論地方性法規(guī)的空間效力

莫紀(jì)宏

內(nèi)容摘要：地方性法規(guī)的空間效力是指地方性法規(guī)在什么空間范圍內(nèi)具有法律效力。地方性法規(guī)的空間效力可以分為“整體效力”“局部效力”“特定效力”和“區(qū)外效力”四種形式，其中“區(qū)外效力”是地方性法規(guī)的空間效力最鮮明的效力特征。我國(guó)現(xiàn)行憲法、立法法和有關(guān)法律并沒有確立地方性法規(guī)的一般性空間效力，只是對(duì)“局部效力”和“特定效力”在制度上加以明確，對(duì)于地方性法規(guī)在“本行政區(qū)域”之外是否具有法律效力沒有作出禁止性規(guī)定。從經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例的立法程序來(lái)看，都不能作出否定地方性法規(guī)所具有的“區(qū)外效力”的結(jié)論。地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”在橫向和縱向兩個(gè)方面進(jìn)行效力延伸，橫向空間效力是指地方性法規(guī)在其他行政區(qū)域的法律效力， 縱向空間效力是指地方性法規(guī)能否約束中央層面的執(zhí)法和司法審判機(jī)構(gòu)。根據(jù)中國(guó)法的“域外適用”理論和政策要求，在確保地方性法規(guī)的合憲性、合法性前提下，地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”應(yīng)當(dāng)?shù)玫街贫鹊目隙ê椭С帧?/p>

關(guān)鍵詞：地方性法規(guī) 中央立法 地方立法 雙重立法權(quán) 合憲性審查 合法性審查

中圖分類號(hào)：DF01 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2024）01-0118-129

引言

地方性法規(guī)的空間效力，這個(gè)非常基礎(chǔ)性的立法學(xué)法理問題，并沒有得到法學(xué)界認(rèn)真的討論，查閱中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)，迄今為止并沒有一篇學(xué)術(shù)論文專門討論這一問題的，僅有的學(xué)術(shù)探討是《地方性法規(guī)的效力范圍和適用的基本原則》〔1"〕《地方性法規(guī)的法的效力》〔2"〕，以及少數(shù)幾篇探討地方性法規(guī)司法適用的論文涉及地方性法規(guī)的空間效力問題〔3"〕。在實(shí)踐中，因缺少對(duì)地方性法規(guī)的空間效力的清晰的制度界定，致使地方性法規(guī)在執(zhí)法、司法中很難得到精確和有效的適用，也沒有成為地方立法實(shí)踐自覺加以甄別和規(guī)范的邊緣事項(xiàng)。為此，必須從立法學(xué)的基礎(chǔ)法理層面來(lái)深入分析地方性法規(guī)的空間效力，從而為地方性法規(guī)在執(zhí)法、司法中的有效適用，以及全面和科學(xué)地實(shí)施地方性法規(guī)提供底層邏輯的支撐。

一、地方性法規(guī)的空間效力的概念、范圍及界定標(biāo)準(zhǔn)

