國土空間規(guī)劃時代下城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢和改革

王忠華

山東大衛(wèi)國際建筑設(shè)計有限公司 山東 濟(jì)南 250000

國土空間規(guī)劃不僅是國家對未來進(jìn)行空間拓展的主要指導(dǎo)方針，同時也是進(jìn)行各種開發(fā)和建設(shè)的主要基礎(chǔ)，對創(chuàng)造綠色生活方式，推動生態(tài)文明建設(shè)具有不可替代的作用。在進(jìn)行城市規(guī)劃工作時，要把 GIS作為一個整體來收集和處理的對象，并把 GIS作為一個整體來處理。為此，我們要在這一系統(tǒng)中，進(jìn)一步優(yōu)化和提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的組織架構(gòu)，提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的統(tǒng)籌管理能力，以保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的有序進(jìn)行。

1 國土空間規(guī)劃的概述

國土空間規(guī)劃指的是以地理條件、社會需要和歷史等為基礎(chǔ)，對一個特殊地區(qū)的國土空間展開高效、合理的規(guī)劃和布局，以保證國土資源的最大利用效率和開發(fā)率。在制定土地開發(fā)利用計劃時，必須牢固樹立生態(tài)文明建設(shè)的觀念，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。比如，擴(kuò)大城鎮(zhèn)綠地面積，為人民創(chuàng)造一個綠色、衛(wèi)生的生活環(huán)境。鑒于自然環(huán)境的承受力是十分受限的，在對國土空間進(jìn)行規(guī)劃和發(fā)展的時候，必須對其進(jìn)行科學(xué)、綜合的統(tǒng)籌，保證公眾的生產(chǎn)活動能夠順利進(jìn)行，達(dá)到人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

2 城市規(guī)劃管理過程中控規(guī)的困境

2.1 城市交通的規(guī)劃與設(shè)計

在進(jìn)行城市交通規(guī)劃與設(shè)計時，必須嚴(yán)格掌握土地與空間的關(guān)系，提高城市交通規(guī)劃的科學(xué)性。目前，GIS在國土空間規(guī)劃中的運(yùn)用范圍越來越廣，已經(jīng)成為人們獲得空間信息和解決現(xiàn)實(shí)問題的一種重要手段。在傳統(tǒng)的工作方式下，GIS數(shù)據(jù)的分析和處理往往是一個龐大而復(fù)雜的工作過程。在國土空間規(guī)劃時代下，工作人員可以利用地理信息技術(shù)，對相關(guān)的地理空間信息進(jìn)行查找、分析和審核，以有效判斷此規(guī)劃方案的可行性，并對空間資源進(jìn)行更深層次的分析與評估。在此基礎(chǔ)上，建立合理的規(guī)劃與管理計劃，并與相關(guān)用地資料相結(jié)合，使其發(fā)揮出最大效益，實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)配置。除此之外，有關(guān)技術(shù)人員還應(yīng)該收集一些復(fù)雜環(huán)境下的城市交通信息數(shù)據(jù)，對空間數(shù)據(jù)進(jìn)行有序的分析，為城市規(guī)劃和管理工作提供一個有效的依據(jù)。

2.2 城市規(guī)劃建設(shè)缺少嚴(yán)謹(jǐn)性和威嚴(yán)性

在城市的規(guī)劃與建設(shè)中，要充分考慮到城市的高強(qiáng)度與高延續(xù)性。在施工期間，對基建總規(guī)劃所作的綜合檢查證明，不能對規(guī)劃作一次又一次的修訂。由于其建設(shè)過程中所涉及到的決策往往是基于管理者的主觀意愿，過分強(qiáng)調(diào)結(jié)果與圖像，既不能促進(jìn)城市的發(fā)展，也會造成大量的資源浪費(fèi)，給城市帶來諸多不利的后果。這種現(xiàn)象不僅會引發(fā)市民的反感，還會對城市規(guī)劃與建設(shè)的正當(dāng)性提出疑問，進(jìn)而會對其造成不利的影響[2]。

