頂層設計 因地制宜推進農(nóng)信機構新一輪跨越式發(fā)展
——我國農(nóng)村信用社體制改革二十三年反思

蔡友才

一、改革歷程

（一）江蘇探索

黨中央、國務院非常重視農(nóng)村信用社改革問題。1996年國務院《關于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后，農(nóng)村信用社在改革中發(fā)展，但仍存在產(chǎn)權不明晰、法人治理結構不完善、管理體制不順、歷史包袱沉重和資產(chǎn)質(zhì)量差等問題。 2000年4月12日，時任國務院總理朱镕基到江蘇盱眙、南京等地就農(nóng)村信用社改革和防范金融風險等問題進行調(diào)研，他指出“要采取有效措施支持和引導農(nóng)村信用社發(fā)展，使它成為新形勢下農(nóng)村金融主力軍”。2000年7月，經(jīng)國務院批準，中國人民銀行和江蘇省政府在江蘇全省進行農(nóng)村信用社改革試點。主要內(nèi)容：一是以縣為單位統(tǒng)一法人。在明晰產(chǎn)權、完善經(jīng)營機制的基礎上，江蘇將原有1746個農(nóng)信社和81個縣聯(lián)社，合并為82家獨立法人縣（市、區(qū)）農(nóng)聯(lián)社。二是成立農(nóng)村信用社省聯(lián)社。由82縣（市、區(qū)）聯(lián)社按合作制原則出資組建江蘇省農(nóng)村信用合作社聯(lián)合社，2001年9月9日掛牌成立。三是組建農(nóng)村商業(yè)銀行。推進多元化產(chǎn)權改革，對常熟、張家港、江陰三家農(nóng)信社進行股份制改革。2001年11月26日，中國人民銀行批復張家港、常熟、江陰三家農(nóng)村商業(yè)銀行開業(yè)。

（二）八省試點

2000年12月，朱镕基同志在南京、杭州等地召開農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社體制改革座談會，充分肯定了農(nóng)村信用社改革試點成效。根據(jù)黨的十六大提出的全面建設小康社會的奮斗目標和《中共中央、國務院關于進一步加強金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(中發(fā)〔2002〕5號)的精神，為進一步深化農(nóng)村信用社改革，改善農(nóng)村金融服務，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村全面建設小康社會，2003年6月，國務院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（國發(fā)〔2003〕15號），明確按照市場經(jīng)濟規(guī)則、為“三農(nóng)”服務經(jīng)營方向、權責利相結合等原則，以明晰產(chǎn)權關系、強化約束機制等為總體目標，加快信用社管理體制和產(chǎn)權制度改革。主要內(nèi)容：一是以法人為單位改革信用社產(chǎn)權制度。因地制宜，分類指導，以法人為單位改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度，鼓勵各類資本持股，相互融合，探索適合農(nóng)村信用社特點的多種有效的產(chǎn)權模式和組織形式。二是信用社的管理交由地方政府負責。明確試點地區(qū)可本著精簡、高效的原則，簡化管理層次，結合當?shù)貙嶋H情況，成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領導下，具體承擔對轄內(nèi)信用社的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務職能。經(jīng)國務院批準，吉林、山東、浙江、江蘇、陜西、重慶等8省(市)開展改革試點。2003年8月國務院召開試點省政府負責人會議，聽取試點工作情況匯報。2003年12月原銀監(jiān)會批復同意8?。ㄊ校┰圏c實施方案。

（三）全面推進

2004年1月、3月，原銀監(jiān)會分別在江蘇蘇州、山東召開改革試點工作座談會。2004年8月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》（國辦發(fā)〔2004〕66號），在總結8省（市）改革試點成效基礎上，針對出現(xiàn)的新情況、新問題，部署進一步做好深化改革工作。一是擴大試點范圍。將試點范圍擴大至除海南和西藏以外的21個?。▍^(qū)、市）。二是多種產(chǎn)權形式。提出有條件地區(qū)的省聯(lián)社可改制為農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行或金融控股公司。三是給予政策扶持。對試點地區(qū)農(nóng)村信用社，繼續(xù)按2002年底實際資不抵債數(shù)額的50%（1650億），由人民銀行發(fā)行專項中央銀行票據(jù)或安排中央銀行專項借款，其中專項中央銀行票據(jù)用于置換農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)和歷年掛賬虧損。央行再給老少邊窮地區(qū)616家農(nóng)信社增加資金扶持33億元。2007年8月，隨著海南省聯(lián)社成立，全國大多數(shù)省份最終采取省級聯(lián)社管理架構，農(nóng)信機構基本確立了“省聯(lián)社—市縣級法人主體”的二級管理模式。

