公立醫(yī)院采購(gòu)體系的“采”“管”分離新模式

劉東宇 鐘志勇 戴紹秀 諶燕清

中山大學(xué)中山眼科中心 廣東廣州 510060

從國(guó)家政策和醫(yī)院的管理的角度上看,招標(biāo)采購(gòu)部門負(fù)責(zé)全部采購(gòu)業(yè)務(wù)是采管分離的最終目的。只有從多角度剖析“采”“管”分離與原有采購(gòu)模式的區(qū)別,才能更好地落實(shí)采管分離制度,提高采購(gòu)效益。

1 公立醫(yī)院原有采購(gòu)模式的現(xiàn)狀

1.1 采購(gòu)主管部門分散,職能不明確,職能劃分不合理

在原有的采購(gòu)管理模式下,公立醫(yī)院采購(gòu)業(yè)務(wù)一直由不同職能部門自行承擔(dān),采購(gòu)主管部門分散,如基建科負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目采購(gòu),設(shè)備科負(fù)責(zé)設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目,信息科負(fù)責(zé)信息項(xiàng)目采購(gòu)等。不同部門對(duì)采購(gòu)工作的安排方式,采購(gòu)人員對(duì)醫(yī)院采購(gòu)工作的要求、理解與執(zhí)行等均會(huì)存在一定差異,導(dǎo)致醫(yī)院難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。另外,公立醫(yī)院采購(gòu)工作全流程主要分為采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)執(zhí)行、驗(yàn)收及出入庫(kù)、付款等幾個(gè)環(huán)節(jié),均由職能部門一手包辦,缺乏對(duì)采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)時(shí)限的監(jiān)督[3],經(jīng)常出現(xiàn)采購(gòu)信息公開(kāi)不充分、合同簽訂不及時(shí)等情況。采購(gòu)全流程的職能應(yīng)有明確區(qū)分,各階段職能劃分沒(méi)有予以科學(xué)、合理的界定,導(dǎo)致采購(gòu)范圍交叉,引起采購(gòu)管理的混亂。對(duì)于分類界定模糊的項(xiàng)目,會(huì)導(dǎo)致無(wú)人管理或者多頭管理,有違醫(yī)院精細(xì)化管理要求。同時(shí)職能部門還承擔(dān)項(xiàng)目后期的合同管理、項(xiàng)目的實(shí)施等管理職能[4]。

1.2 人力資源配置不合理,工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊

無(wú)專職采購(gòu)員,采購(gòu)工作基本由各項(xiàng)目經(jīng)辦人員兼職,工作人員對(duì)自身要求不高,對(duì)新業(yè)務(wù)沒(méi)有主動(dòng)學(xué)習(xí),對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)操作不熟練等原因[5],容易出現(xiàn)對(duì)采購(gòu)政策和不同來(lái)源資金使用規(guī)定了解不透徹,從而導(dǎo)致采購(gòu)流程和資金使用不規(guī)范等采購(gòu)和財(cái)務(wù)管理上的問(wèn)題[6],嚴(yán)重影響采購(gòu)管理的效率和質(zhì)量。容易引起投標(biāo)人對(duì)醫(yī)院采購(gòu)管理的質(zhì)疑和投訴[7],產(chǎn)生醫(yī)院采購(gòu)項(xiàng)目檢查風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 內(nèi)部控制與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善,易出現(xiàn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)及廉政風(fēng)險(xiǎn)

采購(gòu)管理工作涉及到的部門較多,有的醫(yī)院工作職能劃分不明確,采購(gòu)流程不完善,或是因?yàn)椴块T之間溝通、信息傳遞不及時(shí),容易導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、責(zé)任相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生[5]。加之,由于采購(gòu)主管部門通常都掌管著醫(yī)院采購(gòu)計(jì)劃的制定和審批、物品的采購(gòu)與驗(yàn)收、管理與發(fā)放等權(quán)力,采購(gòu)渠道不公開(kāi),采購(gòu)方式不透明[8],缺少內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,極易出現(xiàn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)及廉政風(fēng)險(xiǎn)[9]。