2.3 空間信息的實(shí)時監(jiān)測

在城市規(guī)劃工作中，要適時地采集與監(jiān)控有關(guān)的空間數(shù)據(jù)。為此，通過遙感技術(shù)和智能定位技術(shù)采集規(guī)劃區(qū)內(nèi)的有效數(shù)據(jù)，通過智能系統(tǒng)或軟件進(jìn)行空間數(shù)據(jù)的分析和處理，并生成相應(yīng)的圖片及表格。通過對所收集到的數(shù)據(jù)和圖表的分析，有關(guān)管理部門可以實(shí)時地了解到城市空間的實(shí)際使用情況，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建出一個動態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測體系，以確保各種自然資源都可以在與城市規(guī)劃的有關(guān)要求相一致的前提下，進(jìn)行合理的開發(fā)與利用。在城市規(guī)劃編制過程中，應(yīng)重視生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)化耕地保護(hù)和建設(shè)用地管理。牢牢抓住國土空間規(guī)劃的每一項要求，對閑置的土地資源展開科學(xué)的勘察，從而能夠有效地實(shí)現(xiàn)土地資源的流轉(zhuǎn)和配置，為發(fā)展農(nóng)業(yè)用地和經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地提供關(guān)鍵的技術(shù)支撐。

2.4 城市道路技術(shù)存在問題

路面施工、路基施工和排水施工的過程中都會存在一些技術(shù)問題。首先是鋪裝，由于其具有的許多優(yōu)點(diǎn)，目前在我國的公路建設(shè)中已被廣泛采用，而在目前我國的公路建設(shè)中，對其進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和病害防治是兩個主要問題。在眾多的鋪裝材料中，瀝青鋪裝是一種具有良好的耐久性、較高的承載能力和較高的強(qiáng)度的材料，是目前我國城市公路建設(shè)中應(yīng)用最為普遍的一種。瀝青砼路面一旦出現(xiàn)裂縫，不但會對行車安全產(chǎn)生不利的影響，而且還會縮短路面的使用年限。但由于瀝青砼路面施工工序多，工序繁雜，影響因素多，因此，在實(shí)際應(yīng)用中，其質(zhì)量控制效果并不理想。其次，就是地基的建造，假如地基和地基的強(qiáng)度不符合有關(guān)的規(guī)范要求，那么就會導(dǎo)致整個項目的建造失敗。但是，現(xiàn)實(shí)并不盡如人意，大多數(shù)施工企業(yè)為節(jié)省施工費(fèi)用，在進(jìn)行路基路面的設(shè)計時，往往是倉促的，既沒有做好路基路面的設(shè)計，又沒有嚴(yán)格的按照相應(yīng)的程序和規(guī)則進(jìn)行，造成了路基路面的施工質(zhì)量沒有達(dá)到要求，從而使路面的強(qiáng)度下降，因?yàn)槁访媸┕べ|(zhì)量與道路的強(qiáng)度是成正比的。最后是排水工程，它指的是城市道路的路基和路面的平整度、強(qiáng)度以及穩(wěn)定性等，這些都是確保城市道路功能和建設(shè)質(zhì)量的重要因素。由于公路的排水系統(tǒng)不暢通，造成了路面的積水，不但會使公路的抗滑性能下降，對行車造成不利的影響，長期存在還會使雨水滲透到地基中，造成地基的強(qiáng)度下降，造成地基的損傷，縮短了公路的服役壽命，嚴(yán)重威脅了公路的安全性。因此，公路的排水管網(wǎng)對于公路的安全性和實(shí)用性有著很大的影響，對公路的排水管網(wǎng)的建造與設(shè)計，也就是對公路的建造品質(zhì)的提高[3]。

