歐盟首個(gè)國防工業(yè)戰(zhàn)略有何深意

呂蘊(yùn)謀

3月5日，歐盟委員會(huì)公布《歐洲國防工業(yè)戰(zhàn)略》（以下簡稱“《戰(zhàn)略》”），同時(shí)還提出歐洲國防工業(yè)計(jì)劃（EDIP）的立法提案。這是歐盟首個(gè)有關(guān)歐洲國防工業(yè)的戰(zhàn)略，確定了明確的目標(biāo)愿景和向戰(zhàn)時(shí)國防工業(yè)狀態(tài)轉(zhuǎn)型的刺激舉措，體現(xiàn)出了一定的防務(wù)獨(dú)立和戰(zhàn)略自主色彩。

五大措施提升國防工業(yè)能力

歐盟在《戰(zhàn)略》中明確了其國防工業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，即提出截至2030年，歐盟內(nèi)國防貿(mào)易額占?xì)W盟國防市場(chǎng)額比重應(yīng)不少于35%，歐盟內(nèi)采購份額占國防采購總預(yù)算比重應(yīng)不少于50%，以及歐盟成員國至少40%的國防裝備采購應(yīng)通過聯(lián)合采購進(jìn)行。在上述目標(biāo)的指引下，為向戰(zhàn)時(shí)國防工業(yè)狀態(tài)轉(zhuǎn)型，歐盟提出了增強(qiáng)國防工業(yè)響應(yīng)能力和韌性的五大措施。

一是“更多、更好”的國防投資。《戰(zhàn)略》提出，要建立由成員國代表、歐盟外交與安全政策高級(jí)代表和歐委會(huì)代表組成的國防工業(yè)準(zhǔn)備委員會(huì)，負(fù)責(zé)國防建設(shè)的統(tǒng)籌；出臺(tái)歐洲軍備計(jì)劃結(jié)構(gòu)，為防務(wù)合作提供稅收減免；效仿美國“政府對(duì)政府”的軍售模式，建立歐洲軍售機(jī)制，設(shè)立歐洲統(tǒng)一的國防產(chǎn)品目錄和國防儲(chǔ)備庫，參考疫情期間促進(jìn)疫苗生產(chǎn)的做法提出國防生產(chǎn)框架性合同等。

二是“更快反應(yīng)、更有韌性”的國防供應(yīng)生態(tài)。為援助烏克蘭，歐盟曾于去年出臺(tái)《支持彈藥生產(chǎn)法案》，以刺激歐洲補(bǔ)充國防儲(chǔ)備庫。但該法案屬于短期計(jì)劃，調(diào)整范圍也僅涵蓋彈藥及導(dǎo)彈。《戰(zhàn)略》則擴(kuò)大了歐盟現(xiàn)有國防工業(yè)生產(chǎn)刺激計(jì)劃的范圍，且延長了時(shí)限。除支持生產(chǎn)外，歐盟還提出要支持“不熄火”的國防生產(chǎn)線和可改造的民用生產(chǎn)線，以便危機(jī)來臨時(shí)國防產(chǎn)能可以迅速跟上。歐盟還建議設(shè)立加速國防供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)型基金以幫助中小微國防企業(yè)獲得融資、建立歐盟防務(wù)產(chǎn)品供應(yīng)安全制度等。

三是“更雄厚”的資金支持。在歐盟預(yù)算方面，EDIP提案提議增加15億歐元防務(wù)預(yù)算，并將俄羅斯在歐凍結(jié)的資產(chǎn)收益用于投資烏克蘭國防技術(shù)與工業(yè)發(fā)展。在金融機(jī)構(gòu)支持方面，《戰(zhàn)略》建議加強(qiáng)對(duì)歐洲投資銀行的審查，調(diào)整貸款政策，放寬關(guān)于投資國防的限制性規(guī)定。

四是“更入流”的國防戰(zhàn)備文化?！稇?zhàn)略》認(rèn)為，歐盟應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)觀念，樹立“沒有和平就沒有繁榮”的新發(fā)展與安全觀。國防戰(zhàn)備文化還意味著調(diào)整歐盟現(xiàn)有的監(jiān)管政策，協(xié)調(diào)科技、教培、綠色轉(zhuǎn)型、就業(yè)等其他領(lǐng)域宏觀政策的一致性，優(yōu)化國防工業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。此外，引導(dǎo)私人投資流向國防工業(yè)也是營造國防戰(zhàn)備文化的應(yīng)有之義。

2024年3月5日，歐盟委員會(huì)在比利時(shí)布魯塞爾公布《歐洲國防工業(yè)戰(zhàn)略》并舉行新聞發(fā)布會(huì)，就加強(qiáng)歐盟國防工業(yè)能力明確了長期愿景。從左至右分別為歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利、負(fù)責(zé)數(shù)字政策和競爭事務(wù)的歐盟委員會(huì)執(zhí)行副主席維斯塔格和歐盟內(nèi)部市場(chǎng)委員布雷頓。

