農(nóng)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)土地整治潛力評價(jià)[1-2]；潛力調(diào)查方法上，主要采用問卷調(diào)查、實(shí)地抽樣、深入訪談等方法，方式包括全面調(diào)查、典型調(diào)查或項(xiàng)目調(diào)查[3-4]；評價(jià)方法主要基于評價(jià)體系的構(gòu)建，但往往較為復(fù)雜，涉及多種系數(shù)測算[4-5]。傳統(tǒng)調(diào)查方法需動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面開展，耗時(shí)耗力，其評價(jià)結(jié)果也較大依賴于潛力調(diào)查質(zhì)量。此外，傳統(tǒng)潛力評價(jià)難以適應(yīng)國土空間規(guī)劃全域全要素系統(tǒng)整治修復(fù)的新要求，也缺乏與“三區(qū)三線”等底線的銜接。因此，有必要總結(jié)歸納一種簡易操作，適用于國土空間規(guī)劃的通用評價(jià)技術(shù)方法。

2.1.1 生態(tài)空間

生態(tài)空間以山林生態(tài)系統(tǒng)整治修復(fù)為主，主要針對因人為建設(shè)活動侵占及其他自然因素導(dǎo)致的山林植被覆蓋率下降和生物多樣性脆弱，需借助于生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力評價(jià)，識別低、中、高恢復(fù)力區(qū)域，從而明確整治修復(fù)的重點(diǎn)。

本次研究以廣東某縣國土空間總體規(guī)劃編制為例，首先建立12 處山林類生態(tài)要素名錄，包括紅樹林濕地、山體公園、森林公園等生態(tài)林地集中區(qū)，以此為評價(jià)對象；其次，構(gòu)建了4 類評價(jià)指標(biāo)體系，包括建設(shè)侵占率、采土占用面積、植被覆蓋指數(shù)和山體斑禿面積，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)退化或破壞程度，對4 類指標(biāo)恢復(fù)難易程度進(jìn)行打分計(jì)算；再綜合疊加形成生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)潛力分布情況（圖2）。

圖2 山林重要生態(tài)系統(tǒng)整治恢復(fù)潛力評價(jià)示意圖（圖片來源：作者自繪）

2.1.2 工礦空間

工礦空間整治修復(fù)包括綠色礦山建設(shè)、廢棄礦山覆綠復(fù)墾及采煤、氣塌陷區(qū)的整治修復(fù)等類型，國土空間規(guī)劃重點(diǎn)開展礦山生態(tài)修復(fù)，對廢棄礦山或布局不合理、集聚水平低、產(chǎn)能落后及存在安全隱患采礦點(diǎn)實(shí)施逐步清退和生態(tài)覆綠。

礦山生態(tài)修復(fù)潛力評價(jià)，主要基于變更調(diào)查“采礦用地”，逐步清退四類采礦點(diǎn)：（1）與生態(tài)保護(hù)沖突，主要整治修復(fù)生態(tài)保護(hù)紅線、水源涵養(yǎng)林、重要生態(tài)公益林區(qū)域內(nèi)的采礦用地；（2）受地質(zhì)災(zāi)害影響，存在安全隱患的采礦點(diǎn)，重點(diǎn)整治修復(fù)地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)100 m內(nèi)的采礦點(diǎn)；（3）因開采導(dǎo)致植被覆蓋降低，主要整治修復(fù)植被指數(shù)低于地區(qū)植被指數(shù)平均值的采礦區(qū)域；（4）因產(chǎn)能低效、環(huán)境污染等廢棄或關(guān)閉的已設(shè)立采礦權(quán)區(qū)域。在此基礎(chǔ)上，可綜合評估用地權(quán)屬、區(qū)位條件、整治修復(fù)面積等因素，對整治修復(fù)潛力分等定級。

2.1.3 鄉(xiāng)村空間

2.1.3.1 類型一：農(nóng)用地綜合整治潛力。目前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、墾造水田和宜耕后備資源開發(fā)（補(bǔ)充耕地）是農(nóng)用地整理的主要類型。農(nóng)用地綜合整治潛力評價(jià)，首先是建立初始整治潛力圖斑，再剔除不宜整治圖斑（如小于5 畝零碎圖斑、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)耕地），以及整治工作難開展圖斑（如坡度25°以上耕地），形成潛力區(qū)域（圖3）。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合耕種條件、農(nóng)業(yè)設(shè)施條件和連片度等因子建立分級評價(jià)模型，對潛力圖斑分等定級，一般劃分為3～5 個(gè)等級為宜。潛力評價(jià)以地類圖斑為評價(jià)對象，再根據(jù)市、縣級規(guī)劃不同深度要求，落實(shí)到按鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村單元。

