“放管服”背景下上海鄉(xiāng)村民宿消防安全管理研究

馬強(qiáng)

摘要：鄉(xiāng)村民宿是休閑旅游的熱點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。上海市通過“放管服”等環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新，為行業(yè)發(fā)展助力加速，但隨之而來的行業(yè)監(jiān)管、安全風(fēng)險(xiǎn)防范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等問題卻不容忽視。基于此，梳理鄉(xiāng)村民宿的概念定義，列舉當(dāng)前上海鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展現(xiàn)狀，分析現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的消防風(fēng)險(xiǎn)隱患，并提出行之有效的消防綜合監(jiān)管建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村民宿；發(fā)展現(xiàn)狀；消防隱患；管理策略

中圖分類號(hào)：D035.36? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1227（2024）02-0064-03

現(xiàn)今，鄉(xiāng)村民宿這一全新的休閑業(yè)態(tài)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，在加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及推動(dòng)城鄉(xiāng)融合方面發(fā)揮著巨大作用。近年來，上海市先后出臺(tái)了系列文件，要求各級(jí)政府部門按照持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)工作創(chuàng)新、制度供給和政策支持，促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展。例如，浦東新區(qū)已率先將鄉(xiāng)村民宿納入“一業(yè)一證”試點(diǎn)行業(yè)[1]，按照“優(yōu)先準(zhǔn)入一批、提升一批、引進(jìn)一批、淘汰一批”的方法，充分激活鄉(xiāng)村民宿市場(chǎng)，截至2023年11月中旬，已審批發(fā)放鄉(xiāng)村民宿行業(yè)綜合許可證248張。在此背景下，隨著民宿行業(yè)的快速發(fā)展，管理制度相對(duì)滯后的問題被不斷放大，消防安全、市場(chǎng)監(jiān)管等問題日益凸顯，也成為影響鄉(xiāng)村民宿長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要因素，必須盡快加以解決。

1 鄉(xiāng)村民宿的概念

2017年，住建部、公安部等多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文，在《農(nóng)家樂（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）》中對(duì)于民宿的概念進(jìn)行了權(quán)威認(rèn)定，即位于鎮(zhèn)（不包括城關(guān)鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)、村莊的，利用村民自建住宅進(jìn)行改造的，為消費(fèi)者提供住宿、餐飲、休閑娛樂、小型零售等服務(wù)的場(chǎng)所。

2019年出臺(tái)的《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》文件中，圍繞旅游民宿也給出了相似的定義。即依托于當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和房屋等閑置資源，客房高度在4層以內(nèi)，建筑區(qū)域小于800m2，主人積極進(jìn)行服務(wù)，為消費(fèi)者提供吃、住空間，感受當(dāng)?shù)靥厣Y源和人文風(fēng)情的一種小型公共設(shè)施。按照所在區(qū)域的差異，進(jìn)一步劃分為城鎮(zhèn)民宿、鄉(xiāng)村民宿。

2022年，上海政府頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)上海鄉(xiāng)村民宿健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，規(guī)定鄉(xiāng)村民宿是指利用農(nóng)村地區(qū)的居民住宅或其他合法建筑、用地等資源，依托當(dāng)?shù)刈匀蝗宋木坝^、生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活特色，通過設(shè)計(jì)、改造等程序，從而提供給游客的具有住宿、餐飲等多種功能的休閑設(shè)施。房間數(shù)量在14間以內(nèi)，整個(gè)民宿的高度控制在18m以內(nèi)（4層），建筑用地在800m2以內(nèi)。

2 “放管服”背景下上海鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展現(xiàn)狀

一是從規(guī)模上看。目前，上海各區(qū)鄉(xiāng)村民宿蓬勃發(fā)展。截至2023年10月，本市獲得證照的鄉(xiāng)村民宿共有535家，其中崇明區(qū)379家、浦東新區(qū)248家、金山區(qū)43家、奉賢區(qū)14家、青浦區(qū)11家、嘉定區(qū)4家、寶山區(qū)2家、松江區(qū)2家、閔行區(qū)2家。另崇明區(qū)有690家“崇明農(nóng)家”通過備案，但尚未獲得區(qū)星級(jí)精品民宿稱號(hào)[2]。

二是從經(jīng)營(yíng)方式上看。有自營(yíng)、租房經(jīng)營(yíng)及集團(tuán)經(jīng)營(yíng)三種模式，以個(gè)體形式經(jīng)營(yíng)的397家，以公司名義經(jīng)營(yíng)的138家，逐漸涌現(xiàn)出專業(yè)化、規(guī)?；推放苹泥l(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)主體。

