全域土地綜合整治視角下的耕地“進出平衡”問題與建議

葉方霞 陳鵬 王少華 李鑫蕊

耕地“進出平衡”是繼耕地“占補平衡”后，耕地用途管制的又一創(chuàng)新舉措，成為耕地保護、耕地流出整改的重要手段，目前已經(jīng)取得了明顯實效。但是，這一政策在實施中仍面臨諸多難點堵點，筆者走訪湖北省多個縣市耕地流失整改、耕地“進出平衡”與全域土地綜合整治項目實施情況，發(fā)現(xiàn)全域土地綜合整治能為耕地“進出平衡”提供一種系統(tǒng)化的治理模式，優(yōu)化了國土空間布局、籌集了項目建設資金、培植了新型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，作用成效明顯，進而提出應基于系統(tǒng)治理的視角，引入全域土地綜合整治的系統(tǒng)理念和綜合手段，思考耕地“進出平衡”的對策建議。

一、對耕地“進出平衡”政策解讀

1.耕地“進出平衡”是制止“非農(nóng)化”“非糧化”的有效途徑

自2020 年以來，國務院辦公廳連續(xù)發(fā)文制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，各地積極采取行動響應要求。從制度設計來看，我國已形成了一套基本健全的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地的審批制度、實施細則，管理邊界，耕地“非農(nóng)化”管理有相對完整的法律法規(guī)及政策依據(jù)和制度保證。然而，農(nóng)用地內(nèi)部的用途轉(zhuǎn)換目前尚未建立明確的機制，地方違規(guī)占用耕地植樹造綠、挖湖造景、占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚、工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞等屢禁不止。在此背景下推出耕地“進出平衡”，是遏制耕地流失的有力舉措，是加強耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間合理轉(zhuǎn)換的一種良性互動機制。

2.耕地“進出平衡”是加強耕地三位一體保護、提升區(qū)域糧食產(chǎn)能的建設性活動

耕地保護首先注重數(shù)量保護，嚴控耕地占用，要求建設占用耕地需“占補平衡”，經(jīng)過幾十年的開發(fā)利用，耕地后備資源日益枯竭，保持耕地數(shù)量平衡的難度和壓力越來越大。耕地“進出平衡”能有力促進農(nóng)用地整體數(shù)量不下降，保持農(nóng)用地內(nèi)部地類結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡，對農(nóng)業(yè)空間的形態(tài)和功能進行空間平衡，將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地轉(zhuǎn)為耕地，拓寬了耕地補充的渠道和方式，緩解了耕地補充壓力，調(diào)整了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護了生物多樣性，加強了國家糧食生產(chǎn)安全。

二、耕地“進出平衡”政策的實施難點

1.社會共識難形成

統(tǒng)一思想，形成共識，匯聚各方意見，是落實這項工作最困難又最為根本的環(huán)節(jié)。復雜嚴峻的國際形勢，“糧食安全”問題引起全社會高度重視，中共中央五個“一票否決”壓實耕地保護責任，地方各級逐級簽訂責任狀，黨政同責，積極開展耕地保護整改工作以緩解耕地流失，守牢耕地保護紅線。然而，各級政府同樣面臨招商引資、發(fā)展需求和GDP 考核壓力，兩者一旦發(fā)生沖突，就可能決心動搖，采取權(quán)宜之計。市場經(jīng)濟的逐利性是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和耕地流出的主因，種植糧食經(jīng)濟效益較低，缺少相應代償機制，普通群眾對政策的認同度還不夠高，耕地保護的全民共識還需進一步加強。

2.部門目標難協(xié)同

耕地“進出平衡”針對的對象是林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地。在有限的國土空間內(nèi)實現(xiàn)多目標多功能的平衡，需要系統(tǒng)治理思維和架構(gòu)。各部門基于自身職責，在同一空間上實現(xiàn)不同的功能，面臨空間爭地矛盾，目前，尚未確立明確的空間利用優(yōu)先序。具體來講：政府進行精準扶貧，倡導貧困戶種植經(jīng)濟效益高的經(jīng)濟苗木；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出臺鼓勵政策，積極支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；林業(yè)部門嚴控林地轉(zhuǎn)為非林地，實施造林綠化工程；水利部門強化對河湖水域岸線空間的管控要求等；這些部門職責和利益訴求，對耕地“進出平衡”的具體實施容易造成掣肘，土地資源有限，耕地“進出平衡”的“進”來源就在園地、林地、水面等其他農(nóng)用地，但各部門地類認定標準不統(tǒng)一，存在林業(yè)、國土“政策打架”問題，開展工作時容易出現(xiàn)推諉、掣肘、延誤、互不買賬情形。

