二戰(zhàn)后英鎊危機(jī)與科倫坡計劃的緣起

武樂曼

摘? 要：戰(zhàn)后初期，英帝國內(nèi)部自成體系的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與美國的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略不合，而英國經(jīng)濟(jì)又陷入國際收支逆差的困境，英鎊危機(jī)頻發(fā)。在尋求美國經(jīng)濟(jì)援助的同時，英國從英聯(lián)邦內(nèi)部展開一系列解決英鎊危機(jī)的行動。通過開發(fā)殖民地資源以及實行“非美元計劃”，將殖民地收入與平衡國際收支掛鉤，嚴(yán)格控制英聯(lián)邦從美元區(qū)的進(jìn)口。英國連同澳大利亞、加拿大等國對南亞和東南亞地區(qū)的英聯(lián)邦國家實施長期的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，之后美國和該地區(qū)的非英聯(lián)邦國家也陸續(xù)加入進(jìn)來。此即科倫坡計劃。各國對英鎊的信心開始恢復(fù)，英聯(lián)邦國際收支趨于平衡。

關(guān)鍵詞：英鎊危機(jī) 英聯(lián)邦 “非美元計劃” 科倫坡計劃

二戰(zhàn)后初期，國際政治格局出現(xiàn)大變動，各國經(jīng)濟(jì)地位也重新洗牌。英聯(lián)邦國家以英鎊為主要貨幣的貿(mào)易區(qū)，不得不讓位于美國主導(dǎo)下的以美元為核心的世界單一貿(mào)易區(qū)。英鎊危機(jī)和英國國際收支逆差，使英聯(lián)邦乃至歐洲經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，穩(wěn)定英鎊和緩解美元短缺成為西方世界亟待解決的首要問題。為此，英國積極申請美國援助，同時在英聯(lián)邦內(nèi)部尋求解決辦法。英國既要穩(wěn)定英鎊地位，改善整個英鎊區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，又要面對美國壓力，使英鎊區(qū)逐漸融入以美元為核心的世界貿(mào)易體系。為增加美元收入，英國以前所未有的力度開發(fā)殖民地，試圖維持傳統(tǒng)影響力，但又不能不顧及殖民地和英聯(lián)邦國家的獨立傾向和要求。如何調(diào)整帝國內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維系英聯(lián)邦的凝聚力，英國頗為棘手。

我國學(xué)術(shù)界專門研究戰(zhàn)后英國調(diào)整帝國內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系的著述不多，國外學(xué)者的有關(guān)論述大都分散在政治關(guān)系的敘述中。似乎僅有阿列克·凱恩克勞斯（Alec Cairncross）、斯科特·紐頓（Scott Newton）、邁克爾·霍根（Michael Hogan）和阿利斯特·海因茲（Allister E. Hinds）四位學(xué)者，對20世紀(jì)40年代后期英國的英鎊區(qū)政策做出了深入研究。凱恩克勞斯、紐頓和霍根三人的主要興趣在戰(zhàn)后英美關(guān)系和英國參與歐洲一體化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，沒有聚焦英鎊區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)。海因茲從經(jīng)濟(jì)史的角度全面分析了英鎊危機(jī)對英國經(jīng)濟(jì)政策的影響，但他主要關(guān)注英國與殖民地的關(guān)系，忽視了英聯(lián)邦這一關(guān)鍵行為體。有關(guān)英國與英聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研究更少見，且多以澳大利亞為案例。本文利用英國國家檔案文獻(xiàn)等資料，嘗試還原英國為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)困境而進(jìn)行的政策演變，力圖闡明英鎊危機(jī)與英國提出東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計劃的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，進(jìn)而評述戰(zhàn)后英國經(jīng)濟(jì)自救的效果。

一、英帝國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與英鎊危機(jī)的緣起

從二戰(zhàn)結(jié)束到1950年，英國發(fā)生了兩次較大的英鎊危機(jī)。第一次是在1947年7月15日，英鎊實行自由兌換制，這一舉動等于對英鎊作為世界貿(mào)易主要貨幣的穩(wěn)定性進(jìn)行全民公投。僅兩周之后，英國時任財政大臣休·道爾吞（Hugh Dalton）就表示，按照當(dāng)前的提款速度，美元貸款在年底就會消耗殆盡。經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定造成英鎊大幅貶值，8月，英國不得不宣布暫停自由兌換。第二次是1949年9月，英鎊貶值30.5%，從每英鎊對美元比價4.03美元貶為2.8美元，這是英鎊歷史上最嚴(yán)重的一次貶值。除此之外，英國連年出現(xiàn)經(jīng)常項目逆差，國際收支嚴(yán)重不平衡。僅1949年，英國一月份的美元和黃金赤字為1 900萬英鎊，二月份為2 100萬英鎊；第三季度則創(chuàng)下最高點，達(dá)到1.3億英鎊，也就是5.39億美元。戰(zhàn)后初期，法、德等許多歐洲國家也經(jīng)歷了一段時間的糧食短缺和物資匱乏，但都沒有出現(xiàn)嚴(yán)重且長期的國際收支逆差。英國發(fā)生的英鎊危機(jī)與大英帝國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。