三是從發(fā)展形態(tài)上看。既存在單體經(jīng)營(yíng)的特色鄉(xiāng)村民宿，也存在連片規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)村民宿集群，單棟建筑普遍規(guī)模在6～7間客房，平均投資額約380萬元。

四是從盈利模式上看。盈利多元化趨勢(shì)明顯，除了住宿收入來源外，餐飲、主題活動(dòng)、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、特色產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品銷售的收入占比越來越高。部分鄉(xiāng)村民宿集聚區(qū)探索出發(fā)展鄉(xiāng)村民宿“底樓經(jīng)濟(jì)”的復(fù)合盈利模式。

五是從經(jīng)營(yíng)品質(zhì)上看。注重資源特色、主題特色、氛圍特色、空間特色、服務(wù)特色、餐飲特色、活動(dòng)特色、管理特色等品質(zhì)發(fā)展。目前全市共有117家市級(jí)星級(jí)鄉(xiāng)村民宿，其中五星級(jí)30家、四星級(jí)52家、三星級(jí)35家。

六是從預(yù)定方式上看。從原來的游客直接向鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)者預(yù)訂為主、平臺(tái)預(yù)定為輔的方式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐云脚_(tái)為主要預(yù)定方式，平臺(tái)預(yù)訂量占比從2019年的24%提高到目前的89%。

七是從消費(fèi)群體上看。已經(jīng)從“銀發(fā)”市場(chǎng)發(fā)展為親子、研學(xué)、商務(wù)、年輕一代網(wǎng)紅打卡地。2023年，熱門樂園周邊鄉(xiāng)村民宿外地客源約占60%，親子市場(chǎng)約占90%，不同時(shí)段入住率較為均衡；其他鄉(xiāng)村民宿本地客源約占80%，親子市場(chǎng)約占50%，假日經(jīng)濟(jì)明顯；農(nóng)家樂形式以“銀發(fā)”市場(chǎng)為主。

3 “放管服”背景下上海鄉(xiāng)村民宿的消防風(fēng)險(xiǎn)隱患

鄉(xiāng)村民宿的消防安全風(fēng)險(xiǎn)與多種原因相關(guān)，比如民宿建設(shè)的天然風(fēng)險(xiǎn)、消防設(shè)備老化或者不合格、消防安全管理不到位、相關(guān)工作人員消防觀念薄弱、消防演練形式化等，在綜合因素影響下，使得鄉(xiāng)村民宿面臨著較大的消防安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.1? 消防安全管理體系成熟度低

在“放管服”背景下，上海鄉(xiāng)村民宿多點(diǎn)開花，但消防安全管理體系尚不成熟。從制度、法律建設(shè)的角度看，地方政府雖然對(duì)鄉(xiāng)村民宿消防安全管理的實(shí)際需求、影響因素和具體狀況有一定掌握，與之相關(guān)的消防安全管理制度和法律建設(shè)仍存在一定滯后性。從權(quán)責(zé)關(guān)系上看，消防救援機(jī)構(gòu)往往成了第一位的管理主體，有時(shí)甚至是成了唯一的管理主體，各級(jí)政府部門及村民委員會(huì)的實(shí)際參與度相對(duì)較低，缺乏一個(gè)成熟、完整且可以較好運(yùn)轉(zhuǎn)的管理體系支撐。

3.2? 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)范制定還未同步

通過對(duì)現(xiàn)行國(guó)內(nèi)外民宿相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的查閱，適用于民宿的消防安全標(biāo)準(zhǔn)缺少。2017 年，國(guó)家旅游局發(fā)布了《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》，該文件未涉及具體的消防安全相關(guān)內(nèi)容。同年，住建部、公安部等多個(gè)部門，共同出臺(tái)了《農(nóng)家樂（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）》，為規(guī)范運(yùn)營(yíng)管理、加強(qiáng)防火排查，確保農(nóng)家樂（民宿）建筑防火安全，提出了明確的要求，一直沿用至今。2020年9月29日，國(guó)家頒發(fā)了GB/T39000—2020《鄉(xiāng)村民宿服務(wù)質(zhì)量規(guī)范》，該標(biāo)準(zhǔn)適用于鄉(xiāng)村民宿的服務(wù)與管理，僅在六章6.6條“治安消防”中涉及了消防應(yīng)急物資的配置。涉及消防安全責(zé)任針對(duì)性不強(qiáng)，在民宿的消防安全監(jiān)管以及其自身消防安全主體責(zé)任落實(shí)方面，僅能依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》及相關(guān)旅館、農(nóng)家樂、“三小場(chǎng)所”等相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合上海實(shí)際，針對(duì)性不強(qiáng)，適用性不夠。