3.配套產(chǎn)業(yè)難發(fā)展

耕地“非糧化”產(chǎn)生的主要原因之一，是后續(xù)配套農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)后勁不足，既有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)支持、營商環(huán)境等政府職能原因，也有地域特點，產(chǎn)品質(zhì)量、集團管理、企業(yè)家素質(zhì)等客觀原因。一是種糧配套制度與產(chǎn)業(yè)體系不夠健全。目前，尚未構(gòu)建起明確的以耕地保護為重要導向的產(chǎn)業(yè)體系與配套制度，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃引導多以多元化、多樣化、特色化為主，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的產(chǎn)業(yè)扶持政策與產(chǎn)業(yè)區(qū)域規(guī)劃未充分體現(xiàn)耕地用途的優(yōu)先序，例如：與之相關(guān)的配套產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)補貼和種糧補貼的發(fā)放新標準、新條例等。二是耕地流失管理難度大，執(zhí)行難。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任下，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，農(nóng)民按照市場需求自己決定種植種類，當前市場供求關(guān)系和糧食生產(chǎn)銷售體系造成非糧食主產(chǎn)區(qū)種糧積極性低，經(jīng)濟作物性價比更高，引起耕地非糧化、非農(nóng)化。耕地流失整改后期管護不力就會導致撂荒，因農(nóng)村人口外出務工、易地扶貧搬遷等造成務農(nóng)人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力弱，持續(xù)耕作難，山地偏遠地區(qū)容易出現(xiàn)自然撂荒現(xiàn)象。

4.建設資金難籌措

目前，耕地“進出平衡”項目的實施主體主要為縣、鄉(xiāng)人民政府，實施費用由財政資金統(tǒng)籌支出，沒有體現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)出占用主體應為耕地轉(zhuǎn)入實施所需承擔的主體責任和經(jīng)濟責任。耕地流出整改多為工程恢復，實施標準不健全，費用標準不明確，資金來源無保障。新增耕地后期管護成本高，長期依靠財政撥款，增加了地方政府壓力。各地正在積極探索耕地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出掛鉤機制，但缺少統(tǒng)一的交易機構(gòu)或平臺，缺乏與市場機制相匹配的定價體系，尚未實現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)入指標有償使用。

三、耕地“進出平衡”政策的作用成效

通過調(diào)研湖北省多個縣市耕地流失整改、“進出平衡”與全域土地綜合整治項目，發(fā)現(xiàn)全域土地綜合整治為一定區(qū)域內(nèi)耕地“進出平衡”提供了一種新模式，起到一定的積極作用并成效初顯。

1.優(yōu)化了國土空間布局

通過實施全域國土綜合整治，優(yōu)化了資源配置，提升了全域發(fā)展格局，同步實現(xiàn)了耕地“占補平衡”和耕地“進出平衡”。項目區(qū)“田成方、林成網(wǎng)、渠相連、路相通”“適度規(guī)?！苯?jīng)營，消除了耕地碎片化，推進“小田并大田”，實現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)、標準農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，優(yōu)化了國土空間布局，提高了生產(chǎn)效率，美化了生活環(huán)境，改善了群眾生活，增強了群眾的獲得感、幸福感、安全感。

2.籌集了項目建設資金

全域土地綜合整治可享受兩大政策紅利，自帶的金融平臺屬性，為其進行資金籌措等方面提供了良好的平臺，通過全域土地綜合整治將資源變現(xiàn)、將指標產(chǎn)生價值是其最核心的內(nèi)生動力機制。在這個過程中，在空間統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，還可以做好資金統(tǒng)籌，為全域全要素的空間治理提供資金支持，有力實現(xiàn)耕地系統(tǒng)整治。

3.培植了新型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)

在全域項目推進過程中，按照村莊規(guī)劃功能分區(qū)，結(jié)合當?shù)卣行墓ぷ鳎_定發(fā)展方向，對低效林地園地，殘次林進行改造，不斷調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過實施土地平整、農(nóng)業(yè)配套設施建設等工程，改善灌排條件和耕作方式，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，增加糧食產(chǎn)能，提高土地效益，使耕地整治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，培育可持續(xù)的發(fā)展動力，培植了新型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。