五是“更重協(xié)調(diào)”的對(duì)外伙伴關(guān)系。在烏克蘭方面，《戰(zhàn)略》提出要支持烏克蘭參與歐盟的國防工業(yè)計(jì)劃，包括參加聯(lián)合采購、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)驗(yàn)交流等，還提議同烏召開國防工業(yè)論壇，以及在烏設(shè)立國防創(chuàng)新辦公室。在北約方面，《戰(zhàn)略》提出仍應(yīng)將北約作為歐洲集體防御的基礎(chǔ)，并在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、裝備互操作性、氣候變化、新威脅等領(lǐng)域加強(qiáng)與北約的對(duì)話，提倡使用北約標(biāo)準(zhǔn)。

有內(nèi)外兩個(gè)維度的動(dòng)機(jī)

歐盟提速國防工業(yè)建設(shè)，有內(nèi)外兩個(gè)維度的動(dòng)機(jī)值得關(guān)注。根本性因素在內(nèi)部，即歐洲國防工業(yè)能力與需求遠(yuǎn)未匹配，歐洲的國防工業(yè)實(shí)力總體發(fā)展較慢，掣肘因素較多，突出體現(xiàn)為三點(diǎn)。

第一，投資不足。冷戰(zhàn)后，歐洲長期享有和平紅利，更重視將有限的資金投入國防外的其他政策領(lǐng)域。雖然從北約3月14日發(fā)布的2023年度報(bào)告來看，歐洲的國防投資已迎來連續(xù)九年的增長，但與世界其他主要力量的投入相比，仍不在一個(gè)量級(jí)。2023年美國的國防開支占北約總開支的67%，俄羅斯近期則宣布將把“近三分之一的國家支出用于國防”。底子不好，增速不足，歐洲的國防實(shí)力與美、俄的差距恐將越拉越大。

第二，內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)。當(dāng)前，歐盟成員國在國防能力建設(shè)方面的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌與合作明顯不足，本國利益優(yōu)先、重復(fù)建設(shè)、低效投資現(xiàn)象較為普遍，部分成員國甚至刻意隱藏自身的國防能力建設(shè)進(jìn)程。歐委會(huì)此前發(fā)布的研究報(bào)告披露，因重復(fù)建設(shè)，歐盟國防預(yù)算總額中有近30%的資金遭到浪費(fèi)。同時(shí)，歐盟雖早在2007年就設(shè)定了歐盟內(nèi)聯(lián)合國防裝備采購應(yīng)占采購總額35%這一標(biāo)準(zhǔn)，但截至2022年，該項(xiàng)占比的實(shí)際水平仍僅達(dá)18%，可以說遠(yuǎn)未及格。此外，比起歐盟內(nèi)部生產(chǎn)的國防產(chǎn)品，很多成員國對(duì)“盟外貨”表現(xiàn)出明顯的偏好。數(shù)據(jù)顯示，雖然歐盟整體國防開支連年增長，但自烏克蘭危機(jī)爆發(fā)至2023年6月，78%的成員國國防采購資金流向歐盟外，其中流向美國的資金就占采購總額的63%，而歐盟自身的防務(wù)產(chǎn)業(yè)卻未得到新增軍費(fèi)的有效潤澤。為此，法國等國頻頻發(fā)出“購買歐洲貨”的呼聲，力推在各項(xiàng)援烏或者防務(wù)政策中加入“購買歐洲貨”的條款，此次出臺(tái)的《戰(zhàn)略》便在一定程度上體現(xiàn)出了此種立場(chǎng)。

第三，對(duì)外依賴嚴(yán)重。歐洲國防市場(chǎng)的碎片化特征顯著，國防產(chǎn)業(yè)的供需兩端均存在較為明顯的對(duì)外依賴。一方面，部分成員國存在明顯的進(jìn)口依賴。數(shù)據(jù)顯示，歐盟去年新增的防務(wù)裝備僅有25%在歐盟內(nèi)生產(chǎn)，75%從歐盟外采購。正如前歐盟軍事參謀部總參謀長佩魯什所言，“防務(wù)自主是戰(zhàn)略自主的前提”，“如果歐洲連最微型的武器系統(tǒng)、配件都要依賴外部供應(yīng)，戰(zhàn)略自主必會(huì)困難重重”。另一方面，歐洲軍工企業(yè)存在出口依賴。當(dāng)前，歐洲的軍工企業(yè)需在狹小、分化的成員國個(gè)體市場(chǎng)而非歐洲一體化大市場(chǎng)中競爭、生存和發(fā)展。需求側(cè)影響供給側(cè)，歐洲企業(yè)普遍對(duì)歐盟內(nèi)防務(wù)研發(fā)、采購、生產(chǎn)合作興趣不足。還有些企業(yè)為了生存，不得不將重點(diǎn)放在出口上，嚴(yán)重依賴對(duì)外訂單，給歐盟國防供應(yīng)安全埋下隱患。由此，歐盟希望通過此次出臺(tái)的《戰(zhàn)略》彌補(bǔ)上述存在的內(nèi)部問題。