英聯(lián)邦內(nèi)經(jīng)濟(jì)以垂直方式組織，呈金字塔形。英國居上位，大多數(shù)英聯(lián)邦國家及殖民地向英國出口初級產(chǎn)品，英國加工后再出口到這些地區(qū)，英國在英聯(lián)邦內(nèi)的貿(mào)易中始終處于順差地位。其他聯(lián)邦國家或殖民地從英國進(jìn)口絕大部分的消費品，也向世界其他地區(qū)出口糧食和原材料。如此，聯(lián)邦國家及殖民地與英聯(lián)邦之外的貿(mào)易基本也處于順差地位。英聯(lián)邦尤其是英國收支平衡的基礎(chǔ)是，英國與英聯(lián)邦和殖民地的順差，以及后者與世界其他地區(qū)的順差。當(dāng)英國工業(yè)品還能順利進(jìn)入這些國家和地區(qū)時，貿(mào)易收支問題并不尖銳。一旦英國工業(yè)品遇到當(dāng)?shù)鼗虻谌龂I(yè)品的有力競爭時，問題自然爆發(fā)來。此外，為維持帝國實力的巨額海外軍事支出，也要消耗黃金和外匯。對英國的貿(mào)易逆差和海外軍事支出能起到有力彌補(bǔ)作用的，是英國銀行吸收的國外存款和英國航運業(yè)的收入。這有兩個不可缺少的前提，一是沒有任何一個資本主義國家挑戰(zhàn)英國的實力；二是世界經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長和繁榮。正因如此，建立在這一精妙體系上的平衡十分脆弱。英國是典型的開放經(jīng)濟(jì)國家，它來自國外的各種收入，隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢的變化而波動。世界經(jīng)濟(jì)的波動對英國經(jīng)濟(jì)的影響，要比對其他資本主義國家的影響大得多。

此外，戰(zhàn)爭期間遺留的英鎊結(jié)存（sterling balances）成為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的一個新問題，也是不穩(wěn)定因素。殖民地的英鎊結(jié)存一直以來由英國代管，理論上，這些英鎊結(jié)存是殖民地可以不受限制收回的資產(chǎn)。但是戰(zhàn)爭不僅迫使英國政府不允許殖民地自由使用這些英鎊結(jié)存，英國向英聯(lián)邦國家的借款還大大增加了英鎊結(jié)存的數(shù)額。二戰(zhàn)期間，英國僅向加拿大一國就借款6.07億英鎊。這些借款沒有規(guī)定還款日期及其數(shù)額，而是以英鎊結(jié)存的方式存在英格蘭銀行，這為戰(zhàn)后英國的收支危機(jī)埋下伏筆。

1945年9月美國突然停止了《租借法案》，這一外部因素致使英國經(jīng)濟(jì)狀況雪上加霜。為籌措國內(nèi)重建資金和海外開支，經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯（John Keynes）帶領(lǐng)英國代表團(tuán)赴美就《租借法案》結(jié)束后的另一項經(jīng)濟(jì)援助——《英美財政協(xié)定》展開會談。談判并不如英國設(shè)想的那樣順利，美國政府一直以來的目標(biāo)是為全球自由貿(mào)易掃清各種限制，這不可避免地與英聯(lián)邦的“帝國特惠制”產(chǎn)生沖突。在經(jīng)歷各種討價還價之后，1945年12月6日，英國駐美大使哈里法克斯伯爵（Edward Frederick Lindley Wood）與美國財政部長弗雷德里克·文森（Frederick Vinson）在華盛頓簽訂了《英美財政協(xié)定》，主要內(nèi)容包括：美國向英國提供貸款37.5億美元，利息為每年2%，英國自1951年起付利息，50年內(nèi)還清貸款；英國承認(rèn)布雷頓森林會議的一系列條約，承諾不對美國產(chǎn)品實行歧視性限制；逐步取消英聯(lián)邦的關(guān)稅特惠制和外匯管制，實現(xiàn)英鎊的自由兌換。這項協(xié)定除提供貸款外，沒有給英國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展帶來便利條件，其中一些“苛刻”條款甚至不利于英鎊的穩(wěn)定。貿(mào)易大臣哈羅德·威爾遜（James Harold Wilson）在內(nèi)閣會議上指出“我贊同實行英鎊自由兌換、采取非歧視和降低關(guān)稅等行動，因為這是為了實現(xiàn)共同的目標(biāo)——貿(mào)易平衡。但取消聯(lián)邦特惠制是對美國政治觀點的讓步，坦率地說，這是不合理的”。暫且不論協(xié)定簽訂后不久，美國商品漲價使這批貸款的實際購買力縮水，就協(xié)定本身的內(nèi)容而言，英國也無異于飲鴆止渴——逐漸取消關(guān)稅特惠制意味著殖民地更愿意從美國進(jìn)口廉價的工業(yè)產(chǎn)品——這將沉重打擊英聯(lián)邦內(nèi)部本來就不具競爭力的制造業(yè)，而且更加速了英鎊區(qū)黃金和美元儲備的外流。

英國自身面臨經(jīng)濟(jì)困境，那些被戰(zhàn)爭催生的南亞和東南亞獨立國家，就像一個個嗷嗷待哺的早產(chǎn)兒，無論在政治還是經(jīng)濟(jì)層面，都陷入比英國更加窘迫的境地。

印度是大英帝國王冠上最璀璨的明珠，但是，英國并沒有特殊照顧印度經(jīng)濟(jì)，而是吸納它的外匯儲備，用作平衡整個英鎊區(qū)貿(mào)易水平的資金。為此，英國嚴(yán)格限制印度的美元支出，這不可避免地限制了后者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1948年8月，印度和巴基斯坦的美元支出超過9 000萬美元，高于秋季英鎊區(qū)國家代表會議中所提出的金額上限。即便如此，印度獲得的資金也未能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展之需，次年年初，內(nèi)政部秘書艾揚格（H. V. R. Iyengar）對英國外交部常務(wù)次長威廉·斯特朗爵士（Sir William Strange）表示，印度需要的經(jīng)濟(jì)援助不是一點所謂的救濟(jì)金，而是貸款和設(shè)備。