在國(guó)家衛(wèi)健委對(duì)各大三甲醫(yī)院執(zhí)行“2019—2022年政府采購(gòu)三年專項(xiàng)檢查工作”中,上述幾個(gè)方面的問(wèn)題是專項(xiàng)檢查工作中所發(fā)現(xiàn)的公立醫(yī)院“采管不分離”采購(gòu)管理共性問(wèn)題,體現(xiàn)了采購(gòu)職能由各職能部門分散執(zhí)行的通病和弊端。

主要的交通數(shù)據(jù)包含交叉口信息、道路現(xiàn)狀、周邊情況3個(gè)方面.①交叉口信息包括交叉口小時(shí)交通量、進(jìn)口道延誤、有無(wú)渠化以及信號(hào)燈配時(shí)等；②道路現(xiàn)狀指道路的路幅、路寬、道路等級(jí)、設(shè)計(jì)車速、路段流量以及飽和度等；③周邊情況主要指是否有平行道路、有無(wú)商業(yè)區(qū)、道路網(wǎng)是否發(fā)達(dá)等.

2 “采”“管”分離的優(yōu)勢(shì)

公立醫(yī)院的采購(gòu)管理流程是由項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、執(zhí)行采購(gòu)、合同管理四個(gè)主要流程組成[10]。成立獨(dú)立的招采中心,就是把執(zhí)行采購(gòu)從采購(gòu)管理流程中獨(dú)立出來(lái)。職能部門與招采中心的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)明確地劃分,做到職責(zé)分明、各司其職。職能部門負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、預(yù)算編制、市場(chǎng)調(diào)研、采購(gòu)需求論證及參數(shù)的設(shè)置或?qū)徟?、合同模版的擬定等并形成采購(gòu)需求[11]。招采中心根據(jù)職能部門提交和確認(rèn)的采購(gòu)需求按國(guó)家和醫(yī)院統(tǒng)一的采購(gòu)管理規(guī)范進(jìn)行采購(gòu)方式的選擇、采購(gòu)文件的編制以及采購(gòu)流程的啟動(dòng),以上的改變使得執(zhí)行采購(gòu)環(huán)節(jié)更加獨(dú)立客觀,在整個(gè)“采管分離”的管理模式中招采中心發(fā)揮了采購(gòu)管理專業(yè)化和規(guī)范化的作用[12]。

2.1 業(yè)務(wù)專職落實(shí),三層審核采購(gòu)管理

招采中心對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行分類,分為通用物資采購(gòu)、設(shè)備采購(gòu)、耗材采購(gòu)、服務(wù)采購(gòu)、工程采購(gòu),業(yè)務(wù)由不同的專職采購(gòu)員承辦。采購(gòu)員和招采中心業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人按規(guī)范統(tǒng)一進(jìn)行采購(gòu)文件的編制和審核,招采中心負(fù)責(zé)人統(tǒng)一對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行終審并實(shí)施采購(gòu),從而形成了三層審核的流程[12]。采購(gòu)業(yè)務(wù)分類,由不同的專職采購(gòu)員承辦,有利于采購(gòu)人員專業(yè)能力的培養(yǎng)和加強(qiáng)[13],有利于采購(gòu)政策的落實(shí)和規(guī)范實(shí)施,更有利于完善內(nèi)部控制規(guī)范。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、統(tǒng)一化,統(tǒng)籌落實(shí)政策

招采中心統(tǒng)籌采購(gòu)業(yè)務(wù),除了對(duì)業(yè)務(wù)類型進(jìn)行劃分,還針對(duì)不同采購(gòu)金額項(xiàng)目的采購(gòu)方式進(jìn)行明確規(guī)定。招采中心對(duì)于中央財(cái)政資金、省級(jí)財(cái)政資金、單位自籌資金等不同資金來(lái)源的采購(gòu)方式、發(fā)布平臺(tái)都有明確的規(guī)定。專職采購(gòu)人員對(duì)資金來(lái)源的判斷和采購(gòu)方式的選擇,嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行,起到對(duì)全單位不同采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行政策和方式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[14]。避免了在編制采購(gòu)預(yù)算、確定采購(gòu)需求、制定采購(gòu)文件、答復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑等環(huán)節(jié)出現(xiàn)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等情形[15]。