二十三年來，在國家“花錢買機制”①人民銀行總行對試點地區(qū)農(nóng)村信用社，通過安排專項再貸款、發(fā)行專項中央銀行票據(jù)等措施置換農(nóng)村信用社的不良貸款。有限投入的情況下，全國農(nóng)信社依靠機制創(chuàng)新激發(fā)活力，基本達到了“明晰產(chǎn)權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”的改革初衷。至2023年9月末，全國農(nóng)信總資產(chǎn)增長24.66倍，資產(chǎn)總額已達54.26萬億元，占銀行業(yè)金融機構13.4%。

二、主要模式

改革二十三年來，農(nóng)信機構管理體制已逐步形成四種模式。

（一） 控股公司模式

2008年12月，經(jīng)國務院批準，寧夏在原自治區(qū)聯(lián)社和銀川市聯(lián)社金融業(yè)務的基礎上，吸收國內(nèi)若干家法人單位和自然人,共同發(fā)起成立了全牌照的寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行，通過自上而下參股形式，按照18-51%比例參股、控股轄內(nèi)19家縣市聯(lián)社,并行使原自治區(qū)聯(lián)社對轄內(nèi)機構的指導、協(xié)調(diào)職能，通過持股公司模式以資本為紐帶管理轄內(nèi)法人機構，形成了“1+19”省級農(nóng)商銀行自上而下持股縣級農(nóng)信機構的改革模式。目前，寧夏黃河農(nóng)商行以6.15億元控股3家農(nóng)商行，以27.73億元參股16家農(nóng)商行，20家農(nóng)商行資產(chǎn)總額約2100億元。

（二） 統(tǒng)一法人模式

主要是農(nóng)村中小銀行以省、市等為單位合并重組，目前已形成了六種模式：

第一種是省級農(nóng)商行。以省（市）為單位，將農(nóng)信機構合并為統(tǒng)一法人，組建省級農(nóng)商行。2005年8月，國務院批準上海農(nóng)村信用社改制為上海農(nóng)商行，該行成為全國首家省級股份制農(nóng)商行。隨后，北京（2005年10月）、重慶（2008年6月）、天津（2010年6月）三個直轄市先后成立統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行（其中天津市有兩家法人機構）。2023年5月，海南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社發(fā)布公告稱，包括海南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社、?？谵r(nóng)商行等20家機構先后審議通過了以新設合并方式組建海南農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司有關事項的決議。

第二種是計劃單列市農(nóng)商行。計劃單列市合并轄內(nèi)農(nóng)信機構成立統(tǒng)一法人農(nóng)商行。2004年，經(jīng)原銀監(jiān)會和廣東省政府批準深圳農(nóng)村信用社從廣東農(nóng)信體系中單列出來，2005年獨立改制組建農(nóng)商銀行。此后，2012年6月，青島、大連分別在當?shù)?家、8家農(nóng)信機構和市農(nóng)村合作社聯(lián)合社基礎上，以新設合并方式成立青島、大連農(nóng)村商業(yè)銀行。2012年7月，廈門農(nóng)村商業(yè)銀行正式掛牌開業(yè)。

第三種是省會城市農(nóng)商行。2010年1月，四川在原成都市農(nóng)村信用社基礎上改制成立成都農(nóng)商銀行。此后，廣州、武漢、長沙、西安、哈爾濱等全國大部分省會城市將農(nóng)村信用社合并成立統(tǒng)一的農(nóng)商行，這些農(nóng)商行大部分獨立于省聯(lián)社。如2015年5月成立的陜西秦農(nóng)農(nóng)商行，是在西安市六個區(qū)信用聯(lián)社基礎上，以新設合并方式組建的一家省會城市農(nóng)商行，注冊資金88.26億元，資產(chǎn)總額達4370億元。

第四種是以地市為單位統(tǒng)一法人。2009年10月，經(jīng)國務院同意，原銀監(jiān)會批準江蘇常州市合并轄內(nèi)武進農(nóng)商行、4家縣區(qū)聯(lián)社組建江南農(nóng)村商業(yè)銀行，該行成為全國首家地市級股份制農(nóng)商行（目前該行資產(chǎn)總額超過5000億元）。此后，廣東東莞、潮州，四川攀枝花等多地推進以地級市為單位合并重組農(nóng)商行。如2010年11月，攀枝花市在原攀枝花市仁和區(qū)、鹽邊縣、米易縣3家縣農(nóng)村信用聯(lián)社的基礎上，以新設合并方式發(fā)起設立攀枝花農(nóng)村商業(yè)銀行。2022年以來，云南、四川、廣東等省份在農(nóng)信機構重組合并方面進行了積極嘗試，取得較好效果。云南迪慶、怒江，四川巴中、樂山農(nóng)商銀行先后舉行揭牌儀式。2023年10月，阿克蘇塔里木農(nóng)村商業(yè)銀行獲批籌建。目前河南也擬對城鄉(xiāng)一體化程度較高的鄭州市和轄內(nèi)法人機構數(shù)量少、資產(chǎn)規(guī)模小的漯河市、三門峽市所轄全部法人機構以市為單位統(tǒng)一法人。2023年四川省《政府工作報告》明確提出“穩(wěn)妥推進符合條件的地區(qū)組建市級統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行”，目前四川省內(nèi)有7個市（州）實現(xiàn)了農(nóng)信機構統(tǒng)一法人改革。