所謂地方性法規(guī)的空間效力，就是指地方性法規(guī)制定出臺(tái)之后，在什么空間范圍內(nèi)具有法律效力，與地方性法規(guī)的對(duì)人效力和時(shí)間效力一道，共同構(gòu)成了地方性法規(guī)作為一種法律規(guī)則現(xiàn)象存在、變更和消滅的制度基礎(chǔ)?！?"〕地方性法規(guī)只是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行立法體制下有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人大及其常委會(huì)制定的地方立法所設(shè)定的形式“法名”，事實(shí)上，在立法學(xué)法理上，描述地方立法機(jī)關(guān)立法的空間效力，更應(yīng)當(dāng)直接采用“地方立法的空間效力”的概念。很顯然，地方立法的空間效力與一個(gè)國(guó)家中央立法與地方立法對(duì)應(yīng)的二元立法體制有關(guān)。在聯(lián)邦制國(guó)家中，組成聯(lián)邦的每一個(gè)州或者是下屬行政區(qū)域，擁有自身的立法機(jī)關(guān)，可以制定本州或本行政區(qū)域的法律法規(guī)，甚至是憲法。〔5"〕但是，由聯(lián)邦制國(guó)家的州或下屬行政區(qū)域制定的地方立法，在組成聯(lián)邦的其他州或下屬行政區(qū)域內(nèi)通常是不具有法律效力的。因此，可以說(shuō)，聯(lián)邦制國(guó)家的州或下屬行政區(qū)域的地方立法的空間效力非常具體和清晰，即只在制定法律法規(guī)的組成聯(lián)邦的州或下屬行政區(qū)域的空間范圍內(nèi)有效。當(dāng)然，在組成聯(lián)邦的州或行政區(qū)域內(nèi)生效的法律法規(guī)除了本州或本行政區(qū)域的法律法規(guī)之外，聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)在組成聯(lián)邦的所有的州或下屬行政區(qū)域也具有法律效力。在美國(guó)的司法實(shí)踐中，由于保護(hù)主義原則的出現(xiàn)，產(chǎn)生了一個(gè)州的法律可以適用于發(fā)生在另一個(gè)州的具體的法律事實(shí)，形成“內(nèi)國(guó)公法適用范圍擴(kuò)展”的概念，〔6"〕即“州外適用”，并逐漸從國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域拓展到國(guó)際法領(lǐng)域?！睹绹?guó)沖突法重述（第二次）》第27節(jié)將“最低限度聯(lián)系”的具體確定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容歸納為十個(gè)方面，包括：當(dāng)事人在該州出現(xiàn)，在該州有住所，居住在該州，是該國(guó)國(guó)民或公民，同意該州法院管轄，出庭應(yīng)訴，在該州從事業(yè)務(wù)活動(dòng)，在該州曾為某項(xiàng)與訴因有關(guān)的行為，當(dāng)事人在國(guó)（州）外做過某種導(dǎo)致在該州發(fā)生效果的行為，在該州擁有、使用或占有與訴因有關(guān)的產(chǎn)業(yè)等。凡是具有上述情形之一者，均可被視為該當(dāng)事人與該州有最低聯(lián)系，該州法院即可對(duì)其行使管轄權(quán)。〔7"〕

在單一制國(guó)家中，由于地方缺少自主性的立法權(quán)，只是根據(jù)憲法法律的規(guī)定或者是中央立法機(jī)關(guān)的授權(quán)〔8"〕來(lái)立法，故由此產(chǎn)生的地方立法的空間效力就存在制度上的模糊區(qū)間。如果地方立法只在本行政區(qū)域范圍內(nèi)具有法律效力，那么，不同地方所制定的地方立法即使發(fā)生沖突和矛盾，也可以在實(shí)踐中置之不理。因?yàn)楦鞯胤綀?zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可以地方性法規(guī)只能在本行政區(qū)域內(nèi)具有法律效力為由而當(dāng)然排斥其他地方制定的地方性法規(guī)的法律效力。然而，單一制國(guó)家的立法體制，存在著“下位法服從上位法”的立法監(jiān)督原則，〔9"〕只要是沒有被中央立法機(jī)關(guān)經(jīng)過立法監(jiān)督和合憲性審查、合法性審查程序判定為違憲或違法的地方性法規(guī)，即便不屬于本行政區(qū)域立法機(jī)關(guān)制定的，也要予以尊重，否則就構(gòu)成了對(duì)共同的上級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)威的冒犯。