圖3 農(nóng)用地整治潛力圖斑篩選模型示意圖（圖片來源：作者自繪）

初始潛力圖斑選擇上，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)優(yōu)先提升永久基本農(nóng)田內(nèi)耕地質(zhì)量，主要選取變更調(diào)查中低于地區(qū)平均質(zhì)量等別的耕地。墾造水田主要選取變更調(diào)查中旱地、水澆地及可調(diào)整地類，優(yōu)先選擇在水源地50 m 范圍內(nèi)開展墾造水田和耕地連片提質(zhì)改造。宜耕后備資源開發(fā)，結(jié)合“雙評價(jià)”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)適宜種植區(qū)域，優(yōu)先開發(fā)利用變更調(diào)查中的“其他草地”和“其他土地”（包括裸土地、鹽堿地、沙地等未利用地）。

2.1.3.2 類型二：農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治潛力。農(nóng)村建設(shè)用地整理主要涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和拆舊復(fù)墾，以農(nóng)村閑置宅基地、低效工礦建設(shè)用地盤活利用為重點(diǎn)。農(nóng)村低效建設(shè)用地整治潛力評價(jià)，主要是針對村莊建設(shè)用地（城鎮(zhèn)村屬性為“203 和203A”），根據(jù)農(nóng)村地籍調(diào)查成果或結(jié)合實(shí)際調(diào)查識別空閑村，以及逐步騰退生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等6 類不符合管控要求的范圍內(nèi)建設(shè)用地（歷史文化保護(hù)地區(qū)除外），從而識別出農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力區(qū)域（圖4a）。

圖4 城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地整治潛力評價(jià)技術(shù)路線圖（圖片來源：作者自繪）

2.1.4 城鎮(zhèn)空間

城鎮(zhèn)空間綜合整治主要是盤活利用城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地，包括低效城鎮(zhèn)居住用地、城鎮(zhèn)工業(yè)用地、零星建設(shè)用地等城鎮(zhèn)低效用地類型。評價(jià)方法上可依據(jù)各地“三舊標(biāo)圖建庫”成果，采取內(nèi)、外業(yè)結(jié)合方式確定潛力區(qū)域，并按改造意愿、土地效益、開發(fā)規(guī)模等確定潛力分級（圖4b）。

2.2 綜合整治修復(fù)分區(qū)

明確國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)總體格局，劃定整治修復(fù)分區(qū)，是市級規(guī)劃國土綜合整治修復(fù)的主要內(nèi)容。通過劃定分區(qū)，明確土地整治與生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)，并指導(dǎo)縣域合理安排整治修復(fù)實(shí)施重點(diǎn)和近期重大工程。國土空間體系建立后關(guān)于整治修復(fù)分區(qū)的方法研究較少，因此有必要進(jìn)一步探索適應(yīng)不同地區(qū)的整治修復(fù)分區(qū)方法。

全域土地綜合整治工作要求下的綜合整治修復(fù)分區(qū)，應(yīng)基于國土空間自然地理格局，依據(jù)一定的自然地理單元或流域單元[6]，并考慮三大原則。一是景觀基質(zhì)的一致性，分區(qū)的自然地理地貌、生態(tài)環(huán)境、國土空間現(xiàn)狀特征及國土綜合整治重點(diǎn)應(yīng)相對一致；二是確保實(shí)施主體的完整性，市級規(guī)劃一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最小分區(qū)單元，縣級規(guī)劃（若需要）一般以行政村為最小分區(qū)單元，有利于規(guī)劃的銜接和整治修復(fù)工程方案的實(shí)施；三是發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)性原則，為落實(shí)區(qū)域戰(zhàn)略，整治修復(fù)分區(qū)劃定也應(yīng)銜接國家、省市發(fā)展戰(zhàn)略部署，保持與百縣千村萬鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村、綠美生態(tài)等戰(zhàn)略要求和功能布局一致。

2.2.1 基于行政單元聚類的綜合分析法

目前較通用的土地整治分區(qū)方法是基于GIS 技術(shù)的綜合疊加分析法，該方法也適用于當(dāng)前全域全要素的國土綜合整治分區(qū)[7-8]。主要基于各類空間潛力評價(jià)結(jié)果，通過GIS 的加權(quán)疊加和重分類，再基于最小行政單元將同類地區(qū)進(jìn)行聚類，形成初步的國土綜合整治分區(qū)結(jié)果，最后協(xié)調(diào)銜接國土空間戰(zhàn)略要求進(jìn)行調(diào)整。