馬來亞出口的錫和橡膠是英聯(lián)邦最大的美元來源。1947年馬來亞（包括新加坡）的出口總值合計1.51億英鎊，其中美元出口占5 600萬英鎊。之后來自馬來亞的美元收入下降，一方面國際市場上原材料價格下跌，另一方面馬來亞國內(nèi)政局不穩(wěn)。戰(zhàn)后政府原本對錫礦、棕櫚油和橡膠產(chǎn)業(yè)提供的財政支持就十分有限，1948年6月國內(nèi)多地發(fā)生的騷亂，更加惡化了馬來亞的財政狀況。在整個50年代，馬來亞的人均實際增長率僅為1%。

經(jīng)濟(jì)困境既源于英帝國特殊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也與美國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略不合有關(guān)。這時英國的經(jīng)濟(jì)政策沒有明確規(guī)劃，面對各種事件應(yīng)接不暇，第一反應(yīng)是再次向美國求助，正如財政大臣道爾吞所說，“目前擺在我們面前的只有一條路，即通過與美國的雙邊談判來改善我們的供應(yīng)”。這條道路最終通向馬歇爾計劃，很快，來自美國的大量援助如久旱逢甘霖使英國得以喘息。解決了燃眉之急后，《英美財政協(xié)定》的教訓(xùn)讓英國不得不思考如何從英聯(lián)邦內(nèi)部解決英鎊危機(jī)，這是根本道路。于是英國萌生了一個設(shè)想：在馬歇爾計劃的4年中，鼓勵英聯(lián)邦和歐洲軟貨幣區(qū)之間更緊密的融合，實現(xiàn)自給自足。此后，英國的政策目標(biāo)是保持英鎊作為國際貨幣的地位，利用英聯(lián)邦內(nèi)大量的糧食和原料供應(yīng)，實現(xiàn)英聯(lián)邦國家和歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織國家的發(fā)展?？梢哉f，這一設(shè)想可以最大程度地維護(hù)英國的利益，同時又滿足了美國對英國在歐洲復(fù)興中承擔(dān)重任的期待。

二、英國應(yīng)對英鎊危機(jī)的舉措

英鎊危機(jī)是世界范圍內(nèi)，以英鎊作為主要外匯儲備和支付貨幣的國家共同面臨的問題，其中東南亞國家整體受英鎊危機(jī)沖擊巨大。這不僅嚴(yán)重影響東南亞國家的收支狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對英國本土經(jīng)濟(jì)也有沖擊力。1949年7月英聯(lián)邦國家財政大臣會議報告顯示，世界貿(mào)易不平衡的一個主要原因，是美元國家和英鎊區(qū)國家之間的貿(mào)易嚴(yán)重不對等。要實現(xiàn)英鎊區(qū)美元賬戶的平衡就意味著必須實現(xiàn)貿(mào)易對等，因此需要促進(jìn)英鎊區(qū)的生產(chǎn)，增強(qiáng)產(chǎn)品價格的競爭力，以提高英鎊區(qū)國家的美元收入。

面對最緊迫的經(jīng)濟(jì)問題，從根本上解決英鎊結(jié)存與長期國際收支逆差，英國針對殖民地和英聯(lián)邦獨立國家制定了不同的解決方案：殖民地的任務(wù)在于提高初級產(chǎn)品產(chǎn)量，增加美元收入；英聯(lián)邦國家盡可能在英鎊區(qū)內(nèi)進(jìn)行貿(mào)易，減少美元結(jié)算。這一安排被稱為“非美元計劃”，內(nèi)容可概括為三點：一、從需要用黃金或美元結(jié)算的地區(qū)增加出口，減少進(jìn)口；二、盡可能多的與其他國家進(jìn)行貿(mào)易，在不損害黃金和美元儲備的情況下促進(jìn)多樣化貿(mào)易；三、保證英鎊區(qū)其他國家的進(jìn)出口政策與上述目標(biāo)一致。

為增加殖民地的美元收入，戰(zhàn)后英國以前所未有的力度開發(fā)殖民地。殖民部助理副大臣伊斯特伍德（C. G. Eastwood）在1947年4月26日提交了一份文件，建議殖民部、糧食部、供應(yīng)部和貿(mào)易部官員組成一個委員會，審查提高殖民地初級產(chǎn)品產(chǎn)量的可能性。這一方面是為了殖民帝國的利益，另一方面是為滿足當(dāng)前和未來的世界需求以及增加外匯資源。這一政策在9月得到政府高層的確認(rèn)。9月13日，外交大臣?xì)W內(nèi)斯特·貝文（Ernest Bevin）在給首相的文件中表示，他已同意殖民部事務(wù)大臣成立部門間委員會的建議，以處理國際收支問題。他還指出，應(yīng)該擴(kuò)大委員會的職權(quán)范圍，以考慮帝國以及國內(nèi)的發(fā)展；尤其是通過出口原料賺取收入，平衡國際收支。帝國擁有的各種原材料，如煤、鉻、銅、石棉、鉆石、鉛、橡膠和錫等，在美元區(qū)供不應(yīng)求。因此他建議，擬議的委員會應(yīng)優(yōu)先負(fù)責(zé)安排這些商品的發(fā)展事項。對此，首相表示完全同意，并指示任何能夠賺取或節(jié)省資金的資源開發(fā)計劃都應(yīng)該積極推行。自此，殖民地資源的開發(fā)開始與平衡國際收支聯(lián)系起來。