第五種是以地（市）城區(qū)為單位統(tǒng)一法人。2011年初，原銀監(jiān)會提出“支持地市所在城區(qū)農(nóng)信社、農(nóng)合行、農(nóng)商行整合為地市農(nóng)商行”，此后，廣東江門、潮州，江蘇徐州，陜西榆林、漢中等地城區(qū)農(nóng)信社合并成立農(nóng)商行，目前全國大部分地（市）城區(qū)均合并成立了農(nóng)商行。如鄭州市區(qū)聯(lián)社與鄭州市郊聯(lián)社合并組建鄭州農(nóng)商行。

第六種是遼寧農(nóng)商模式。遼陽農(nóng)商行、遼寧太子河村鎮(zhèn)銀行因違法違規(guī)經(jīng)營出現(xiàn)重大金融風險并進入破產(chǎn)程序，資產(chǎn)、人員被沈陽農(nóng)商行承接。遼寧省在按市場化、法制化處置風險的同時，提出全省農(nóng)村信用社改革方案。2023年8月，國家金融監(jiān)督管理總局批復同意沈陽農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司與北票市、北鎮(zhèn)市農(nóng)村信用合作聯(lián)社等30家農(nóng)村信用合作聯(lián)社以新設合并方式組建農(nóng)村商業(yè)銀行，注冊資本207.89億元。遼寧省發(fā)行346億元專項債，由遼寧金控（出資206億元，占總股本99.09%）、財政注資。2023年9月19日，遼寧農(nóng)商銀行在沈陽揭牌。目前遼寧農(nóng)商銀行并未覆蓋全省范圍，除此之外，遼寧農(nóng)信系統(tǒng)還有28家縣級農(nóng)商行。合并重組、統(tǒng)一法人，通過資產(chǎn)業(yè)務整合，規(guī)模體量大有利于形成集中優(yōu)勢和競爭力，降低管理成本和運營成本，解決小機構發(fā)展空間較小、可持續(xù)發(fā)展能力弱問題，在廣度、深度上加大對區(qū)域和農(nóng)村經(jīng)濟的支持力度,樹立農(nóng)商行良好品牌形象，形成了規(guī)模效應。

（三） 聯(lián)合銀行模式

相關部門已批準浙江、山西、河南三省成立農(nóng)商聯(lián)合銀行，有兩種模式：一種是自下而上入股的浙江模式。2021年10月16日，浙江省深化農(nóng)村信用社改革試點實施方案經(jīng)國務院批準同意，2022年4月11日，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行①下轄82 家縣（市、區(qū)）農(nóng)商銀行、農(nóng)信聯(lián)社，擁有網(wǎng)點4100 余個，員工5 萬余人，目前資產(chǎn)總額超5 萬億。獲批開業(yè)，由浙江省內(nèi)全部法人農(nóng)信機構入股組成，注冊資本50.25億元，由下向上注資，成為省聯(lián)社改革落地的“第一單”。這種改革模式不需要國家和省級財政出錢，不需要法人農(nóng)信機構實際出資，不改變縣域法人地位和數(shù)量，成本較低、阻力較小。聯(lián)合銀行主要是管方向、管風險、管班子、管服務，不管信貸審批、不管人財物。浙江認為，這種“小法人、大平臺”模式可以兼顧防控金融風險和堅持支農(nóng)支小，在堅持縣域法人定位的基礎上增強省級大平臺的服務功能；另一種是自上而下參股的山西模式。2022年10月，國家批復同意山西省農(nóng)信社改革方案，以原省聯(lián)社為基礎，通過財政出資為主、市場募集補充為輔的方式②注冊資本50 億元，其中山西省財政廳、山西杏花村汾酒集團和山西出版?zhèn)髅郊瘓F分別持股94%、4%和2%。發(fā)起設立組建山西農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行，改革采取省級參股市縣級“上參下”模式③省級機構1 個、市級機構11 個、縣級機構108 個，擁有營業(yè)網(wǎng)點3005 個，干部員工5 萬余人。，依據(jù)省政府授權，對轄內(nèi)農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用社）履行管理、指導、協(xié)調(diào)、服務職能，2023年11月，山西農(nóng)商聯(lián)合銀行正式掛牌開業(yè)，山西也成為全國首個采取農(nóng)信社股權“上參下”模式改革的省份。2022年11月，河南省農(nóng)信社改革方案獲得銀保監(jiān)會批復，由河南投資集團有限公司、河南交通投資集團有限公司、河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司共同出資60億元，采取聯(lián)合銀行的方式，通過自上而下參股控股，形成省控市、市控縣的三級管理架構。2023年11月，河南農(nóng)商聯(lián)合銀行正式揭牌儀式。