2.3 采購(gòu)信息公開(kāi)化、透明化

按“采”“管”分離政策精神,職能管理部門負(fù)責(zé)確定是否要買、買什么、用多少錢買,招采中心不參與前期調(diào)研立項(xiàng)論證等決策,也不參與項(xiàng)目后續(xù)的實(shí)施管理,僅負(fù)責(zé)確定怎么買,因此在編制采購(gòu)文件及發(fā)布采購(gòu)信息和執(zhí)行采購(gòu)時(shí)不易受其他主觀因素影響[16],信息發(fā)布方式的選擇客觀充分,有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提高采購(gòu)效益,采購(gòu)環(huán)節(jié)也更加透明規(guī)范,有利于提升采購(gòu)效益和降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。

3 實(shí)施“采”“管”分離工作中遇到的主要問(wèn)題

在實(shí)際工作中,“采”“管”分離的實(shí)施導(dǎo)致公立醫(yī)院的采購(gòu)工作規(guī)范透明,降低了腐敗風(fēng)險(xiǎn),但由于改變了原有的做法和流程,采購(gòu)職權(quán)重新劃分,采購(gòu)流程形成相互制衡的局面,因此在推行過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)一些內(nèi)在和外在的問(wèn)題。

3.1 新舊模式的沖突

內(nèi)在方面,主要體現(xiàn)為招采中心作為新事物的出現(xiàn),統(tǒng)籌了各職能部門的采購(gòu)環(huán)節(jié),改變了各職能部門原有權(quán)限和工作方式,導(dǎo)致各職能部門對(duì)新的職權(quán)劃分、采購(gòu)流程未能適應(yīng),存在思想認(rèn)知未能及時(shí)更新從而出現(xiàn)與招采中心之間業(yè)務(wù)磨合、協(xié)調(diào)不順暢現(xiàn)象。

3.1.1 “采”“管”分離相互牽制的矛盾

在舊的采購(gòu)方式中,采購(gòu)項(xiàng)目由職能部門一手包辦。在采購(gòu)文件的編制上受到方便本部門日后管理或傾向于比較了解的供應(yīng)商等主觀因素影響,忽視了采購(gòu)環(huán)節(jié)的嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范性,往往會(huì)出現(xiàn)采購(gòu)文件設(shè)置不合理限制條件、偏向性條款及不合理的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等情況[17]。

在實(shí)施“采”“管”分離后,采購(gòu)文件由招采中心根據(jù)實(shí)際用戶需求進(jìn)行編制,招采中心因不參與項(xiàng)目前期論證等工作,不受主觀偏好所影響,采購(gòu)文件的編制相對(duì)更加客觀[18],因此可能出現(xiàn)采購(gòu)結(jié)果并不一定達(dá)到職能部門心理預(yù)期的情況,對(duì)此,職能部門容易產(chǎn)生抵觸,出現(xiàn)不配合的情形,如:用戶需求編制不清晰、預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、前期調(diào)研工作推諉、資料移交不充分不及時(shí)、不配合招采中心提出的合理配合要求等。

3.1.2 末端環(huán)節(jié)的被動(dòng)因素

招采中心作為處在采購(gòu)項(xiàng)目末端環(huán)節(jié),采購(gòu)信息傳遞的末端部門,承受更大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)項(xiàng)目從立項(xiàng)到完成采購(gòu)需要經(jīng)過(guò)預(yù)算編制、市場(chǎng)調(diào)研、需求編制、采購(gòu)文件編制及實(shí)施采購(gòu)等環(huán)節(jié),期間根據(jù)項(xiàng)目復(fù)雜程度、職能部門前期審批時(shí)效以及采購(gòu)信息發(fā)布規(guī)定時(shí)效等因素影響,正常采購(gòu)時(shí)長(zhǎng)需要兩至三個(gè)月甚至更長(zhǎng)。