英聯(lián)邦國家不同于英國殖民地。新獨立的印度和巴基斯坦兩個自治領(lǐng)是英國最大的債權(quán)國；除加拿大外，聯(lián)邦國家都同屬英鎊區(qū)成員，它們與英國經(jīng)濟(jì)是一個整體。基于上述考慮，英國最大的讓步是接受印度留在英聯(lián)邦內(nèi)的8項條件，使印度留在英聯(lián)邦內(nèi)的愿望與保持共和政體相調(diào)和，盡管這引起了一些國家，尤其是巴基斯坦的不滿。對英聯(lián)邦內(nèi)的英鎊區(qū)成員國，1947年底英國提出了“非美元計劃”。

在“非美元計劃”推行中，討論頻率最多的是英鎊結(jié)存釋放的數(shù)額，各個國家從美元區(qū)進(jìn)口的限額，以及由此產(chǎn)生的在英聯(lián)邦內(nèi)尋找進(jìn)口可替代等問題。由于還存在外匯管制區(qū)這一框架，這一時期，盡管英國對英聯(lián)邦內(nèi)獨立國家的進(jìn)出口尤其是他們與美元區(qū)的貿(mào)易有很大的控制權(quán)，卻鮮少出現(xiàn)英國強(qiáng)制獨立國家執(zhí)行“非美元計劃”而后者拒不同意的尖銳矛盾。如1947年8月，印度與英國就英鎊結(jié)存的討論：印度的英鎊結(jié)存有11.6億之多，英國卻拒絕印度提出的釋放4 850萬英鎊用于下半年開支的要求，表示最多釋放3 500萬，其中只有1 500萬英鎊可用于美元支出。而印度財政大臣并未據(jù)理力爭，表示他會建議其政府接受這一數(shù)字。錫蘭的態(tài)度甚至比印度更為合作，作為傳統(tǒng)的出口國，錫蘭還承擔(dān)了在英鎊區(qū)加強(qiáng)美元儲備的部分責(zé)任。錫蘭財政大臣向英國坦言錫蘭預(yù)計在1948年賺取1.8億盧比的美元，同時減少1億盧比的美元支出。這讓英國財政部非常滿意。

英聯(lián)邦內(nèi)自主程度更高的澳大利亞也采取了“遵循”英國“非美元計劃”的政策。澳大利亞的態(tài)度在一定程度上反映大多數(shù)英聯(lián)邦國家的合作態(tài)勢。

戰(zhàn)后澳大利亞經(jīng)濟(jì)的兩個方向是生產(chǎn)糧食和發(fā)展本國工業(yè)。前者是澳大利亞本身所需，也符合英國提出的“互補(bǔ)政策”；后者主要是出于建設(shè)自身防御力量的考慮，并逐漸在澳大利亞的政策制定中占據(jù)越來越重要的位置。由于美國設(shè)備價格更低、技術(shù)更為先進(jìn)、交付速度也更快，因此成為澳大利亞進(jìn)口生產(chǎn)設(shè)備的優(yōu)先選擇。但在1947年8月英鎊貶值后，澳大利亞內(nèi)閣在9月2日的會議上達(dá)成以下共識：為工業(yè)發(fā)展采購設(shè)施和原材料是“最高優(yōu)先事項”，然而，制造商必須尋找非美元來源。貿(mào)易和海關(guān)總署還修訂了資本設(shè)備的進(jìn)口許可政策，以有利于從英國和歐洲進(jìn)口。廉價、交貨速度或制造商對美元區(qū)機(jī)器的偏好將不再視為發(fā)放美元進(jìn)口許可證的充分理由。

澳大利亞的合作態(tài)度既不是出于忠誠也不是全然妥協(xié)，做出這一決策是因為它從英鎊區(qū)獲取了巨大利益。首先，通過使用進(jìn)口和外匯管制，澳大利亞與英國建立了密切的貿(mào)易關(guān)系，為大宗商品出口提供了穩(wěn)定的市場。其次，英鎊區(qū)的成員資格有“一種隱含的保證，即工業(yè)發(fā)展能夠免受美元區(qū)的挑戰(zhàn)和阻礙，并且總體上有一個躲避戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)寒潮的避難所”。此外，美元總庫（dollar pool）的存在意味著英聯(lián)邦成員必須將一部分美元收入存放在倫敦，然后由英國進(jìn)行分配，而美元收入的主要貢獻(xiàn)者殖民地對分配卻沒有酌處權(quán)。從殖民地攫取的財富使獨立國家能夠在不破壞整個英鎊區(qū)收支平衡的情況下獲得更多的美元。澳大利亞出于對本國利益的考量不惜做出部分犧牲，以保持與英國一致。

英聯(lián)邦內(nèi)部的合作態(tài)度持續(xù)很久。1949年7月，英聯(lián)邦國家召開首次財政部長會議，與會代表就英鎊區(qū)在1949—1950年間可能實現(xiàn)的美元收入水平達(dá)成協(xié)議，同意1949—1950年美元進(jìn)口總支出的可用數(shù)額不超過20億美元。他們承諾向各自政府建議，按照英國規(guī)定的支出配額，減少美元進(jìn)口，把從美元區(qū)的進(jìn)口減少到1948年的75%，或酌情采取其他手段，以實現(xiàn)這一目標(biāo)。他們一致認(rèn)為，盡快重建英鎊區(qū)儲備至關(guān)重要，各國都應(yīng)為此竭盡全力。從實質(zhì)上說，戰(zhàn)后初期，英國及英聯(lián)邦國家在一定程度上仍是榮辱與共的經(jīng)濟(jì)共同體。英國所遭遇的美元短缺，是所有英鎊區(qū)國家都必須面對的難題。因此，在推行“非美元計劃”中，英國與英聯(lián)邦國家之間并沒有想象中不可調(diào)和的矛盾，英國可以沿此路線繼續(xù)推進(jìn)。