（四） 廣東農(nóng)信模式

廣東農(nóng)信機構總資產(chǎn)占全國的十分之一。與其他省不同，廣東農(nóng)信機構改革嘗試“1+N”適度競爭的格局，探索“幾大不同群體獨立發(fā)展”多銀行集團的并存形式，特色鮮明。廣東將廣州、東莞等7家改革較早、規(guī)模較大、經(jīng)營較好的頭部農(nóng)商銀行脫離省聯(lián)社“自立門戶”，管理權移交當?shù)氐胤秸?004年、2013年、2020年、2021年，深圳、廣州、汕頭海灣、珠海農(nóng)商行分別與省聯(lián)社“脫鉤”，管理權移交至深圳、廣州、汕頭、珠海市政府。2021年7月，《廣東省金融改革發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出“支持符合條件的農(nóng)商行擴大經(jīng)營自主權”。2022年2月，經(jīng)廣東省政府同意，東莞農(nóng)商行①成立于2009 年，2023 年6 月資產(chǎn)總額達6862.12 億元，有4 家異地分支機構，控股、入股六家農(nóng)商行。和廣東普寧農(nóng)商行的管理權從廣東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社整體移交至東莞市政府，并由東莞市政府委托東莞農(nóng)商行管理普寧農(nóng)商行。同時，順德（資產(chǎn)4434億）、南海（資產(chǎn)超3000億）兩家農(nóng)商行也與廣東省聯(lián)社“脫鉤”，管理權交由佛山市政府。目前廣東“脫鉤”的農(nóng)商行分別控股、參股數(shù)家粵東粵西粵北部分農(nóng)商行。廣東省聯(lián)社繼續(xù)管理其他60多家農(nóng)信機構。

三、存在問題

（一）省聯(lián)社管理體制不順

作為上一輪農(nóng)信社改革的產(chǎn)物，省聯(lián)社在管理、指導、協(xié)調(diào)、服務等方面發(fā)揮了一定作用，但隨著改革的深化，政企不分、責權利不對等等體制性制度性問題突出。

一是職責定位不清。省聯(lián)社是省政府成立的行業(yè)管理機構，也是接受監(jiān)管部門監(jiān)管的銀行機構，又是法人單位股權式的聯(lián)合體，身兼服務平臺、管理者和經(jīng)營主體三種身份，行政管理、行業(yè)管理與行業(yè)服務等多種職能與角色存在沖突,在制度設計之初就存在定位模糊、角色混同等問題。

二是管理體制不順。省聯(lián)社與農(nóng)商行實行兩級法人管理體系，一方面，接受自上而下的行政委托，成為省級政府的代理人，管理全省農(nóng)信社；另一方面，又通過“下參上”的股權關系，接受自下而上的公司委托，作為社員行的代理人，維護和服務作為股東的社員行。實踐中，這種管理體制省聯(lián)社行政化管理過多，只有單向行權而無責任和風險約束。

三是缺乏約束制衡。省聯(lián)社代表省政府行使行業(yè)管理職能，班子成員是省管干部，按理要對省委省政府負責，但具體對誰負責？實際上并沒有落實到一個具體部門，出現(xiàn)了管理虛置。股東和監(jiān)管部門也很難對省管高管進行監(jiān)督，由于缺乏責任風險約束和監(jiān)督制衡，權力和責任不對等、利益與風險不對稱。不少省聯(lián)社高管利用這一特殊的管理體制，濫用干部人事調(diào)整權、貸款審批權、財務管理權，大肆以權謀私、權錢交易，腐敗問題高發(fā)。二十多年來，有多名省聯(lián)社高管人員被查或被“雙開”，有的地方甚至出現(xiàn)了“前腐后繼”、窩案串案現(xiàn)象，部分省聯(lián)社主要領導貪腐案件往往牽涉眾多行社高管，充分暴露其存在的深層次體制機制問題。

四是名不符實問題。隨著農(nóng)信社股份制改革加速推進，全國已有13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)信社全部改制為農(nóng)商銀行，其他省份農(nóng)信機構也大部分改成了農(nóng)商行，“省聯(lián)社”聯(lián)合誰、管理誰，又服務于誰？省聯(lián)社在法理上已缺乏存續(xù)依據(jù)。

（二）公司治理形式主義

目前在省聯(lián)社行政化管理強化體制下，農(nóng)信機構名義上是法人機構，但實際上已被省聯(lián)社作為分支機構來管理，獨立經(jīng)營和公司化運營受到明顯制約，公司治理只能形式上滿足相關監(jiān)管要求。

一是高管由省聯(lián)社提名。農(nóng)信機構董事長、監(jiān)事長和行長等高管由省聯(lián)社黨委“研究決定”提名，之后再走董事會、監(jiān)事會程序，與農(nóng)村信用社法人機構的市場主體地位不協(xié)調(diào)，難以滿足市場化改革對農(nóng)村中小金融機構公司治理的要求。