3.3? 經(jīng)營(yíng)主體消防安全意識(shí)不足

民宿從業(yè)者素質(zhì)參差不齊，其主要目標(biāo)是為了提升經(jīng)營(yíng)績(jī)效，擴(kuò)大利潤(rùn)空間，對(duì)于民宿的建設(shè)、管理、監(jiān)督等不夠重視，未能做好隱患排查，發(fā)生火情不會(huì)及時(shí)正確應(yīng)對(duì)，針對(duì)基層員工未開展必要的消防培訓(xùn)。更具體而言，出現(xiàn)小火情時(shí)不會(huì)規(guī)范操作滅火器等裝置，使得情況惡化；在出現(xiàn)嚴(yán)重的火情時(shí)，不能盡快地進(jìn)行報(bào)警、斷電等正確處理，對(duì)于火災(zāi)發(fā)生的情況難以準(zhǔn)確描述；在撤離現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，慌不擇路，路線錯(cuò)誤，進(jìn)而引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)問題。

3.4? 先天具有較大消防風(fēng)險(xiǎn)隱患

鄉(xiāng)村民宿大多由農(nóng)民自建住宿用房改造而成，有的建筑年代久遠(yuǎn)，耐火等級(jí)低、缺少防火分隔措施和必要的消防設(shè)施器材；有的民宿使用大量可燃、易燃材料裝飾裝修，可燃物多，火災(zāi)負(fù)荷大，一旦發(fā)生火災(zāi)，極易造成群死群傷和重大財(cái)產(chǎn)損失，而且現(xiàn)行的規(guī)范規(guī)定中，關(guān)于此方面的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善。

3.5? 消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)

對(duì)鄉(xiāng)村民宿近幾年的建設(shè)、發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行分析能夠發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村地區(qū)的消防設(shè)施建設(shè)規(guī)劃偏弱，相應(yīng)的建設(shè)投入較少，鄉(xiāng)村民宿周邊一般都未配備相應(yīng)的消火栓，消防器材的配備和功能也存在問題，從而讓消防隱患交織而生。同時(shí)上海很多鄉(xiāng)村民宿距離消防救援站有一定距離，消防救援力量相對(duì)有限，鎮(zhèn)級(jí)專職隊(duì)、村級(jí)微型消防站處置能力薄弱，在出現(xiàn)火災(zāi)等險(xiǎn)情時(shí)，消防救援部門難以及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)，救援效率下降，從而導(dǎo)致火災(zāi)造成的損失變大。

4 “放管服”背景下上海鄉(xiāng)村民宿的消防安全管理策略

4.1? 健全消防安全管理體系

要想做好鄉(xiāng)村民宿的消防安全管控，最重要的就是出臺(tái)制度，完善管理機(jī)制。應(yīng)堅(jiān)持“屬地管理、部門監(jiān)管、社會(huì)聯(lián)動(dòng)、群防群治”的原則。地方政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)鄉(xiāng)村振興建設(shè)及高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)要求，建立促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿健康發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“以塊為主、條塊聯(lián)動(dòng)、并聯(lián)審批、聯(lián)合執(zhí)法”的監(jiān)督管理職責(zé)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)將鄉(xiāng)村民宿周邊消防公共基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)和管理，督促屬地鄉(xiāng)村民宿落實(shí)消防主體責(zé)任，夯實(shí)鄉(xiāng)村民宿火災(zāi)防控基礎(chǔ)，完善消防救援力量建設(shè)，定期開展消防安全巡查檢查和宣傳教育，及時(shí)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患并協(xié)助相關(guān)部門查處消防安全違法行為，同時(shí)村委會(huì)、經(jīng)營(yíng)公司、從業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以及鄉(xiāng)村民宿行業(yè)協(xié)會(huì)也要擔(dān)負(fù)相應(yīng)的消防責(zé)任，形成共同參與的多主體消防安全管理體系[3]。

4.2? 完善鄉(xiāng)村民宿法律標(biāo)準(zhǔn)