具體方法和步驟，第一步是指標(biāo)要素的標(biāo)準(zhǔn)化處理，即根據(jù)潛力評價(jià)要素及其他地形地貌條件因子，建立分區(qū)指標(biāo)體系，按行政單元對各指標(biāo)要素相應(yīng)值進(jìn)行無量綱化處理；第二步將各類指標(biāo)要素加權(quán)計(jì)算，采用層次分析法確定各指標(biāo)權(quán)重，然后加權(quán)平均綜合分析計(jì)算一級分區(qū)綜合因子值；第三步是綜合分區(qū)聚類分析?；谛姓卧梅郑瑢⒕C合分區(qū)聚合為若干類，每類為一個(gè)國土綜合整治分區(qū)；第四步協(xié)調(diào)銜接各類空間規(guī)劃。落實(shí)糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)等主體功能區(qū)要求，以及銜接城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)功能區(qū)劃、全域旅游規(guī)劃等空間性布局規(guī)劃。

2.2.2 基于潛力圖斑聚類的優(yōu)先序法

優(yōu)先序法則是基于圖斑潛力評價(jià)，賦予某空間單元以一種整治修復(fù)重點(diǎn)類型，避免因各類要素疊加弱化整治修復(fù)工作的可實(shí)施性，因此該方法指導(dǎo)實(shí)施性更強(qiáng)。

具體方法上，基于圖斑潛力評價(jià)結(jié)果，當(dāng)同一空間單元涉及不同整治修復(fù)類型時(shí)，根據(jù)整治修復(fù)重要性進(jìn)行選擇，即以一種類型為主導(dǎo)。一般以潛力圖斑面積與全域面積占比來明確整治修復(fù)類型。例如，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、墾造水田和宜耕后備資源開發(fā)潛力圖斑疊加形成“耕地資源整治型”，將廢棄礦山生態(tài)修復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害治理潛力區(qū)域疊加形成“礦山地災(zāi)修復(fù)型”，若耕地資源整治型圖斑占空間單元面積（行政區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）比重較大，則該空間單元整治類型為耕地資源整治型，即按照耕地補(bǔ)充優(yōu)先序大于生態(tài)保護(hù)優(yōu)先序的原則，以農(nóng)用地整理為重點(diǎn)，以此，最后將全域劃分為若干綜合整治類型（圖5a）。

圖5 國土綜合整治修復(fù)分區(qū)結(jié)果示意圖（圖片來源：作者自繪）

2.2.3 基于主體功能定位的戰(zhàn)略研判法

原土地整治規(guī)劃綜合整治分區(qū)采用的是基于主體功能定位的戰(zhàn)略研判法，也適用于國土空間規(guī)劃綜合整治修復(fù)分區(qū)，特別是自然地理、發(fā)展水平顯著差異地區(qū)，可與地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略充分銜接，整治修復(fù)策略和重點(diǎn)更有針對性，缺點(diǎn)是一種偏定性方法。首先，根據(jù)自然地理格局、流域分布和地區(qū)發(fā)展水平差異特征，結(jié)合現(xiàn)狀問題分析，初步判斷各片區(qū)的整治修復(fù)主要類型；其次，考慮各片區(qū)功能定位、發(fā)展方向與空間戰(zhàn)略，劃分若干綜合整治修復(fù)片區(qū)，針對不同功能定位，提出不同的整治修復(fù)策略。

基于此方法，考慮本研究案例地處平原地區(qū)，縣域呈現(xiàn)“東部城鎮(zhèn)、中部農(nóng)業(yè)和西部濱?！钡乩硖卣?，根據(jù)上位市級國土空間總體規(guī)劃，該縣東部整體納入市域都市核心區(qū)一體化發(fā)展。結(jié)合省、市主體功能區(qū)定位及縣域規(guī)劃國土空間保護(hù)開發(fā)總體格局，規(guī)劃將全域土地綜合整治分區(qū)劃分為東北部土地整備與建設(shè)用地整治區(qū)、東南部農(nóng)村整治與城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)、中部農(nóng)地整理與美麗鄉(xiāng)村示范區(qū)、西北部濱海發(fā)展與生態(tài)整治修復(fù)區(qū)和西南部林地系統(tǒng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)區(qū)（圖5b），同時(shí)制定了差異化整治修復(fù)策略與重點(diǎn)。

3 結(jié)語

本研究界定了整治修復(fù)空間類型，梳理了國土綜合整治修復(fù)的內(nèi)容體系，并聚焦?jié)摿υu價(jià)和綜合整治修復(fù)分區(qū)兩大關(guān)鍵技術(shù)，探索了不同空間類型潛力評價(jià)和適應(yīng)不同地區(qū)的綜合整治修復(fù)分區(qū)方法。需指出的是，土地整治與生態(tài)修復(fù)涉及山水林田湖草各類自然資源，本研究并未逐一列舉各類要素的整治修復(fù)技術(shù)方法，主要提出了山林生態(tài)系統(tǒng)、礦山生態(tài)修復(fù)、農(nóng)用地整理等典型類型的技術(shù)方法。