由于“非美元計劃”與戰(zhàn)后國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和布雷頓森林體系背道而馳，因此，英聯(lián)邦財政部長們還就建立一種世界貿(mào)易模式達(dá)成一致。在這種模式中，美元國家和非美元國家可以在單一的多邊體系中共同運作，這是此前英國對美國的承諾。由于目前還不具備建立單一的多邊世界貿(mào)易和支付體系的客觀條件，因此，各國一致同意：首先促進(jìn)生產(chǎn)性就業(yè)；其次，在貨幣政策上，將國際貨幣儲備總體上恢復(fù)到能適應(yīng)國際收支合理波動的水平，實現(xiàn)國際支付的自我平衡；第三，在生產(chǎn)上，開發(fā)欠發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)和工業(yè)資源，以提高它們的生產(chǎn)和消費水平；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索和組織國際資金流動的條件和機(jī)制。與會者一致同意為英聯(lián)邦不發(fā)達(dá)國家制定發(fā)展計劃。不言而喻，此時的英聯(lián)邦國家已經(jīng)開始認(rèn)識到提高英鎊區(qū)內(nèi)落后地區(qū)生產(chǎn)力的重要性，單一而生硬的“非美元計劃”正在向一個更大的通過資金援助提高生產(chǎn)力、從而建立美元區(qū)和英鎊區(qū)之間有機(jī)的貿(mào)易體系邁進(jìn)。

在這次會議上，巴基斯坦財政部長古拉姆·默罕穆德（Ghulam Mohamed）提交了一份報告，詳述了南亞和東南亞地區(qū)糧食和原材料產(chǎn)量的恢復(fù)和發(fā)展，對世界其他地區(qū)（特別是英聯(lián)邦和歐洲大陸）的重要性。該地區(qū)將通過直接的美元收入或提供英鎊區(qū)和西歐所依賴的供應(yīng)，為解決美元問題作出重大貢獻(xiàn)。正如澳大利亞外交部長珀西·斯彭德（Percy Spender）在科倫坡會議上所說，減少美元進(jìn)口的消極政策并不能永久解決英鎊區(qū)的貨幣問題，東南亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會是一個更具建設(shè)性的途徑。在此次財政部長會議后，英聯(lián)邦各國就開始思考這樣一項促進(jìn)南亞東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計劃。

1949年10月18日，英國外交部提交的兩份有關(guān)文件使得這一計劃初現(xiàn)雛形。第一份文件題為“英國在東南亞和遠(yuǎn)東”，意在審視英國在此地區(qū)的立場和目標(biāo)。文件指出東南亞和遠(yuǎn)東對英國的好處還沒有被充分衡量。在經(jīng)濟(jì)上，英國依賴這個地區(qū)生產(chǎn)的橡膠、茶和黃麻；英鎊區(qū)的美元總庫在很大程度上依賴馬來亞的收入。而且，在人民生活水平提高后，貿(mào)易潛力很可能會極大提升。此外，這里居住著世界一半以上的人口，人力資源豐富，西方技術(shù)和東方人力的結(jié)合將會形成強(qiáng)大的伙伴關(guān)系。這個文件首次將東南亞地區(qū)以增加英鎊區(qū)的美元收入為目的作為開發(fā)對象，而此前公認(rèn)的、能為英鎊區(qū)帶來更大經(jīng)濟(jì)效益的是非洲殖民地。這就提高了東南亞在經(jīng)濟(jì)上對英國的重要地位。第二份名為“東南亞和遠(yuǎn)東的區(qū)域合作”的文件進(jìn)一步討論了此地區(qū)面臨的困難和解決辦法。文件指出，東南亞國家已經(jīng)同意英國組織東南亞的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事合作，但鑒于這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、軍事能力不足，政治脆弱且搖擺不定，因此經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的區(qū)域合作顯然是擺在英國面前的唯一道路。貝文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)合作一旦實現(xiàn)，不僅會增進(jìn)亞洲國家的了解，也會增進(jìn)東西方之間的了解。27日，內(nèi)閣批準(zhǔn)了這份文件，同意將所提建議作為即將在新加坡舉行的高級專員會議的討論基礎(chǔ)。這一文件為英國在東南亞地區(qū)的角色重新定位，此后，該地區(qū)在英國的海外開發(fā)政策中上升到戰(zhàn)略地位，針對南亞和東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作計劃呼之欲出。

最終，1949年12月，內(nèi)閣批準(zhǔn)了一項以經(jīng)濟(jì)合作的方式促進(jìn)南亞和東南亞發(fā)展的政策?？梢钥闯?，正是在開發(fā)殖民地資源和執(zhí)行“非美元計劃”的過程中，英國逐步改進(jìn)、整合，最終聚焦于南亞和東南亞地區(qū)。此時，建立一項援助東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計劃已在相關(guān)國家形成共識，只是未確定具體操作辦法。1950年1月的科倫坡會議為解決手段問題提供了契機(jī)。

三、科倫坡計劃的出臺及影響

1949年12月末，內(nèi)閣為參加科倫坡會議的英國代表團(tuán)準(zhǔn)備的文件詳細(xì)闡釋了這次會議的目標(biāo)：短期目標(biāo)為保證在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，提高糧食產(chǎn)量；長期目標(biāo)是實現(xiàn)這些地區(qū)的英聯(lián)邦國家在政治、經(jīng)濟(jì)和（如果必要的話）防務(wù)上建立某種形式的區(qū)域聯(lián)合。文件還確立了實現(xiàn)這一目標(biāo)的原則，即參加這一計劃的英聯(lián)邦成員尤其是東南亞國家采取自助和互助的方式，并爭取美國援助。