實(shí)施“采”“管”分離后,采購(gòu)項(xiàng)目使用部門追蹤采購(gòu)結(jié)果的對(duì)象從職能部門轉(zhuǎn)變?yōu)檎胁芍行?采購(gòu)時(shí)限的壓力也轉(zhuǎn)移到了招采中心。招采中心啟動(dòng)項(xiàng)目采購(gòu)工作,采購(gòu)文件的編制是依賴于前段職能部門提交合規(guī)完善的采購(gòu)資料,如因前期調(diào)研工作或用戶需求制定不清晰,則需要雙方反復(fù)修改核對(duì);此外,一旦項(xiàng)目在采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)質(zhì)疑或投訴,招采中心則需要承擔(dān)釋疑和應(yīng)訴的責(zé)任,擔(dān)負(fù)著較大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。因此信息不對(duì)稱因素使招采中心處于采購(gòu)流程中被動(dòng)的位置,給保證采購(gòu)效率和質(zhì)量增加了難度,也容易受到采購(gòu)項(xiàng)目使用部門誤解和投訴。

3.2 “采”“管”分離后風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移

外在方面,在實(shí)施“采”“管”分離后,招采中心成為“采”的實(shí)施部門,除面對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn),也承受外在風(fēng)險(xiǎn)。

①招采中心承擔(dān)著采購(gòu)項(xiàng)目受到質(zhì)疑、投訴的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),采購(gòu)項(xiàng)目一旦受到質(zhì)疑、投訴,招采中心是進(jìn)行回復(fù)和說(shuō)明的第一責(zé)任人,同時(shí),單位內(nèi)部其他部門也存在認(rèn)為招采中心把控采購(gòu)結(jié)果的誤解,容易對(duì)招采中心進(jìn)行投訴;②招采中心人員屬于少數(shù)重點(diǎn)崗位人員,承受廉潔風(fēng)險(xiǎn)壓力,由于采購(gòu)人員是采購(gòu)活動(dòng)的具體實(shí)施者,容易成為供應(yīng)商圍獵對(duì)象;③存在面對(duì)內(nèi)外勾結(jié)引起的采購(gòu)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),一旦使用部門或職能部門與供應(yīng)商形成利益關(guān)系,招采中心容易出現(xiàn)由于信息不對(duì)稱及內(nèi)部壓力等因素影響而出現(xiàn)采購(gòu)結(jié)果不合理,從而出現(xiàn)采購(gòu)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4 改革醫(yī)院采購(gòu)模式的建議

從筆者所在單位實(shí)施“采”“管”分離的實(shí)際情況看,也出現(xiàn)上述內(nèi)在和外在的問(wèn)題。由于“采管分離”管理辦法的實(shí)施,是部門職權(quán)和工作流程的改變,必然打破以往的工作方式和思維方式,使得采購(gòu)流程形成相互牽制的內(nèi)部體系。但這正是“采”“管”分離管理的基本目的。作為新事物的招采中心應(yīng)該如何制定相應(yīng)措施,使得采購(gòu)工作更加廉潔、規(guī)范、高效?

4.1 制定標(biāo)準(zhǔn)流程,強(qiáng)化培訓(xùn)

內(nèi)在方面,招采中心要吃透“采”“管”分離的精神和要求,根據(jù)本單位實(shí)際情況,合理設(shè)置好招采中心與職能部門業(yè)務(wù)銜接流程,并通過(guò)修訂制度文件明確整個(gè)采購(gòu)流程中各方權(quán)責(zé),明確招采中心與職能部門的業(yè)務(wù)界限,各方嚴(yán)格按照制度落實(shí)相關(guān)工作[19]。

4.1.1 采購(gòu)資料嚴(yán)格把關(guān),規(guī)范化

招采中心要對(duì)采購(gòu)資料嚴(yán)格把關(guān),嚴(yán)格按照規(guī)范流程實(shí)施采購(gòu);部門內(nèi)部業(yè)務(wù)層面上,要求招采中心人員要有較高的政策和業(yè)務(wù)水平,熟悉采購(gòu)項(xiàng)目從立項(xiàng)到啟動(dòng)采購(gòu)的各環(huán)節(jié)的資料明細(xì),熟悉招采中心和職能部門職責(zé),能合理制定采購(gòu)材料清單和標(biāo)準(zhǔn)的方式,通過(guò)制度、清單和標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)職能部門嚴(yán)格按照規(guī)范要求完善采購(gòu)資料的編制和審核,提高采購(gòu)質(zhì)量,降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)[12];