徐功勛把地方性法規(guī)的空間效力區(qū)分成為四個(gè)方面， 即“整體效力”“局部效力”“特定效力”和“區(qū)外效力”，〔10#〕這種“四分法”對(duì)地方性法規(guī)的空間效力作了較為清晰的制度性分類，具有闡明地方性法規(guī)的空間效力的一定的法理解釋能力。所謂整體效力，是指地方性法規(guī)的空間效力范圍與地方性法規(guī)制定主體的行政區(qū)域管轄權(quán)范圍是一致的。例如，2001年北京市制定地方性法規(guī)條例〔11#〕第6條規(guī)定，制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守法制統(tǒng)一原則，不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，要保證憲法、法律和行政法規(guī)“在本行政區(qū)域內(nèi)”的貫徹和執(zhí)行。上述規(guī)定把地方性法規(guī)的空間效力主動(dòng)限制在“在本行政區(qū)域內(nèi)”貫徹和執(zhí)行。也就是說(shuō)，本行政區(qū)域地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)生效。局部效力和特定效力都只是針對(duì)某項(xiàng)特殊類型的地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)雖然由享有地方性法規(guī)制定權(quán)的立法機(jī)關(guān)制定，但生效范圍要比制定地方性法規(guī)的地方立法機(jī)關(guān)所在的行政區(qū)域范圍窄，只能限定在局部或特定區(qū)域。例如，在深圳、廈門、珠海和汕頭四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政區(qū)域沒有擴(kuò)容之前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)只能在上述四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的局部或特定范圍內(nèi)生效?！?2#〕地方性法規(guī)的整體效力、局部效力和特定效力都是內(nèi)涵和外延相對(duì)比較清晰的“空間效力”，都有在制度上可以清晰加以識(shí)別的界限和標(biāo)志。問題的關(guān)鍵是地方性法規(guī)是否具有“區(qū)外效力”。也就是說(shuō)，在制定地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)所在的行政區(qū)域范圍之外仍然具有法律上的約束力。這個(gè)問題是地方性法規(guī)的空間效力的關(guān)鍵所在，也是本文所要探討的重點(diǎn)。從2023年新修訂的立法法關(guān)于地方性法規(guī)的效力的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，立法法并沒有對(duì)地方性法規(guī)的空間效力作出一般性的禁止性規(guī)定。因此，從立法學(xué)理論上來(lái)看，地方性法規(guī)是否具有“區(qū)外效力”是一個(gè)在立法制度上具有不確定性的問題，需要結(jié)合具體情形來(lái)加以辨析。從地方性法規(guī)的立法事權(quán)來(lái)看，立法法確實(shí)把本來(lái)應(yīng)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法事權(quán)授予了享有制定地方性法規(guī)立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)。立法法第82條第2款規(guī)定，除了立法法第11條明確規(guī)定由法律加以規(guī)定的事項(xiàng)之外，其他事項(xiàng)如果國(guó)家層面尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要先行制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，先行制定的地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。從上述條文的規(guī)定來(lái)看，既然地方性法規(guī)可以規(guī)定應(yīng)由國(guó)家法律或行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，那么，在地方性法規(guī)先行規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由法律或行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)之后，這些地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)如同法律或行政法規(guī)一樣，對(duì)中華人民共和國(guó)主權(quán)管轄全境都具有空間上的約束力。因此，在中央立法與地方立法之間的事權(quán)劃分沒有絕對(duì)的界限情形下， 地方性法規(guī)如果只能在制定地方性法規(guī)的地方人大所在行政區(qū)域范圍內(nèi)有效，很顯然是不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在國(guó)家立法體制中的規(guī)范作用和制度功能的。值得一提的是，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和立法法的有關(guān)規(guī)定，有權(quán)制定地方性法規(guī)的民族區(qū)域自治地方的人大及其常委會(huì)也有權(quán)制定自治條例和單行條例，但由于自治條例、單行條例的生效需要上一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。因此，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治區(qū)的自治條例、單行條例在空間效力上應(yīng)當(dāng)?shù)韧谌珖?guó)人大常委會(huì)自身制定的法律。經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)具有省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的空間效力。在民族區(qū)域自治地方的人大及其常委會(huì)既可以制定地方性法規(guī)，又可以制定自治條例、單行條例的情形下，如果民族區(qū)域自治地方的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)只能在民族區(qū)域自治地方的行政區(qū)域范圍內(nèi)有效，那么，由于作為民族區(qū)域自治地方的自治區(qū)的人大及其常委會(huì)制定的自治條例、單行條例經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后具有與法律一樣的空間效力，因?yàn)榇朔N空間效力差異的存在可能會(huì)導(dǎo)致作為民族區(qū)域自治地方的自治區(qū)的人大及其常委會(huì)在行使地方立法權(quán)的過程中更傾向制定具有與法律的空間效力相同的自治條例和單行條例，以此來(lái)追求自身的立法權(quán)的法律效力的最大化。所以，地方性法規(guī)的空間效力只有置于地方立法的空間效力范疇之內(nèi)，才能更加清晰地認(rèn)識(shí)到地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”存在的方式及其制度意義。此外，對(duì)外關(guān)系法第16條第1款也規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)中央授權(quán)在特定范圍內(nèi)開展對(duì)外交流合作。上述規(guī)定意味著享有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)中央授權(quán)制定的外事方面的地方性法規(guī)，不僅可以在本行政區(qū)域之外生效，而且根據(jù)“中國(guó)法的域外適用”的原則，甚至可能在“境外”“國(guó)外”適用于特定的涉外關(guān)系的處理?！?3$〕