二是公司治理形似神不似。“麻雀雖小五臟俱全”，規(guī)模較小的農(nóng)信機構也要按照監(jiān)管部門公司治理要求配置“三會一層”，管理人員多、層級多，不僅增加了管理成本，還降低了小法人機構的靈活性，“形似神不似”。如監(jiān)管要求農(nóng)信機構獨立董事、外部監(jiān)事比例不低于三分之一（一般機構約5-6人），但實際上這些董事、監(jiān)事根本發(fā)揮不了作用，只是擺設。

三是管理、業(yè)務人員配比不相稱。農(nóng)信機構總部需按監(jiān)管要求設置前中后臺近二十個內(nèi)設部門，規(guī)模較小機構約有三分之一人員需集中在總部，管理人員與業(yè)務人員配比極不相稱。中西部很多縣域農(nóng)信機構資產(chǎn)規(guī)模只有幾億、十幾億，難以承擔高昂的公司治理成本。

（三）規(guī)模不經(jīng)濟問題突出

一是普遍體量較小。農(nóng)村中小金融機構資產(chǎn)和資本規(guī)模普遍較小，“小、散、弱”現(xiàn)象突出，貸款規(guī)模小、利率較高，缺乏核心競爭力，面對多元化市場競爭格局及存貸利差收窄的現(xiàn)狀，有效應對措施不多。同時受制于產(chǎn)品創(chuàng)新、科技支撐、議價競爭等能力弱、精細化水平低等因素影響，持續(xù)發(fā)展面臨較大壓力。絕大部分機構股權結構小而散，尚不具備市場化渠道補充資本資質(zhì)，經(jīng)濟下行期信用風險暴露加速資本消耗，單體法人機構面臨較大的資本補充壓力。一些經(jīng)濟總量過小、金融承載力弱的地區(qū)農(nóng)信機構難以達到合理的經(jīng)濟規(guī)模，商業(yè)可持續(xù)面臨挑戰(zhàn)。

二是投入產(chǎn)出不匹配。大多數(shù)農(nóng)信機構在金融科技等方面也都會遇到投入產(chǎn)出不匹配等問題。如數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢加快的背景下，農(nóng)信社系統(tǒng)科技能力、人才儲備相對欠缺，在科技系統(tǒng)建設和運用、人員、技術等方面需要大量投入，建設費用和平均成本高昂。目前各地省聯(lián)社“大平臺”在信息系統(tǒng)建設、金融科技支撐和業(yè)務培訓等方面，花費了大量的人力、物力。對大部分規(guī)模較小、實力不強的農(nóng)信機構而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型陷入了“不投沒出路、投則投不起”的兩難困境。

三是管理成本過高。省聯(lián)社層面，隊伍越來越龐大，機構越來越臃腫，人浮于事現(xiàn)象日益嚴重，部分省級聯(lián)社人員從初期數(shù)十人擴大至上千人，辦公面積也由兩三千平方米擴大到幾萬、十幾萬平方米，管理費由兩三千萬元擴大到數(shù)億元。這么龐大的人員機構，耗費了大量的管理成本，極大增加了成員行社分攤的財務負擔。我國東北、西部部分地區(qū)農(nóng)信系統(tǒng)成本收入比超過60%，只能實現(xiàn)微利。中西部很多縣域農(nóng)信機構資產(chǎn)規(guī)模只有幾億、十幾億，難以承擔高昂的公司治理成本。

（四） 部分機構面臨生存壓力

一是兩極分化加速顯現(xiàn)。近年來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟下行、大行下沉、監(jiān)管趨嚴等新環(huán)境新變化，農(nóng)信機構兩極分化加速顯現(xiàn)，經(jīng)營好的農(nóng)信機構越來越好，但高風險機構數(shù)量也明顯增加。2022年末，全國資產(chǎn)規(guī)模超1000億元的農(nóng)商行有43家，資產(chǎn)規(guī)模15.21萬億元，占全國農(nóng)信機構資產(chǎn)規(guī)模的30%以上。在兩極分化的當前，部分農(nóng)信機構各項風險指標下滑，特別是中西部、東北地區(qū)農(nóng)信社處置高風險機構壓力較大，面臨較大生存壓力。

二是業(yè)務受大行擠壓。隨著人口城鎮(zhèn)化加快，金融數(shù)字化的普及和推廣，各類金融機構特別是國有大型銀行低成本資金和技術優(yōu)勢下沉服務重心，“掐尖”經(jīng)營?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)建立的個性化產(chǎn)品體系、更高效的服務響應也在通過科技手段加速向農(nóng)村地區(qū)滲透，不斷沖擊銀行存量市場和搶奪增量市場，在支付領域和小額信貸市場的份額快速上升。農(nóng)信機構人緣地緣、點多面廣的傳統(tǒng)優(yōu)勢受到?jīng)_擊，在金融科技、產(chǎn)品服務、成本管理等方面的短板凸顯，市場份額和競爭力明顯下滑，財務可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，面臨較大的生存壓力。如2023年前三季度，某省農(nóng)信系統(tǒng)存貸款增幅分別低于全省1個、1.7個百分點。