為規(guī)范鄉(xiāng)村民宿運(yùn)營(yíng)，提升消防安全標(biāo)準(zhǔn)，從中央到地方都出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，對(duì)民宿經(jīng)營(yíng)的范圍、消防設(shè)施、安全監(jiān)管等都進(jìn)行了明確規(guī)定，要求經(jīng)營(yíng)人員在法律框架范圍內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，提升消防水平，確保游客的安全。如2022年7月份，文旅部等多個(gè)部門共同出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》文件，2023年11月2日，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和文旅等多部門出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)上海鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》（滬農(nóng)委規(guī)〔2023〕14號(hào)），進(jìn)一步健全了聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制和具體管理操作指引。2023年2月1日起，經(jīng)過國(guó)家部門認(rèn)定的《旅游度假區(qū)等級(jí)劃分》等標(biāo)準(zhǔn)文件開始正式實(shí)行。在國(guó)家和地方政府的引領(lǐng)下，行業(yè)部門與經(jīng)營(yíng)者務(wù)必要按照政策文件和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來嚴(yán)格執(zhí)行，做好民宿發(fā)展與消防安全保障的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。分析自身的消防風(fēng)險(xiǎn)和消防隱患，制定消防準(zhǔn)則，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，完善消防設(shè)備，從而消除風(fēng)險(xiǎn)，確保安全運(yùn)行。

4.3? 持續(xù)消防硬件基礎(chǔ)建設(shè)

為進(jìn)一步確保民宿運(yùn)營(yíng)的消防安全，必須轉(zhuǎn)變思想意識(shí)，加強(qiáng)消防安全管理。在消防硬件方面加大投入，比如在進(jìn)行建設(shè)或者改造過程中，經(jīng)營(yíng)人員要結(jié)合自身情況確定合理的消防投入，做好必要的消防設(shè)施建設(shè)。根據(jù)消防安全標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行相應(yīng)的消防設(shè)施配備以及升級(jí)改造等工作。確保消防設(shè)施的安全，提升耐火性，保障消防硬件設(shè)施的完整性。同時(shí)，從公共管理與公共服務(wù)的角度看，“放管服”背景下，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)科學(xué)的消防規(guī)劃，同時(shí)在財(cái)政層面為鄉(xiāng)村民宿周邊的消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供具體支持。同時(shí)要推進(jìn)“智慧消防”建設(shè)，依托智慧城市總體框架，構(gòu)建消防大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門之間的信息和數(shù)據(jù)交互，建立城市物聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村消防救援力量一鍵式指揮調(diào)度，要引導(dǎo)并鼓勵(lì)鄉(xiāng)村民宿的業(yè)主開展消防安全評(píng)估，購買火災(zāi)保險(xiǎn)。

4.4? 強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理

要加強(qiáng)鄉(xiāng)村民宿消防隱患的動(dòng)態(tài)管理，針對(duì)建有一定規(guī)模數(shù)量鄉(xiāng)村民宿的村，應(yīng)開展消防安全綜合評(píng)估，從防控隊(duì)伍、群策群防、預(yù)警信息獲知等方面客觀評(píng)價(jià)綜合火災(zāi)防控能力，明確對(duì)火災(zāi)隱患的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、整改的閉環(huán)流程，明確區(qū)域性火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)處置以及開展消防安全網(wǎng)格化管理的方式要求。鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營(yíng)人應(yīng)積極參加消防安全管理培訓(xùn)，強(qiáng)化其鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)管理中的消防安全意識(shí)，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)相關(guān)要求及自身情況，建立消防安全管理制度，明確操作規(guī)程，并及時(shí)傳達(dá)給從業(yè)人員，確保相關(guān)要求落實(shí)到位。

4.5? 加強(qiáng)火災(zāi)事故應(yīng)急處置

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)在有民宿經(jīng)營(yíng)的行政村內(nèi)設(shè)立社區(qū)微型消防站，并保障消防工作經(jīng)費(fèi)，鼓勵(lì)和支持民宿業(yè)態(tài)聚集的行政村建立消防志愿者隊(duì)伍，開展民宿火災(zāi)預(yù)防、公益宣傳、安全救助等消防志愿服務(wù)活動(dòng)。鄉(xiāng)村民宿應(yīng)建立并實(shí)施火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)制，建立火災(zāi)事故預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，應(yīng)積極參加村聯(lián)防聯(lián)控組織，納入群防群治力量，對(duì)初起火災(zāi)實(shí)施撲救，協(xié)助配合處置和善后工作。

5 結(jié)束語

“放管服”背景下鄉(xiāng)村民宿必將迎來新一輪更高質(zhì)量的發(fā)展，但其消防安全管理是一個(gè)長(zhǎng)期不變的話題，需要地方各級(jí)政府、大小網(wǎng)格、經(jīng)營(yíng)主體等多方參與，協(xié)同發(fā)力，進(jìn)一步夯實(shí)消防責(zé)任，完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，制定消防安全細(xì)則，將日常消防工作做細(xì)做實(shí)，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督，全面提升火災(zāi)防控能力。

參考文獻(xiàn)

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