四、對耕地“進出平衡”的建議

1.耕地“進出平衡”應著力于空間資源的有效整合和優(yōu)化配置

全域土地綜合整治是對空間資源的有效整合和優(yōu)化配置，而耕地“進出平衡”的本質(zhì)是保證區(qū)域可持續(xù)的穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，是優(yōu)化區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段。借鑒全域土地綜合整治的理念，耕地“進出平衡”應著力于對更大區(qū)域的農(nóng)業(yè)空間資源的有效整合和優(yōu)化配置。

一是充分運用空間規(guī)劃和布局優(yōu)化的手段，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)業(yè)要素配置?；诙嗄繕似胶庠瓌t，統(tǒng)籌考慮耕地保護、糧食安全、林地保護、水安全與水環(huán)境安全、生態(tài)安全等底線要求，基于適宜性和承載力雙評價，對區(qū)域農(nóng)業(yè)空間資源進行合理規(guī)劃，制定長遠規(guī)劃和階段計劃，合理編制耕地年度“進出平衡”實施方案。

二是以耕地保護為核心，開展耕地保護集聚區(qū)建設，通過連片保護、連片恢復、連片建設，科學合理地對耕地實行恢復和保護，在多重目標平衡中尋求空間最優(yōu)解，并允許在一定期限對一定區(qū)域?qū)嵤椥怨芸?、輪作、休耕，促進資源的優(yōu)化配置。

2.耕地“進出平衡”應注重整體觀念和系統(tǒng)思維

耕地“進出平衡”面臨多元主體利益協(xié)調(diào)難、多重目標實現(xiàn)難、達成社會共識難的問題，需要統(tǒng)籌考慮，建立系統(tǒng)，以一種制度撬動實現(xiàn)多重目標。一是建立耕地“進出平衡”項目全生命周期獨立閉環(huán)管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮空間管控、耕地保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、共同富裕多元訴求。建立耕地“進出平衡”項目化制度，以片區(qū)為單位，分片設立耕地“進出平衡”項目，并統(tǒng)籌考慮片區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與收益，以不增加財政負擔和政府隱性債務風險為基礎(chǔ)，創(chuàng)新項目投融資方式，為項目實施提供資金渠道，并合理核算項目收益，建立項目考核、獎補激勵、績效評價機制，針對性給予農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)惠政策，因地制宜設定一定年限為閉環(huán)管理周期，實現(xiàn)耕地“進出平衡”整體性和持續(xù)性管理；二是加強項目實施統(tǒng)籌，充分整合各部門涉農(nóng)項目、資金和試點政策，尤其是結(jié)合全域土地綜合整治項目建設，合理強化小田并大田、易機化耕作制度，制定新增耕地增加圖斑集中連片規(guī)則，適度解決耕地碎片化和集中耕種不足問題，有效防止新的耕地流出現(xiàn)象發(fā)生；大力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，同時，在全域國土綜合整治項目平臺上，整體謀劃耕地“進出平衡”、耕地“占補平衡”、高標準農(nóng)田建設等，統(tǒng)籌安排兩類新增耕地的規(guī)模、布局、時序。

3.耕地“進出平衡”應合理引導多主體參與和協(xié)同合作

一是引導多元社會主體參與，拓寬資金渠道。建立耕地“進出平衡”指標有償使用機制，統(tǒng)籌耕地“占補平衡”與“進出平衡”，探索指標打通統(tǒng)籌使用機制。引導國有企業(yè)承擔糧食生產(chǎn)重任、培育主導產(chǎn)業(yè)企業(yè)、投放物質(zhì)、釋放政策，刺激市場。加強對種糧主體的政策激勵，支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營，支持建設糧食產(chǎn)后烘干、加工設施，打通糧食生產(chǎn)流通上下游產(chǎn)業(yè)鏈，提高糧食經(jīng)營效益。以全域國土綜合整治為平臺，加強耕地轉(zhuǎn)入項目資金統(tǒng)籌，從新增建設用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金以及其他財政資金中統(tǒng)籌安排專項資金，用于組織實施耕地恢復。建立耕地“進出平衡”指標儲備庫，由縣級人民政府統(tǒng)籌預測未來一段時間的耕地轉(zhuǎn)出需求量，提前開展耕地恢復工作，多渠道完成新增耕地任務。