科倫坡外長會議自1950年1月9日始，至14日結(jié)束，共召開11次部長級會議。議題包括五個方面：對國際局勢的總體審查、中國問題、對日和平條約、東南亞、歐洲。會議籌備期間，艾德禮在給錫蘭總理塞納亞克（D. S. Senanayake）的信件中建議，每個國家應(yīng)至少派出一至兩名高級經(jīng)濟(jì)官員，他們可就外交事務(wù)討論中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)問題提出建議，彼此之間也可以舉行會議，討論和評估英鎊區(qū)的一般國際收支狀況。會議進(jìn)程正是如此安排，在部長們開會的同時，主管經(jīng)濟(jì)事務(wù)的官員針對美元問題進(jìn)行了激烈的討論。

一系列經(jīng)濟(jì)討論內(nèi)含兩個維度，首先這是英聯(lián)邦國家就各國經(jīng)濟(jì)信息和財政狀況進(jìn)行了一次例行交流，其次也是面向經(jīng)濟(jì)援助東南亞地區(qū)的資金審查和準(zhǔn)備。經(jīng)濟(jì)會議在英國財政部官員威爾遜·史密斯（Wilson Smith）的主持下召開，討論內(nèi)容延續(xù)了一貫的美元困境和收支平衡問題。史密斯首先提到，英鎊區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)問題仍是比較嚴(yán)峻的。盡管英國的美元支出減少了約1/4，印度在此方面也取得了很大進(jìn)展，但去年在英聯(lián)邦財政部長會議上確立的，將整個英鎊區(qū)的美元支出削減25%的目標(biāo)恐怕難以實現(xiàn)。與此同時，與會的經(jīng)濟(jì)官員們估算，1950年英鎊區(qū)黃金和美元的赤字約為9.96億美元，這比會前英國的預(yù)算8.61億高了1億多美元。很明顯，這將動用1億美元的儲備金。由此一來，儲備金水平可能會低于1949年6月的1.651億美元，而最低安全標(biāo)準(zhǔn)為2.2億。史密斯表示，這意味著，英鎊區(qū)所有成員必須以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行英聯(lián)邦財政部長會議上做出的要求，進(jìn)一步減少美元進(jìn)口。澳大利亞和印度代表對此沒有表示異議。新西蘭代表認(rèn)為，不能再以節(jié)省美元的理由推遲一些發(fā)展項目，而且不可能說服農(nóng)民不買美國的拖拉機(jī)。錫蘭和巴基斯坦代表也小心翼翼地表示，如果能在英鎊區(qū)快速且充足的獲得所需商品，美元支出就會下降。他們迫切希望英鎊區(qū)可以提供目前僅能從美元區(qū)買到的工業(yè)機(jī)械。

這就將問題引到第二個維度，一味減少美元支出是以犧牲英聯(lián)邦內(nèi)大多數(shù)國家的發(fā)展速度為代價的，而這關(guān)系到東南亞地區(qū)能否維護(hù)國家穩(wěn)定、抵御共產(chǎn)主義“擴(kuò)張”，亟需探尋增強(qiáng)生產(chǎn)能力，提高人民生活水平的路徑。由于澳大利亞、新西蘭、巴基斯坦、錫蘭等國對實施經(jīng)濟(jì)援助東南亞地區(qū)的合作計劃都有所準(zhǔn)備，因此會議的關(guān)鍵在于提出一項切實可行的措施。在1月11日下午的第6次部長級會議上，澳大利亞和錫蘭分別向會議提交了各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展備忘錄。錫蘭備忘錄延續(xù)了去年7月英聯(lián)邦財政部長會議上對貿(mào)易的重視，要求其他英聯(lián)邦國家應(yīng)保證欠發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)品以固定價格進(jìn)入市場，在此基礎(chǔ)上，將英聯(lián)邦建設(shè)成一個單一的貿(mào)易區(qū)。在組織形式上，首先任命一個相關(guān)國家官員組成的委員會，官員委員會擬定計劃后（10年計劃），交由專家委員會審查。在澳大利亞外長斯彭德看來，這一建議存在很多問題。首先，無論是保證固定價格市場，還是建立單一英聯(lián)邦貿(mào)易集團(tuán)，都會引起許多政治和經(jīng)濟(jì)問題，短期無法實現(xiàn)；其次，將范圍局限在英聯(lián)邦內(nèi)是不可取的，不可避免使該地區(qū)得不到所需援助；最后，官員委員會級別過低，應(yīng)在最高政治級別做出決定和采取行動。顯然，錫蘭的建議也沒有讓英國滿意，貝文明確表示英國不太可能支持這些建議，坦言英聯(lián)邦的需求不能與歐洲分開，它們必須被視作整體的一部分；同樣，英國不僅對英聯(lián)邦國家有貿(mào)易義務(wù)，對世界其他國家也負(fù)有同樣的義務(wù)。

與錫蘭提交的備忘錄相比，斯彭德所提建議顯然更為成熟。他建議以雙邊方式提供援助，以此消除繁文縟節(jié)，提升效率；建立一個簡單的組織，作為東南亞國家和其他國家就共同問題進(jìn)行討論和采取行動的中心。當(dāng)晚，斯彭德與英國代表團(tuán)成員進(jìn)行了多次討論，探尋錫蘭與澳大利亞兩個決議草案中的共同本質(zhì)。最后，主要在澳大利亞備忘錄的基礎(chǔ)上，澳大利亞、新西蘭、錫蘭商定了一份聯(lián)合決議草案（以下簡稱“澳新錫備忘錄”），于次日下午的第八次會議上提交審議。文件提出了7點援助內(nèi)容：審查向南亞和東南亞提供基于生產(chǎn)目的的信貸的可能性；在國際組織的框架下進(jìn)行援助，包括國際復(fù)興開發(fā)銀行、聯(lián)合國的技術(shù)援助項目以及其他管理開發(fā)援助的國際組織；鼓勵對該地區(qū)感興趣的鄰近國家采取類似政策；在適當(dāng)?shù)臈l件下，提供補(bǔ)充性質(zhì)的雙邊援助；在實施這些條款時，英聯(lián)邦國家應(yīng)該互相協(xié)商。