總之，地方性法規(guī)的空間效力是一個(gè)有著具體內(nèi)涵和外延的專門法學(xué)術(shù)語(yǔ)，具有較為確定的內(nèi)涵，在法理上構(gòu)成了地方性法規(guī)制度的重要一環(huán)，是應(yīng)當(dāng)在法理上認(rèn)真加以研究并在地方立法實(shí)踐中高度重視的地方立法現(xiàn)象。

二、立法法對(duì)地方性法規(guī)的空間效力的制度構(gòu)建及特征

作為規(guī)范立法秩序的基本法律，2000年出臺(tái)的立法法已經(jīng)過2015年和2023年兩次修正。按照常理，作為規(guī)范一個(gè)國(guó)家立法活動(dòng)的基本法律，應(yīng)當(dāng)對(duì)各種法律形式的對(duì)人效力、空間效力和時(shí)間效力作出一般性原則規(guī)定。然而，令人遺憾的是，立法法并沒有對(duì)地方性法規(guī)的空間效力作出原則性的規(guī)定，只是對(duì)特殊類型的地方性法規(guī)確立了可以適用的區(qū)域范圍，解決了與地方性法規(guī)的空間效力相關(guān)的部分實(shí)踐問題。從2023年最新修訂的立法法關(guān)于地方性法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，在地方性法規(guī)的空間效力上沒有確立整體性的效力制度，但有若干不同情形的“局部”或“特定”的空間效力制度，具體呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征：

（一）地方性法規(guī)根據(jù)其效力等級(jí)區(qū)分為省級(jí)地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)

一是省級(jí)地方性法規(guī)缺少關(guān)于空間效力的一般性原則規(guī)定。立法法第80條規(guī)定了省級(jí)地方性法規(guī)的產(chǎn)生程序和方式，但沒有明確省級(jí)地方性法規(guī)的空間效力。該條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。很顯然，從上述規(guī)定只能判斷出省級(jí)地方性法規(guī)是“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”制定的，但“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”制定的省級(jí)地方性法規(guī)是否只能在本行政區(qū)域內(nèi)生效，其他省份的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)以及中央執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)就不受省級(jí)地方性法規(guī)的法律拘束，這個(gè)基礎(chǔ)性的法理問題被回避了，由此導(dǎo)致實(shí)踐中省級(jí)地方性法規(guī)的空間效力很容易被理解為“只能在本省行政區(qū)域范圍內(nèi)”生效這種簡(jiǎn)單化的邏輯推論?！?4$〕但在立法事實(shí)上，由于立法法沒有對(duì)地方性法規(guī)的空間效力作出明確的限制，很多地方性法規(guī)并沒有把“在本行政區(qū)域內(nèi)生效”作為地方性法規(guī)的空間效力的一般性原則，顯示了“留有余地”的立法擴(kuò)權(quán)的地方立法心態(tài)。