2024年1月19日，法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)谏ひ暡旌＼娀?，并敦促法國國防工業(yè)加快向“戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)模式”轉(zhuǎn)型。

刺激性因素在外部，即對(duì)俄羅斯的恐懼與對(duì)美國的焦慮持續(xù)交織，當(dāng)前的歐洲既是“防俄歐洲”（Russia-proof Europe），也正在變成“防特朗普歐洲”（Trump-proof Europe）。首先，隨著烏克蘭危機(jī)的延宕，歐盟視持續(xù)對(duì)烏軍援為優(yōu)先政策事項(xiàng)，而資金、供應(yīng)能力與政治意愿則是影響援烏的三大核心因素。其中，若無與需求匹配的國防供應(yīng)能力，再多的資金與意愿都只會(huì)導(dǎo)致“肥水流向外人田”。其次，歐洲評(píng)估認(rèn)為，未來幾年俄羅斯直接進(jìn)攻北約的可能性有所上升，歐洲自身已開始感受到生存威脅。歐洲部分學(xué)者甚至拋出“俄羅斯將在美國大選后至2025年初期攻擊波蘭和立陶宛之間的蘇瓦烏基峽谷”這樣貌似言之鑿鑿的觀點(diǎn)，讓歐洲更加緊張。最后，歐洲的安全壓力上升，而美國的安全保障意愿卻不斷探底。將自身的發(fā)展與安全“交給美國搖擺州的五萬選民決定”，顯然不是歐洲的理性選擇。因此歐洲媒體普遍認(rèn)為，減少對(duì)美國的依賴是歐盟出臺(tái)《戰(zhàn)略》及相應(yīng)立法提案的重要?jiǎng)訖C(jī)之一。

能否有效執(zhí)行受三方因素影響

放眼未來，《戰(zhàn)略》及EDIP能否幫助歐洲防務(wù)強(qiáng)起來，仍需關(guān)注以下三個(gè)方面。一是支持資金規(guī)模。在EDIP提案中，歐盟提出要為國防工業(yè)發(fā)展增加15億歐元的支持。這一數(shù)額顯然不足以支撐歐盟的防務(wù)雄心，距離歐盟內(nèi)部市場(chǎng)委員布雷頓前期預(yù)想的1000億歐元差距仍較大，歐委會(huì)執(zhí)行副主席維斯塔格也承認(rèn)這“不是一個(gè)大數(shù)目”。因此，歐盟少量公共資金能否如愿對(duì)私人資金起到帶動(dòng)作用，將成為一個(gè)重要觀察點(diǎn)。歐盟設(shè)計(jì)的其他財(cái)政工具（如使用俄凍結(jié)資產(chǎn)的收益、聯(lián)合發(fā)行國防債等）能否落地，也值得持續(xù)關(guān)注。這些或?qū)⒊蔀橄乱粚脷W委會(huì)的政治責(zé)任。

二是成員國政治意愿。EDIP作為歐委會(huì)行使立法動(dòng)議權(quán)而提出的條例提案，目前需依照歐盟立法程序，經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過才能生效。在這一進(jìn)程中，成員國的政治分歧及博弈將集中爆發(fā)。當(dāng)前看，成員國對(duì)于歐盟機(jī)構(gòu)插手國防與國家安全這一最敏感的主權(quán)事項(xiàng)態(tài)度仍較謹(jǐn)慎。此外，使用俄在歐凍結(jié)資產(chǎn)收益等具體事項(xiàng)在成員國間也遠(yuǎn)未達(dá)成一致意見。

三是美國及北約因素。美國向來是歐洲防務(wù)能力建設(shè)的關(guān)鍵影響因素，美國在不同的歷史時(shí)期皆曾出于自身利益的需要，深度影響過歐防務(wù)聯(lián)盟的走向。目前，美國似乎有意讓歐洲對(duì)自身安全擔(dān)負(fù)更大責(zé)任。但由于本次涉及歐洲計(jì)劃建立獨(dú)立甚至與美存在競爭關(guān)系的國防生產(chǎn)供應(yīng)鏈，美國的態(tài)度料將更為復(fù)雜。美“政客”新聞網(wǎng)也評(píng)論稱，《戰(zhàn)略》“對(duì)美國軍火商而言顯然不是個(gè)好消息”。同時(shí)，北約在去年的維爾紐斯峰會(huì)上也提出了國防生產(chǎn)行動(dòng)計(jì)劃，北約版計(jì)劃與歐盟版計(jì)劃是互補(bǔ)還是競爭，歐盟與北約間關(guān)系將往何處去，也有待進(jìn)一步觀察。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所歐洲安全項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）