三是資產(chǎn)質(zhì)量下降明顯。由于自身經(jīng)營管理不規(guī)范、定位不準確和經(jīng)營基礎薄弱，加上經(jīng)濟下行，部分農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量下行壓力較大，化解不良、防控風險面臨嚴峻挑戰(zhàn)。同時，隨著《商業(yè)銀行金融資產(chǎn)風險分類辦法》實施，符合不良標準的隱性不良資產(chǎn)將真實反映。農(nóng)信機構自身清收、處置不良資產(chǎn)的渠道、能力有限，當?shù)刎斦⑷谫Y平臺、國有企業(yè)杠桿率普遍較高，以往地方政府拿出“真金白銀”補充資本、剝離不良的辦法難以為繼。

四是高風險機構明顯增加。受經(jīng)濟下行的影響和新冠肺炎疫情等多因素沖擊，近年來，全國農(nóng)信機構盈利能力明顯下降，風險水落石出，高風險機構明顯增加，風險處置任務重。一些規(guī)模較小、風險程度較深、長期處于虧損狀態(tài)的機構，無力實現(xiàn)自我修復，根本原因就在于體制機制問題沒有得到根本性解決，一些改革換湯不換藥。近年來，為支持中小銀行補充資本金，多地發(fā)行了中小銀行專項債，遼寧、河南、內(nèi)蒙古、黑龍江、河北、廣東分別發(fā)行支持中小銀行發(fā)展專項債券400億元、282億元、200億元、190億元、150億元和100億元。

四、相關爭議

（一）缺乏頂層設計的問題

2016年以來，多個中央“一號文件”多次提及“開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務職能”“抓緊研究制定農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革方案”“加快農(nóng)村信用社改革，完善?。ㄗ灾螀^(qū)）農(nóng)村信用社聯(lián)合社治理機制，穩(wěn)妥化解風險”“推動農(nóng)信社省聯(lián)社改革”“加快農(nóng)村信用社改革化險”等問題。2020年5月，原銀保監(jiān)會制定出臺《深化農(nóng)村信用社改革實施意見》，將新一輪農(nóng)信社改革提上日程，核心目的是改變原有機制，逐步將農(nóng)村信用社建設成為產(chǎn)權明晰、治理健全、資本充足、支農(nóng)支小特色鮮明的現(xiàn)代農(nóng)村銀行。相關部門提出了“支持各?。ㄗ灾螀^(qū)）在堅持基本原則的基礎上因地制宜，探索新機制、新模式、新方案，兼顧促進發(fā)展和防控風險雙重目標，積極穩(wěn)妥地推進和深化改革”的指導意見，但究竟怎么改？改革方案究竟由誰來主導？事實上，目前各省都在積極研究省聯(lián)社改革方案，不少省份由省聯(lián)社自身提出改革方案，其他部門很難參與，這種自己為自己設計的改革方案難以擺脫“本位主義”束縛，一些改革方案的出發(fā)點是希望通過深化改革固化甚至強化自己的既得利益。此外，目前分類指導、“一省一策”的改革原則，由于缺乏權威頂層設計，在實踐中較難操作，最終結果可能會出現(xiàn)依葫蘆畫瓢簡單復制、“多省一策”現(xiàn)象。

（二） 為了改革而改革問題

目前的改革，主要是圍繞省聯(lián)社進行的，已改革或即將改革的省大都選擇了聯(lián)合銀行模式，沒有從整體上進行統(tǒng)籌考慮。究竟怎么改，不少人認為“不能為了改革而改革”，目前一些地方的改只是“將省聯(lián)社進行簡單翻牌”，實際是“換湯不換藥”。在改革模式的選擇上，也不能因為哪個省先行一步,其他省份就進行簡單的復制、抄襲，被牽著走，相關部門必須進行深入調(diào)研論證。