二是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的空間效力存在立法程序上的雙重模糊性。一方面，立法法第81條詳細(xì)規(guī)定了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的立法程序，并且還突出了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)”立法；另一方面，立法法第81條也沒有對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的空間效力作一般原則性規(guī)定。因此，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)僅在設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域內(nèi)有效，還是在設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域范圍外仍然有效，從立法法的規(guī)定來(lái)看，也無(wú)法作出精確的判斷。如果從立法法第81條第1款所規(guī)定的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)需要報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，至少?gòu)姆ɡ砩峡梢酝普?，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在批準(zhǔn)該地方性法規(guī)的省級(jí)人大常委會(huì)所在的本省行政區(qū)域范圍內(nèi)肯定是有效的，至于在省外是否有效或者是能否約束中央國(guó)家機(jī)關(guān)，就無(wú)從知曉了。相同的還有自治縣人大制定自治條例和單行條例的問題，按照憲法和民族區(qū)域自治法、立法法的規(guī)定，自治縣作為民族區(qū)域自治地方，其人大可以制定自治條例和單行條例并報(bào)所在省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。由于自治縣人大本身沒有制定地方性法規(guī)的地方立法權(quán)，因此，自治縣制定的自治條例和單行條例的空間效力就不能僅僅限制在自治縣的行政區(qū)域范圍內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)與批準(zhǔn)自治條例和單行條例的省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)具有相同的空間效力。這一點(diǎn)在2015年修訂的立法法中表現(xiàn)得非常明顯。

2000年制定出臺(tái)的立法法并沒有賦予設(shè)區(qū)的市人大享有地方性法規(guī)的制定權(quán)，但自治縣人大根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法卻享有自治條例和單行條例的制定權(quán)，如果自治縣制定的自治條例和單行條例只在自治縣所在的行政區(qū)域范圍內(nèi)生效，那么，自治縣制定的自治條例和單行條例就無(wú)法對(duì)自治縣所在的設(shè)區(qū)的市的國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律上的拘束力。很顯然，這種解釋方法不利于設(shè)區(qū)的市的國(guó)家機(jī)關(guān)有效地保證其行政區(qū)域內(nèi)由自治縣人大所制定的自治條例和單行條例的法律權(quán)威。因此，在法理上只能解釋成自治縣制定的自治條例和單行條例經(jīng)所在的省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)在全省行政區(qū)域內(nèi)有效，也可以拘束自治縣所在的設(shè)區(qū)的市的國(guó)家機(jī)關(guān)。2015年修訂立法法時(shí)賦予了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)享有制定地方性法規(guī)的立法權(quán)， 并且設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)必須要經(jīng)所在省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，所以，設(shè)區(qū)的市人大及常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的空間效力與其下屬的自治縣人大制定的自治條例和單行條例因?yàn)槎夹枰〖?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，故在空間效力上都應(yīng)當(dāng)推定為在設(shè)區(qū)的市和自治縣所在的省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)有效。很顯然，這里的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)和自治縣的自治條例和單行條例都具有超出本行政區(qū)域的“區(qū)外效力”。

由此可見，從現(xiàn)行立法法第80條、第81條所規(guī)定的地方性法規(guī)立法程序來(lái)看，不論是省級(jí)地方性法規(guī)，還是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，其空間效力缺少完整的制度設(shè)計(jì)，沒有明確地方性法規(guī)的空間效力的一般性原則，存在著立法效力邊界不清晰的“非法治”現(xiàn)象。從省級(jí)人大常委會(huì)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)具有地方立法方面的決定權(quán)，故可推論，在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的所有地方立法的空間效力至少應(yīng)當(dāng)遍及省級(jí)行政區(qū)域的“全境”。

（二）立法法對(duì)于一些特殊性質(zhì)的地方性法規(guī)設(shè)定明確的生效區(qū)域范圍，體現(xiàn)了立法法對(duì)特殊性質(zhì)的地方性法規(guī)所具有的空間效力的高度關(guān)注

如果說(shuō)立法法對(duì)地方性法規(guī)的空間效力沒有明確一般原則性的立法立場(chǎng)和要求，與此相對(duì)照的是，立法法并沒有忽視地方性法規(guī)的空間效力這個(gè)基礎(chǔ)性的立法理論和實(shí)踐問題。2023年新修訂的立法法在兩個(gè)條文中都明確了特殊性質(zhì)的地方性法規(guī)的空間效力。