對這些援助內(nèi)容，各國代表沒有異議。貝文也表示他基本同意文件中所提的建議，但不得不強(qiáng)調(diào)，自戰(zhàn)爭結(jié)束以來，英國在此地區(qū)已經(jīng)投入了7.5億英鎊，除在馬來亞和北婆羅洲外，預(yù)計不會再提供多少經(jīng)濟(jì)資助。塞納亞克連忙表示，錫蘭最需要的并非金錢形式的援助，而是技術(shù)專家和設(shè)備。尼赫魯也不無安慰地說道，東南亞地區(qū)的發(fā)展首先需要考慮的是提高生產(chǎn)力，所以應(yīng)該動員技術(shù)人員，制定科技發(fā)展計劃，以訓(xùn)練更多的人。最后，會議原則上同意澳新錫備忘錄中所提建議，各國代表承諾就促進(jìn)東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性向政府提出建議，并指示經(jīng)濟(jì)顧問詳細(xì)考慮這些建議的措辭。

從會前英國準(zhǔn)備的文件來看，以上討論并沒有脫離英國既定政策。無論是提供有限的資金信貸還是利用已有國際組織開展援助計劃，以及鼓勵該地區(qū)感興趣的非英聯(lián)邦國家加入，都是英國經(jīng)濟(jì)開發(fā)東南亞戰(zhàn)略中已有的構(gòu)想。貝文提到英國無法提供太多資金，無疑是由于英國自身的經(jīng)濟(jì)困境。1949年12月1日內(nèi)閣批準(zhǔn)的南亞和東南亞區(qū)域合作政策對此是這樣設(shè)想的：鑒于英國已援助了大量資金以及由此導(dǎo)致的沉重負(fù)擔(dān)，大宗資金只能來自美國和國際復(fù)興開發(fā)銀行。而且該地區(qū)面臨的主要問題是提高糧食產(chǎn)量，為此，除接受西方援助外，東南亞國家還需要集體努力來實現(xiàn)自助和互助。斯彭德提出的由受援國制定發(fā)展計劃，確定基本需求，然后找到能夠并愿意協(xié)助完成這些需求的捐助國的雙邊援助，正是這一想法的具體化。文件特別指示，由于美國態(tài)度尚不明確，東南亞國家還得不到任何保證，代表團(tuán)在科倫坡會議上不宜對此談?wù)撨^多。英國重視美國的態(tài)度，因為美國的資助是東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃成功的前提。英國在科倫坡會議上的態(tài)度可以概括為，既希望與會國家按照英方意愿組織一個對東南亞落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)援助計劃，又不想出資太多。這一看似矛盾的想法得到與會者的理解和支持。

1951年7月，科倫坡計劃正式執(zhí)行。從1951年7月1日到1958年6月底，英國累計投入9251.1萬英鎊用于援助南亞和東南亞國家的發(fā)展。除此之外，從1951年至1957年，向印度、巴基斯坦和錫蘭釋放了2.87億英鎊結(jié)存，同期還批準(zhǔn)了2.091億倫敦貨幣市場的貸款，資本援助總額約為5.886億英鎊。科倫坡計劃很快初見成效。財政部在1953年提交給議會的年度經(jīng)濟(jì)報告中說，1952年，英國的美元儲備流失速度放緩，人們對英鎊的信心恢復(fù)，英國重新獲得了經(jīng)濟(jì)主動權(quán)。1959年11月，在雅加達(dá)舉辦的協(xié)商委員會會議做出延續(xù)科倫坡計劃的決定。緊接著，英聯(lián)邦大臣霍姆（Alexander Douglas-Home）在上議院就“援助不發(fā)達(dá)國家”議題的辯論中指出，最近英國經(jīng)常賬戶盈余有所增加，1957年為2.52億英鎊，1958年超過3.5億英鎊，到1959年11月又進(jìn)一步增加了2.5億英鎊。經(jīng)歷了動蕩的40年代下半葉，英鎊在整個50年代沒有再遭遇貶值。這些跡象很難說與科倫坡計劃無關(guān)。同時，這反過來又為英國的海外援助資金提供了來源。正如外交政務(wù)次官兼雅加達(dá)協(xié)商委員會英國代表團(tuán)團(tuán)長蘭斯多恩侯爵所說，“英國做出任何貢獻(xiàn)或提供任何援助的能力，都取決于其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健性和英鎊的強(qiáng)勢地位”。

通過將美國援助引向印度、巴基斯坦和錫蘭，很大程度上緩解了英國向這些國家釋放英鎊結(jié)存的壓力。不僅如此，釋放英鎊結(jié)存還是英國最主要的援助方式。因為英國不需要支付額外的援助費用，客觀上增加了英聯(lián)邦受援國可支配的英鎊資本，1956年印度使用的1.6億英鎊外匯中大部分都是英鎊，減少了本就短缺的美元支出。