（三） 謀求政策扶持的問題

部分業(yè)內(nèi)人員和專家學者認為“農(nóng)信機構兼具政策性銀行和商業(yè)性銀行的雙重特征”，建議國家相關部門通過立法給予政策傾斜、法律保護和救濟扶持。農(nóng)信機構深化改革20多年來，隨著國家發(fā)展普惠金融戰(zhàn)略的實施，城市金融市場競爭白熱化以及金融科技的崛起，我國農(nóng)村金融改革發(fā)展的經(jīng)濟基礎、競爭格局發(fā)生了重大變化，郵政儲蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行等機構服務三農(nóng)、小微力度也越來越大，已與農(nóng)信機構形成強有力的競爭關系。國家雖對農(nóng)信機構確定了支農(nóng)支小的戰(zhàn)略定位，但這主要是針對農(nóng)村機構規(guī)模相對較小的實際決定的。筆者認為，目前金融服務“三農(nóng)”的內(nèi)涵發(fā)生了巨大變化，已從傳統(tǒng)、狹義以農(nóng)戶小額生產(chǎn)性貸款為主體的融資需求的“三農(nóng)”，變成一、二、三產(chǎn)融合和新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”融合發(fā)展的新的、廣義的“三農(nóng)”。農(nóng)信機構改革要遵循現(xiàn)代金融發(fā)展的客觀規(guī)律，農(nóng)信機構就是商業(yè)性金融機構，需要農(nóng)信機構在堅持市場化、法治化前提下，與時俱進重新定位發(fā)展目標，不能再依賴國家給予特殊政策扶持，要靠自身的發(fā)展壯大和高質(zhì)量發(fā)展促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。當然，對一些地處邊遠地區(qū)無法實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)信機構，國家可暫時給予適度扶持，但更主要是靠自身強大來解決可持續(xù)發(fā)展和服務能力問題。

五、改革建議

（一）深入調(diào)研，強化深化改革頂層設計

從2000年開始的第一輪農(nóng)村信用社改革試點，主要得益于關鍵人物在關鍵時刻作出的關鍵決策。2000年4月、12月，時任國務院總理朱镕基親自帶隊到江蘇、浙江等多地進行深入調(diào)研，聽取各方面意見，明確表示“農(nóng)村信用社改革必須根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平,采取符合當?shù)靥攸c的具體組織形式,不搞一刀切”。2000-2004年，國務院、人民銀行和銀監(jiān)會多次召開深化農(nóng)村信用社體制改革座談會。農(nóng)信社改革是中小銀行改革化險重中之重。防范化解地方金融風險是一項復雜、系統(tǒng)但又必須完成的工作。筆者認為，目前“上參下”“下參上”以股權為紐帶等改革模式只是權宜之計，解決不了根本問題。為避免走倒路或彎路、為了改革而改革，建議在中央深改組、中央金融委員會指導下，由中央金融工委牽頭組織國家金融監(jiān)督管理總局、人民銀行等部門進一步進行深入調(diào)研，在全面總結評估2000年以來我國農(nóng)信機構改革成效的基礎上，順應形勢發(fā)展要求，重新審視“四種模式”或“五種模式”改革方案，研究出臺具有統(tǒng)領性的、以國務院名義印發(fā)的《深化農(nóng)信機構改革指導意見》，將風險化解和改革一體化推進，從頂層上明確改革的方向和原則，作為審批改革方案的政策依據(jù)。鼓勵各省結合當?shù)厍闆r探索改革路徑，國家相關部門從嚴、審慎審批改革方案，條件成熟一家批準一家。

（二）實事求是，切實完善改革化險方案

中小銀行的改革化險問題一直是黨中央、國務院高度關注的問題。2023年4月28日、7月24日中央政治局會議提出“統(tǒng)籌做好中小銀行改革化險工作”“穩(wěn)步推動高風險中小金融機構改革化險”，國務院《關于推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》也明確“以省為單位制定中小銀行改革化險方案”，中央金融工作會議要求“及時處置中小金融機構風險”。農(nóng)信社改革在中小銀行改革化險中至關重要，也是一項復雜的系統(tǒng)工程，要按照市場化、法制化原則，加快推進改革化險。一是壓實化解責任。農(nóng)信機構為地方法人機構，在風險處置上要按權責利對等原則，明確地方政府的屬地責任和兜底責任，壓實農(nóng)信機構及其股東風險化解的主體責任，明確金融監(jiān)管部門監(jiān)督管理責任，早識別、早預警、早暴露、早處置，協(xié)同做好風險化解工作。二是逆周期監(jiān)管。建議金融政策體現(xiàn)逆周期特征，階段性放寬改制銀行不良資產(chǎn)潔凈出表、監(jiān)管指標一次性達標要求，鼓勵銀行立足現(xiàn)有條件堅持有限目標推進改革化險，只要有利于風險收斂的措施都應當予以支持，允許農(nóng)村中小銀行先行合并止血，再逐步改善經(jīng)營，指標達標，化解風險。三是差異化監(jiān)管。農(nóng)信機構規(guī)模小、成本高、收益低，肩負支農(nóng)支小職責，建議對不同規(guī)模的農(nóng)信機構實行分類監(jiān)管，對規(guī)模較小的在資本充足率、撥備覆蓋率等監(jiān)管指標上給予一定的監(jiān)管彈性和容忍度，降低涉農(nóng)金融業(yè)務的監(jiān)管成本，引導金融資源向“三農(nóng)”領域合理流動。