4.1.2 加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)是提升采購(gòu)工作質(zhì)量的有效方式,招采中心內(nèi)部培訓(xùn)外,應(yīng)定期對(duì)申請(qǐng)部門及職能部門的人員進(jìn)行培訓(xùn),針對(duì)不同部門對(duì)采購(gòu)過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行收集和探討,并提供指導(dǎo)意見(jiàn),從思想上提高單位內(nèi)部對(duì)“采”“管”分離政策的認(rèn)知和業(yè)務(wù)流程的了解[20],以提升招采中心與職能部門的協(xié)同性和牽制性,有利于降低本單位采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 加強(qiáng)溝通,提升透明度

外在方面,招采中心要積極溝通,堅(jiān)持規(guī)范,強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明。采購(gòu)環(huán)節(jié),招采中心通過(guò)調(diào)研并指導(dǎo)使用部門規(guī)范編制采購(gòu)需求,采購(gòu)文件經(jīng)各部門共同審核[21],使得采購(gòu)環(huán)節(jié)各項(xiàng)工作溝通充分、監(jiān)督到位、規(guī)范透明。

4.2.1 采購(gòu)全流程透明

以保障使用部門實(shí)際需求為先,采購(gòu)資料公開(kāi)化、透明化。業(yè)務(wù)上招采中心應(yīng)充分調(diào)研使用部門的實(shí)際需求,合理指導(dǎo)使用部門及職能管理部門規(guī)范編制采購(gòu)參數(shù)及需求,嚴(yán)格按照職能部門提交的資料,根據(jù)規(guī)范進(jìn)行采購(gòu)文件編制,采購(gòu)文件需經(jīng)過(guò)申請(qǐng)部門、職能部門、監(jiān)督部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批審定后發(fā)布[22]。

4.2.2 主動(dòng)接受監(jiān)督

招采中心內(nèi)部管理做到上下溝通順暢,問(wèn)題共同解決。招采中心應(yīng)定期對(duì)業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析并出具相應(yīng)解決措施,定期接受監(jiān)督部門檢查和紀(jì)律教育,不受外部影響,嚴(yán)格按照規(guī)范執(zhí)行采購(gòu)工作;對(duì)于發(fā)現(xiàn)采購(gòu)工作中的異?，F(xiàn)象,應(yīng)及時(shí)向監(jiān)督部門反饋報(bào)備。

5 結(jié)論

在國(guó)家對(duì)公立醫(yī)院采購(gòu)管理政策要求的新形勢(shì)下,“采”“管”分離管理模式讓公立醫(yī)院采購(gòu)項(xiàng)目全流程更加透明,集中歸口采購(gòu)易于監(jiān)督,能從制度和流程上切斷采購(gòu)工作中的腐敗鏈,從而達(dá)到有效提高醫(yī)院人力資源效率,節(jié)約醫(yī)院運(yùn)營(yíng)成本的目的[23]。

采管分離模式的實(shí)施關(guān)鍵還在于單位如何設(shè)置“采”和“管”部門之間的關(guān)系。招采中心只有保持其獨(dú)立性與話語(yǔ)權(quán),才能與職能部門形成相互監(jiān)督制約的關(guān)系,“采”“管”分離后,采購(gòu)工作的主要風(fēng)險(xiǎn)集中到招采中心,因此僅憑招采中心難以完全起到風(fēng)險(xiǎn)防范的作用,監(jiān)督部門在這種環(huán)境下作用更加重要,在加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)工作監(jiān)督的同時(shí),也需作為裁判員,對(duì)采購(gòu)工作各部門的工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)判。

因此,“采”“管”分離,既是采購(gòu)中心與采購(gòu)流程各職能部門的相互作用,也是有利于監(jiān)督部門提高監(jiān)督效力的三權(quán)分立模式。筆者單位作為?？漆t(yī)院,“采”“管”分離實(shí)施情況或許與其他綜合醫(yī)院會(huì)有所不同,但采購(gòu)工作的流程和依據(jù)均按政府規(guī)定執(zhí)行,在一定程度上能夠?yàn)槠渌⑨t(yī)院采購(gòu)管理提供一些新思路和參考。

利益沖突

所有作者均聲明不存在利益沖突。