立法法第83條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。此外，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。很顯然，立法法的上述規(guī)定確立跨區(qū)域協(xié)同立法產(chǎn)生的地方性法規(guī)可以“在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”。雖然立法法并沒有主動(dòng)說(shuō)明跨區(qū)域協(xié)同立法產(chǎn)生的地方性法規(guī)是否在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍的法律效力，但至少地方性法規(guī)是可以因?yàn)橹贫ㄖ黧w的跨區(qū)域性而具有了跨區(qū)域適用的法律效力，即便是協(xié)同立法仍然由各自協(xié)同立法機(jī)關(guān)自行立法，但由于立法內(nèi)容相同和相似，一旦涉及協(xié)同立法區(qū)域?qū)Ρ拘姓^(qū)域外的協(xié)同立法機(jī)關(guān)的相同或相似立法進(jìn)行執(zhí)法和司法適用時(shí)，必然會(huì)默認(rèn)彼此的地方性法規(guī)在實(shí)施中的適用效力。

立法法第84條對(duì)特殊性質(zhì)的地方性法規(guī)，例如經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、上海浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由港法規(guī)都明確了這些地方性法規(guī)的具體空間效力范圍。該條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大授權(quán)決定制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施；上海市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施；海南省人大及常委會(huì)根據(jù)法律規(guī)定，制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。

結(jié)合立法法第80、81、83和84條的規(guī)定， 關(guān)于地方性法規(guī)的空間效力至少可以作出以下法理判斷：一是立法法對(duì)地方性法規(guī)的空間效力這個(gè)基礎(chǔ)性立法效力問題是重視的，空間效力是地方性法規(guī)的法律效力的重要組成部分；二是立法法只對(duì)特殊性質(zhì)的地方性法規(guī)的空間效力表明了明確的法理立場(chǎng)，為的是有效限制特殊性質(zhì)的地方性法規(guī)的生效范圍，確保這些明確了空間效力范圍的地方性法規(guī)自身的“特殊性”；三是立法法沒有對(duì)地方性法規(guī)的空間效力作出具有一般原則性的要求，說(shuō)明立法法對(duì)地方性法規(guī)的空間效力持開放性的法理立場(chǎng)，只要沒有特殊限制，地方性法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要法律形式，與國(guó)家法律、行政法規(guī)的空間效力范圍是一致的。地方性法規(guī)不僅能在制定地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)所在的行政區(qū)域內(nèi)有效，在其他行政區(qū)域也需要得到執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的尊重，其他行政區(qū)域的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人也不得隨意違反，必要時(shí)可以由法院加以適用來(lái)解決與跨區(qū)域相關(guān)的法律糾紛和爭(zhēng)議。