2.5 現(xiàn)狀調(diào)查不清，深度不足

長久以來，由于缺乏理論聯(lián)系實(shí)際的方法，使得所有權(quán)人的思想難以得到很好的規(guī)劃和設(shè)計。比如在設(shè)計時，往往忽略了排水管線，也沒有設(shè)置排水管。在擴(kuò)建工程中，由于缺乏全部的文件，很多工程都不能進(jìn)行下去。

3 國土空間規(guī)劃時代下城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢

3.1 空間評估結(jié)果的顯示、控制和驗(yàn)證

利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對所制訂的城市規(guī)劃方案進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控與檢驗(yàn)，并依據(jù)最后的評估結(jié)果，對其進(jìn)行持續(xù)的優(yōu)化與調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了城市空間布局的精確度與科學(xué)性，為空間布局與空間布局的優(yōu)化與優(yōu)化，以及空間布局與空間布局的優(yōu)化與優(yōu)化，都具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義[4]。

3.2 空間信息的實(shí)時監(jiān)測

在城市規(guī)劃工作中，必須適時地采集與監(jiān)控有關(guān)的空間信息。為此，通過遙感技術(shù)和智能定位技術(shù)，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的有效數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，通過智能系統(tǒng)或軟件進(jìn)行空間數(shù)據(jù)的分析和處理，并生成相應(yīng)的圖片及表格。在對所采集到的數(shù)據(jù)和圖形進(jìn)行分析之后，有關(guān)管理部門就可以對城市空間的實(shí)際使用狀況有一個實(shí)時的認(rèn)識，并在這個基礎(chǔ)上構(gòu)建出一個動態(tài)的系統(tǒng)監(jiān)測體系，確保各種自然資源都可以在滿足城市規(guī)劃的有關(guān)要求的前提下，進(jìn)行合理的開發(fā)與利用。

3.3 城市交通的規(guī)劃與設(shè)計

目前，以GIS為基礎(chǔ)的測量技術(shù)已經(jīng)被廣泛運(yùn)用到國土空間規(guī)劃之中，并逐漸成為人們獲得空間資訊和處理現(xiàn)實(shí)問題的主要手段。在傳統(tǒng)的工作方式下，GIS的工作內(nèi)容繁多，工作內(nèi)容復(fù)雜。而在國土空間規(guī)劃時代下，工作人員可以通過地理信息技術(shù)，對相關(guān)的地理空間信息進(jìn)行查找、分析和審核，以有效判斷此規(guī)劃方案的可行性，并對空間資源進(jìn)行更深層次的分析與評估。在此基礎(chǔ)上，建立合理的規(guī)劃與管理計劃，并與對應(yīng)的用地資料相配合，使其發(fā)揮出最大效益，進(jìn)而得到最優(yōu)的分配。另外，在某些復(fù)雜的情況下，有關(guān)技術(shù)人員應(yīng)該收集和整理城市的交通信息數(shù)據(jù)，并對其進(jìn)行有序的分析，為城市的規(guī)劃和管理工作提供一個有力的基礎(chǔ)[5]。

3.4 加強(qiáng)資源節(jié)約利用

城市規(guī)劃建設(shè)是解決城市社會問題、維護(hù)城市和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在滿足城市人口和居民基本需求的基礎(chǔ)上，以提高人居質(zhì)量為核心引領(lǐng)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，推動人居質(zhì)量不斷提升：提高公共空間與交通承載能力，促進(jìn)城市公共空間的集約化利用和高效利用；強(qiáng)化城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施統(tǒng)籌利用；構(gòu)建完善的住房保障體系，推進(jìn)保障性住房建設(shè)和城市有機(jī)更新工作方案的落實(shí)。推動形成宜居城市、美麗社區(qū)有機(jī)融合的城市風(fēng)貌體系與生態(tài)格局：改善人居環(huán)境，提升生態(tài)質(zhì)量。提高基礎(chǔ)設(shè)施支撐保障能力，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施取得實(shí)效。加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌利用與布局建設(shè)，推動基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 城市規(guī)劃管理過程中控規(guī)的優(yōu)化路徑