（三）合并重組，注重發(fā)揮適度規(guī)模效應

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國農(nóng)村金融改革發(fā)展的經(jīng)濟基礎、競爭格局和目標導向均在發(fā)生重大變化。2012年黨的十八大提出堅持走新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，2017年黨的十九大將鄉(xiāng)村振興作為國家戰(zhàn)略，2022年黨的二十大又提出“中國式現(xiàn)代化”目標，這些是黨中央對我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征及發(fā)展任務的科學把握，也是深入推進現(xiàn)代化進程的重大決策，更是走出經(jīng)濟發(fā)展瓶頸的基本路徑。目前我國農(nóng)信機構服務對象早已不是過去單純高度分散的狹義的“三農(nóng)”了，而是“四化”融合集成式發(fā)展的新“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化等對農(nóng)信等機構的金融服務匹配度提出了新的、更高的需求。隨著金融科技普及和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)字普惠金融正處于飛躍式發(fā)展階段，將在很大程度上改變農(nóng)村金融競爭格局，農(nóng)信機構多年來的生存基礎面臨嚴峻挑戰(zhàn)，必須順應形勢發(fā)展的要求，出臺促進農(nóng)信機構兼并重組的政策，按市場化、法制化原則，推動農(nóng)信機構“因地制宜”進行并購重組和區(qū)域整合。一是以省為單位統(tǒng)一法人。對規(guī)模較小、高風險機構相對集中、金融承載能力較弱的?。ㄗ灾螀^(qū)）可以借鑒當年徽商銀行（2005）、江蘇銀行（2007）、中原銀行（2014）等城商行合并重組的做法，以省為單位合并現(xiàn)有機構統(tǒng)一法人。二是省會城市農(nóng)村商業(yè)銀行。建議全國所有省會城市合并轄內(nèi)農(nóng)信機構成立統(tǒng)一法人省會城市農(nóng)商行。也可將省聯(lián)社與省會城市農(nóng)信機構合并成立省會城市農(nóng)商行。三是地市級農(nóng)村商業(yè)銀行。對城鄉(xiāng)一體化程度較高或法人機構數(shù)量較多、生存壓力較大、經(jīng)濟適配性弱的地方，以市為單位合并重組為地市統(tǒng)一法人農(nóng)商行，持續(xù)提升區(qū)域經(jīng)濟服務能力。四是地市城區(qū)農(nóng)信機構合并為統(tǒng)一法人。建議全國所有地市城區(qū)農(nóng)信機構合并成立統(tǒng)一法人農(nóng)商行。五是鼓勵并購高風險機構。鼓勵發(fā)展較好的頭部農(nóng)商行并購規(guī)模較小、風險較高農(nóng)信機構。鼓勵大中型銀行市場化并購金融承載能力較弱地區(qū)農(nóng)信機構。六是鼓勵成立農(nóng)商行集團。借鑒廣東等地模式，鼓勵上市農(nóng)商行、部分頭部農(nóng)商行，通過控股、參股農(nóng)商行，成為農(nóng)商行集團。

（四） 理順關系，明確農(nóng)信機構管理體制

一是加快省聯(lián)社改制。目前農(nóng)信系統(tǒng)最大的投入是金融科技的投入，而且是各省重復性投入。各省聯(lián)社集中了大量科技人員負責信息系統(tǒng)的研發(fā)與維護，由于專業(yè)能力不足、缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，開發(fā)出來的核心業(yè)務系統(tǒng)等整體水平不高，農(nóng)信機構線上遠程辦公、線上產(chǎn)品營銷、線上業(yè)務辦理和互聯(lián)網(wǎng)金融服務等方面與國有大行相比還有較大的差距，影響了行業(yè)發(fā)展。為節(jié)省成本，沒有必要每個省都建立科技服務中心，建議將有較強信息科技實力與資源的省聯(lián)社改制成產(chǎn)權清晰、有一定規(guī)模的金融科技服務公司，借鑒建信金科、工銀科技、招銀云創(chuàng)等金融科技公司做法，利用成熟的技術和服務對外開展科技輸出，為農(nóng)信機構提供市場化信息系統(tǒng)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型和支付結算等金融科技服務。二是將管理權交地方。建議將合并重組后農(nóng)商行管理權從省聯(lián)社剝離，交給屬地地（市）、?。ㄊ?、自治區(qū)）黨委政府管理，全面落實農(nóng)信機構在完善公司治理中加強黨的領導各項要求，構建市場化、法治化、更符合行業(yè)特征的公司治理體系。三是市場化選聘高管。選優(yōu)配強農(nóng)商行董事長、行長、班子成員至關重要。多年來，農(nóng)信系統(tǒng)高管依靠內(nèi)部產(chǎn)生，近親繁殖，難以補充新鮮血液，在一定程度上制約其改革發(fā)展。建議地方黨委政府切實加強對農(nóng)信系統(tǒng)選人用人管理，對銀行高管人員嚴格把關，通過市場化方式選聘，在政治、業(yè)務、經(jīng)驗等方面嚴格審核。同時，監(jiān)管部門應真正用好任職資格核準等制度，對中小銀行機構高管特別是“一把手”人選進行嚴格的實質(zhì)性把關。