（三）立法法只是關(guān)注到地方性法規(guī)的空間效力的橫向性，沒有明確縱向意義上的地方性法規(guī)的空間效力

立法法第83、84條明確了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由港法規(guī)這些地方性法規(guī)的具體空間效力范圍，這種對(duì)地方性法規(guī)空間效力范圍的界定是從行政區(qū)域的橫向分布角度來(lái)劃定空間范圍的，處理的是地方性法規(guī)在不同行政區(qū)域的適用效力。然而，立法法并沒有對(duì)地方性法規(guī)的縱向性空間效力作出一般原則性規(guī)定。立法法只是明確了“下位法服從上位法”的立法監(jiān)督原則，確立了上位地方性法規(guī)相對(duì)于下位地方性法規(guī)的效力優(yōu)位，例如，立法法第81條第1款規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，有權(quán)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。很明顯，從上述規(guī)定可以看出，省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)可以約束設(shè)區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)，這體現(xiàn)了上位法對(duì)下位法的效力優(yōu)位，當(dāng)然，這種上位法相對(duì)于下位法的優(yōu)勢(shì)地位只能體現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)在經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效之前的“備案審查”階段。一旦省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)之后，經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律效力應(yīng)當(dāng)?shù)韧谑〖?jí)人大及其常委會(huì)自身制定的地方性法規(guī)。因此，立法法第81條第1款規(guī)定的“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”，上述“不得與本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”與“不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”含義是不完全相同的，需要通過立法解釋的技術(shù)才能加以甄別。與此同時(shí)，立法法沒有明確的是縱向意義上的地方性法規(guī)的空間效力，就是在下位地方性法規(guī)不與憲法、法律、行政法規(guī)和上位地方性法規(guī)相抵觸的情形下，是否具有一般性的法律效力。也就是說(shuō)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)有無(wú)法定職責(zé)來(lái)有效實(shí)施地方性法規(guī)，省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有無(wú)法定職責(zé)來(lái)保證設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的實(shí)施。在地方性法規(guī)實(shí)施層面表現(xiàn)為最高人民法院、最高人民檢察院能否適用地方性法規(guī)來(lái)作為判案依據(jù)或司法活動(dòng)的準(zhǔn)則，省高級(jí)人民法院、省人民檢察院有無(wú)保障設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)得到有效實(shí)施的法定職責(zé)。在法學(xué)界以往對(duì)地方性法規(guī)的司法適用問題的討論中，通常都是討論同級(jí)法院、檢察院有無(wú)適用同級(jí)人大制定的地方性法規(guī)的法定職責(zé)，而很少研究上級(jí)法院、檢察院是否可以適用下級(jí)人大制定的地方性法規(guī)。因此，地方性法規(guī)的空間效力是一個(gè)縱橫交錯(cuò)的立體化的效力概念，而不只是依靠行政區(qū)域的地理特征對(duì)地方性法規(guī)適用范圍的簡(jiǎn)單劃分。很顯然，制度設(shè)計(jì)方面立法法在地方性法規(guī)的空間效力上還存在著諸多需要不斷完善的空間。例如，最高人民法院曾在兩個(gè)司法解釋中否定了地方性法規(guī)的縱向性空間效力?！蛾P(guān)于國(guó)防科工委司令部管理局對(duì)深圳市中級(jí)人民法院執(zhí)行深圳南豐工貿(mào)公司提出異議案的復(fù)函》〔15'〕指出，深圳市人大常委會(huì)于1992年12月26日通過的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例第21條的規(guī)定與最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問題的意見》第109條的規(guī)定相抵觸，不能予以適用?！蛾P(guān)于廣東省人民法院、湖南省岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院就執(zhí)行深圳市“洪湖大廈”發(fā)生爭(zhēng)議案的復(fù)函》〔16&〕也明確指出，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例這一經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)作為地方法規(guī)“只能在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生效力，且不得對(duì)抗國(guó)家法律、法規(guī)和司法解釋”。〔17&〕上述最高人民法院對(duì)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)所持的司法態(tài)度可以說(shuō)反映了我國(guó)目前憲法體制對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)“區(qū)外適用”效力的基本法律態(tài)度。也就是說(shuō)，地方性法規(guī)的縱向性空間效力在地方性法規(guī)的實(shí)施過程中也受到來(lái)自上級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的“合法阻擊”。不過，值得注意的是，立法法只是要求地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)相抵觸，沒有明確地方性法規(guī)不得與最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋相抵觸，更何況如果地方性法規(guī)在不與司法解釋相抵觸的情形下，上級(jí)法院和檢察院，包括最高人民法院和最高人民檢察院是否可以完全拒絕對(duì)地方性法規(guī)的適用，需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加以探討。

三、“雙重立法權(quán)”背景下地方性法規(guī)的空間效力所具有的突出的制度功能分析

盡管立法法沒有從立法原則的角度確立地方性法規(guī)的空間效力，但在立法實(shí)踐中，地方性法規(guī)的空間效力卻是一個(gè)具有突出制度構(gòu)建功能的概念，特別是具有“雙重立法權(quán)”的地方立法機(jī)關(guān)，對(duì)地方性法規(guī)的空間效力范圍存在著較強(qiáng)的利益驅(qū)動(dòng)下的立法“自覺”。例如，在追求經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的空間效力范圍最大化方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)在立法實(shí)踐中出于地方利益驅(qū)動(dòng)的誘因而采取了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的空間效力范圍不斷擴(kuò)大化的立法舉措，形成了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與地方性法規(guī)之間空間效力融合的趨勢(shì)，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)既“特”又“廣”的利益沖動(dòng)。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)深圳、珠海、汕頭和廈門設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“劃定”與這四個(gè)市的行政區(qū)域范圍不一致，只是四個(gè)行政區(qū)域的一小部分成為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，故在2000年立法法賦予上述四市“較大的市”法律地位并且有權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之后，在法律適用上出現(xiàn)了“一省兩法”“一市兩法”的情形。例如，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在剛剛設(shè)立時(shí)，其范圍包括羅湖區(qū)、福田區(qū)、寶安區(qū)、龍崗區(qū)、龍華新區(qū)、光明新區(qū)、大鵬新區(qū)、坪山新區(qū)、南山區(qū)以及鹽田區(qū)。在深圳設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)頭30年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)不等于深圳市，深圳市的范圍比深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)大，因?yàn)樯钲谑袑毎矃^(qū)和龍崗區(qū)不屬于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在深圳，由寶安區(qū)或龍崗區(qū)進(jìn)入深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的行為被稱作“入關(guān)”，反之為“出關(guān)”。由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)只在“關(guān)內(nèi)”適用，空間效力受到了限制，導(dǎo)致深圳市行政區(qū)域范圍內(nèi)出現(xiàn)“一市兩法”。這種立法格局導(dǎo)致深圳市的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在履行法定職權(quán)時(shí)遇到了重重障礙。