4.1 加強(qiáng)宜居管理

城市規(guī)劃的重要意義包括：營造宜人的居住條件、改善市民對城市的滿意度、促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、完善的管理流程、發(fā)展與執(zhí)行工程?？刂埔?guī)劃對城市的可持續(xù)發(fā)展起到了積極的推動作用。營造適宜的居住空間，是提高人們居住品質(zhì)、提高人們幸福程度的重要途徑。為此，應(yīng)構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在監(jiān)管過程中起到主動的作用，使監(jiān)管過程更加合理、規(guī)范化。在這一進(jìn)程中，控規(guī)對城鎮(zhèn)的總體發(fā)展起到了控制性和精細(xì)化的統(tǒng)籌作用，能夠更好地推動城鎮(zhèn)的平穩(wěn)發(fā)展。第一，大力推行城市計劃。在規(guī)劃管理層面應(yīng)重視精細(xì)化管控方案的執(zhí)行，提高服務(wù)監(jiān)控體系的整體性，并對存在的問題進(jìn)行有針對性的剖析，重視對生態(tài)網(wǎng)規(guī)劃的內(nèi)容管理，搭建環(huán)境監(jiān)控的橋梁。第二，應(yīng)在重建和修復(fù)城市功能、推動與中心城市相關(guān)的公益事業(yè)、建設(shè)工程監(jiān)理體系等方面作出努力。第三，要提升監(jiān)控的效能，就必須制訂出一套針對監(jiān)控問題、加強(qiáng)監(jiān)控區(qū)域的整體性、以及提升監(jiān)控效能的城市計劃[6]。

4.2 加強(qiáng)監(jiān)督制約

在城市與農(nóng)村統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建并完善城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系，以保證城市與鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村建設(shè)的科學(xué)性與民主性。特別是，由高層管理層指定特別專員，對下層城鄉(xiāng)規(guī)劃項目進(jìn)行全程監(jiān)管。委派監(jiān)管者既可以彌補(bǔ)法律法規(guī)上的漏洞，又可以對違法行為進(jìn)行預(yù)防和約束。另外，為增強(qiáng)監(jiān)管體系的權(quán)威性，還需要強(qiáng)化對違反規(guī)定的處罰，以及對違反規(guī)定的高級主管機(jī)構(gòu)問責(zé)。

4.3 提升城市發(fā)展品質(zhì)

各個地區(qū)要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，把自身的管理需求與地區(qū)特色相融合，采取更加先進(jìn)的管理方式，按照設(shè)計需求來進(jìn)行城市的規(guī)劃。另外，還應(yīng)該對那些將其視為城市發(fā)展的法律依據(jù)的法規(guī)給予足夠的關(guān)注，制定出一套對規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督管理，對整個過程進(jìn)行監(jiān)督管理的體系，并為其審批和執(zhí)行打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，從多層面地剖析城市規(guī)劃功能，細(xì)化規(guī)范技術(shù)指標(biāo)，針對特定問題，以最大限度地發(fā)揮其商業(yè)價值。在制度架構(gòu)中達(dá)到二者的合理均衡，從而對公益進(jìn)行更好的保障，為公益打下堅實(shí)的基礎(chǔ)[7]。