結(jié)? ? 語

為應(yīng)對戰(zhàn)后國際形勢的變化，維持英帝國的收支平衡和英鎊世界貨幣的地位，英國先后采取了增加對殖民地投資、“非美元計劃”、在東南亞地區(qū)開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作三種方式。二戰(zhàn)后，英國修訂了1940年版本的《殖民地發(fā)展和福利法》，將1946—1956年的各項可用資金總額增加到1.2億英鎊，平均每年1 200萬英鎊。但這種相對“巨額”的投資使英國不堪重負(fù)。“非美元計劃”在調(diào)節(jié)英聯(lián)邦國家的國際收支上具有顯而易見的效果，但并不符合這些國家和美國的長期利益，難以持續(xù)。

東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計劃則在殖民地和英聯(lián)邦國家互助的基礎(chǔ)上，整合了“大英帝國”內(nèi)部的資源。利用英美澳等國的技術(shù)優(yōu)勢，進(jìn)一步開發(fā)南亞和東南亞落后國家和地區(qū)，提高了生產(chǎn)能力，殖民地的收支盈余實際上改善了整個英帝國的經(jīng)濟(jì)狀況。1952年，英國止住了儲備的嚴(yán)重流失，對英鎊的信心也在一定程度上得以恢復(fù)。到科倫坡計劃第一階段結(jié)束時，英國經(jīng)濟(jì)基本已全面復(fù)蘇。麥克米倫在1957年繼任首相時欣慰地表示：“日子還沒有這樣好過?！迸c此同時，科倫坡計劃也由于其低政治性和互助性，較為隱秘的維持了英國在殖民地和英聯(lián)邦國家的影響力。

科倫坡計劃不僅促進(jìn)了英國的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，還為東南亞地區(qū)的受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動作用。首先，這一計劃提供了經(jīng)濟(jì)進(jìn)步所必需的資金、技術(shù)與經(jīng)驗；其次，科倫坡計還刺激了南亞和東南亞本土的私營企業(yè)和投資；第三，科倫坡計劃通過突出東南亞地區(qū)人民的需求，從而把國際援助的注意力吸引到這一地區(qū)。其中，最引人注目的莫過于世界銀行。1951年，世界銀行行長接受了英國財政大臣的長期邀請，派代表出席協(xié)商委員會的所有會議。截至1957年6月30日，世界銀行共向該地區(qū)國家發(fā)放了約5.5億美元貸款。最后，協(xié)助這一地區(qū)的國家制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃也是科倫坡計劃的一大成就。到1958年，科倫坡計劃的15個國家中有12個制定了協(xié)調(diào)發(fā)展計劃。換言之，各個國家的發(fā)展計劃是組成科倫坡計劃的基礎(chǔ)。這在一定程度上使落后國家和地區(qū)在短期內(nèi)實現(xiàn)了較大程度的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。事實證明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃帶來的亞洲內(nèi)部的復(fù)興是馬來西亞和新加坡在20世紀(jì)60年代和70年代經(jīng)濟(jì)增長的核心。

此外，在科倫坡計劃的籌備階段，英國頻繁與美國進(jìn)行溝通，并根據(jù)美國的要求適度調(diào)整開發(fā)計劃內(nèi)容，例如積極與該地區(qū)的非英聯(lián)邦國家聯(lián)系，以吸引美國加入。最終，美國在1950年末正式宣布加入科倫坡計劃，緬甸、尼泊爾、印度尼西亞、菲律賓等國也陸續(xù)成為會員國。美國對科倫坡計劃的援助彌補(bǔ)了英聯(lián)邦國家援助的不足，尤其是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)合作領(lǐng)域，美國投入了大量資金。自1950年至1957年6月，美國通過科倫坡計劃對這一地區(qū)和國家的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助總額超過20億美元。美國之所以投入巨大，不僅是由于南亞和東南亞地區(qū)在美國國家戰(zhàn)略中日漸重要，還因為，英聯(lián)邦國家開展的科倫坡計劃盡管從短期看強(qiáng)化了傳統(tǒng)的英帝國貿(mào)易，但由于其開發(fā)援助的建設(shè)性和相對開放性，理論上符合美國所設(shè)想的，英國經(jīng)濟(jì)自立后逐漸將英鎊區(qū)整合進(jìn)世界貿(mào)易體系的進(jìn)程。

從戰(zhàn)后國際經(jīng)貿(mào)趨勢來說，科倫坡計劃與英國實現(xiàn)貿(mào)易自由化和英鎊的可兌換是聯(lián)系在一起的。正如保守黨政府所認(rèn)為的，恢復(fù)英鎊的可兌換性勢在必行，持續(xù)的貿(mào)易歧視和英鎊的不可兌換從長遠(yuǎn)來看會損害英鎊的國際地位，從而也會損害英國經(jīng)濟(jì)。但這時科倫坡計劃成為英國經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向的阻礙。首先，英鎊自由兌換與英聯(lián)邦內(nèi)部的貿(mào)易歧視政策被視為是不可調(diào)和的。其次，科倫坡計劃雖然改善了英國以及英鎊區(qū)的國際收支，但隨著殖民地英鎊余額越來越多，反倒不利于英鎊自由兌換的推進(jìn)。采取措施迅速消耗掉這些儲備同樣不可取，因為這可能會增加英國外匯儲備的壓力，甚至促使英鎊區(qū)外圍經(jīng)濟(jì)體放松與英鎊的聯(lián)系。英國在貿(mào)易和支付自由化方面的猶豫不決導(dǎo)致英國經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整滯后，錯過了加入歐共體進(jìn)而融入以美歐為主的資本主義世界貿(mào)易體系的最佳時機(jī)。從這個角度來看，科倫坡計劃對于英國來講未嘗不是一種收之東隅，失之桑榆。

（責(zé)任編輯? ?任世江）