二是厘清職責邊界，加強部門協(xié)同。針對耕地保護與“進出平衡”工作中各部門職責不清的問題，尤其是自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利等涉及農(nóng)業(yè)空間“爭地”部門，進一步明確部門之間耕地“進出平衡”的職責。同時，加快政策創(chuàng)新，打通政策壁壘。針對農(nóng)業(yè)空間置換政策“打架”問題，建議由政府牽頭，聯(lián)合各部門共同建立具有操作性的農(nóng)用地空間置換機制。明確高標準農(nóng)田項目區(qū)內(nèi)耕地“進出平衡”落實機制，探索制定“林耕置換”政策，開展山坡農(nóng)用地（非林地）與平原林地置換工作，探索制定河湖管理范圍內(nèi)穩(wěn)定耕地認定及調(diào)整制度，探索農(nóng)田水利設施用地與河灘地耕地置換政策。針對各部門項目耕地“進出平衡”需求，建議政府引導優(yōu)先在各部門管理的空間范圍內(nèi)尋求平衡，例如：水利工程淹沒區(qū)導致的耕地“轉(zhuǎn)出”，應由水利部門優(yōu)先在其管理的河湖岸線范圍內(nèi)、河灘地、消落帶內(nèi)，通過流域治理，提高土地資源利用的穩(wěn)定性，協(xié)調(diào)水安全和糧食安全空間關(guān)系，確定合理可“轉(zhuǎn)入”的穩(wěn)定耕地潛力。

三是加強制度設計，明確實施細則。針對“進出平衡”方案編制要求不夠細、地方操作指導性不夠、“轉(zhuǎn)入”地塊認定標準不清、驗收細則不明、后期管護考核要求不定的問題，建議補充出臺“進出平衡”實施細則或工作指引。制定耕地轉(zhuǎn)入項目立項、實施、驗收、管護全流程管理機制，簡化、優(yōu)化項目報備審查流程，明確各階段管理具體要求。針對“進出平衡”指標使用規(guī)則不明問題，建議制定“進出平衡”指標使用制度，明確指標認定、結(jié)余指標使用、周轉(zhuǎn)、區(qū)域調(diào)劑、交易、統(tǒng)籌的要求、程序、價格及允許條件。

4.耕地“進出平衡”應注重科技支撐和技術(shù)創(chuàng)新

首先，加強對耕地地類認定的科技支撐研究。針對因國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程調(diào)整產(chǎn)生的耕地數(shù)量變化，采用技術(shù)手段處理，充分應用大數(shù)據(jù)手段，提高精度，排查調(diào)繪失誤，加強論證與舉證。針對圖斑“內(nèi)部打開”、農(nóng)村宅基地宅前屋后附屬地、禾場、菜地、甚至預留宅基地被調(diào)繪為耕地后，動輒造成耕地“流出”，引起農(nóng)民生活空間缺乏彈性和靈活性問題，建議變更調(diào)查應契合實際，充分考慮農(nóng)民改善生活空間、提高生活質(zhì)量的合理需求。

其次，建立導向更為明確的用途分區(qū)管制規(guī)則。按照第三次全國國土調(diào)查土地分類，耕地是指“種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開發(fā)、復墾、整理地，休閑地(含輪歇地、休耕地)；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主,也有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂”。從概念上，“種植農(nóng)作物”的對象和范圍界定不夠清晰，而從管控上，往往是區(qū)分永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)田，側(cè)重邊界管控，從用途管控上，缺乏對耕地功能更為清晰的界定。建議構(gòu)建導向更為明晰的土地用途分區(qū)規(guī)則，對農(nóng)用地區(qū)分糧食種植地和一般農(nóng)用地，凸顯糧食保護，加強用途管制。

再次，充分運用最新科技成果，促進工作高效開展。充分運用規(guī)劃研究、工程測繪、航測遙感等技術(shù)優(yōu)勢，結(jié)合國土變更調(diào)查、衛(wèi)星遙感影像等數(shù)據(jù)信息，采用大數(shù)據(jù)手段，全面摸清家底，開展“找地”與“管地”行動。建立耕地管理“一本賬”“一張圖”，綜合運用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，隨時掌握耕地動態(tài)，開展耕地種糧情況監(jiān)測評價，建立耕地“非糧化”情況通報機制，全方位動態(tài)監(jiān)測保護耕地。