4.4 營造良好市場氛圍

第一，相關(guān)部門應(yīng)主動建立并健全投資及投資服務(wù)體制，切實(shí)建立起與之相適應(yīng)并設(shè)置了目標(biāo)的監(jiān)管機(jī)制，對管理過程進(jìn)行高效率的整合，對監(jiān)控系統(tǒng)的基本作用進(jìn)行強(qiáng)化，并對其進(jìn)行有力的調(diào)整。充分發(fā)揮已有的優(yōu)點(diǎn)，對工程建設(shè)、企業(yè)改制、等歷史問題進(jìn)行有效的處理，對城鎮(zhèn)制度進(jìn)行了完善，對城鎮(zhèn)規(guī)劃、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等進(jìn)行了有效的集成。第二，在與特定問題相聯(lián)系的基礎(chǔ)上，引入創(chuàng)新性的監(jiān)督機(jī)制，制定出一套合乎邏輯的監(jiān)督模型。最后，應(yīng)積極執(zhí)行監(jiān)察單元的監(jiān)察機(jī)制，使監(jiān)察單元能夠根據(jù)總規(guī)劃與城市監(jiān)察系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合，根據(jù)城市整體規(guī)劃來監(jiān)察和維持詳盡的條例草案，并推動其工作效率。

4.5 建立科學(xué)的管理信息系統(tǒng)，加大信息反饋力度

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與管理提出了更高的要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化，實(shí)現(xiàn)了對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的信息資源的統(tǒng)一、規(guī)范的數(shù)據(jù)資料的歸類、完善的數(shù)據(jù)庫等提供了有力的支持。通過構(gòu)建信息反饋渠道，讓政策制定者和實(shí)踐者都能清晰地感受到城市對規(guī)劃與施工的滿意度，從而讓市民在規(guī)劃與施工中可以暢所欲言、發(fā)問。

4.6 建設(shè)控制單元體系，突出區(qū)域功能，保護(hù)地域特色

目前，很多地方都出現(xiàn)了“規(guī)范制度”與“市場運(yùn)行機(jī)制”不一致的現(xiàn)象。為化解這一沖突，原有的監(jiān)督機(jī)制被破壞，由此導(dǎo)致的人力資源、物力和財力上的巨大損失進(jìn)一步擴(kuò)大。所以，逐步建立監(jiān)管制度就變得特別有意義。各監(jiān)測單元在各自的區(qū)域內(nèi)，可以有各自的監(jiān)測方案，也可以有各自的監(jiān)控對象，這樣就可以防止全市范圍內(nèi)的監(jiān)控指標(biāo)太過單一。從整體角度出發(fā)，制訂監(jiān)督指數(shù)，并確定監(jiān)督單元的資源組成，不僅可以幫助規(guī)劃、管理和監(jiān)督實(shí)施工作，還可以幫助改善整個城市的整體品質(zhì)，關(guān)注其地區(qū)功能，維護(hù)其地域特色[8]。

4.7 引導(dǎo)公眾參與

為提升城市總體規(guī)劃品質(zhì)，最大化建筑施工效益，應(yīng)大力倡導(dǎo)社會大眾對城市規(guī)劃及施工的參與，以更好地搜集和吸收市民的意見及建議。因此，在進(jìn)行城市規(guī)劃與建設(shè)的時候，一定要加強(qiáng)對信息的收集，使其能夠及時地向社會公開。與此同時，也要引起聽眾的注意。必須建立和執(zhí)行各項制度，不斷提高城市規(guī)劃的科學(xué)性、精確性和合理性[9]。

5 結(jié)語

長期以來，我國的城市規(guī)劃研究多采取“拿來主義”的態(tài)度，對外國的研究結(jié)果進(jìn)行了借鑒，沒有能夠在城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的過程中，形成一個與之相適應(yīng)的“百花齊放”的局面，也沒有建立起一個中國自己的“百花齊放”的城市規(guī)劃研究體系。在新一輪的土地和土地制度的變革中，我國的城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了“存量”時期，城鎮(zhèn)之間的競爭將會越來越劇烈，城鎮(zhèn)規(guī)劃對于城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的引導(dǎo)功能也會越來越突出。國土空間規(guī)劃體系的建立為我國空間發(fā)展指明了方向，不僅有利于實(shí)現(xiàn)我國城市資源和土地資源的可持續(xù)發(fā)展，還可以促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高土地資源利用率[10]。