為進(jìn)一步提高深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新和科學(xué)發(fā)展能力， 扎實(shí)推進(jìn)深圳市綜合配套改革試驗(yàn)，盡快解決特區(qū)內(nèi)外發(fā)展不平衡、特區(qū)發(fā)展空間局限和“一市兩法”等問題，2010年5月，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于擴(kuò)大深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍的批復(fù)》。該批復(fù)要求，從7月1日起，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大到深圳全市，將寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)范圍。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)展到深圳全市范圍，相應(yīng)的原來(lái)只限定在經(jīng)濟(jì)特區(qū)“區(qū)內(nèi)適用”的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的空間效力范圍也拓展到深圳市行政區(qū)域全境。2010年6月29日，深圳市五屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議召開，專題審議特區(qū)擴(kuò)容法規(guī)適用問題，會(huì)議上表決通過了《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于2010年7月1日前通過的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在擴(kuò)大后的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用的決定（草案）》。根據(jù)該決定，在此前通過的先行有效的120項(xiàng)特區(qū)法規(guī)中，有101項(xiàng)特區(qū)法規(guī)自2010年7月1日起在擴(kuò)大后的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用。由此，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)由“區(qū)內(nèi)適用”拓展到“市內(nèi)適用”，而“市內(nèi)適用”并非2010年7月1日以前的“區(qū)外適用”，而是隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容形成的以深圳全市行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的“區(qū)內(nèi)適用”〔18&〕?？梢哉f(shuō)，通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政區(qū)域的擴(kuò)容來(lái)解決經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)空間效力的拓展問題，成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)合法、合理和有效生存的內(nèi)在制度動(dòng)力。不過，受制于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)自身的空間效力的“明確性”和“受限性”，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定機(jī)關(guān)仍然享有空間效力不明確的地方性法規(guī)立法權(quán)，這種“雙重立法權(quán)”體制和地方性法規(guī)的空間效力缺少一般性原則要求的立法制度，讓經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法機(jī)關(guān)仍然具有制定地方性法規(guī)的地方利益和立法沖動(dòng)。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)之外的其他行政區(qū)域來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)享有的“雙重立法權(quán)”明顯帶有一定立法“特權(quán)”性質(zhì)，故對(duì)來(lái)自經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和地方性法規(guī)采取了更加謹(jǐn)慎的適用態(tài)度，最突出的問題就是經(jīng)濟(jì)特區(qū)之外的行政區(qū)域如何對(duì)待經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的空間效力和地方性法規(guī)的空間效力。如果某一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定機(jī)關(guān)出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)內(nèi)容與經(jīng)濟(jì)特區(qū)之外的行政區(qū)域的地方性法規(guī)明顯相沖突，經(jīng)濟(jì)特區(qū)以外的行政區(qū)域國(guó)家機(jī)關(guān)就可以經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)只能在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)有效而拒絕加以適用。如果經(jīng)濟(jì)特區(qū)以外的行政區(qū)域的國(guó)家機(jī)關(guān)拒絕適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定機(jī)關(guān)制定的一切法規(guī)，那么，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)的空間效力也被迫限定在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)。因此，表面上看經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定機(jī)關(guān)享有的“雙重立法權(quán)”給經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)賦予了更大的立法自主權(quán)，但如果從地方性法規(guī)的空間效力角度來(lái)看，反而更容易加劇經(jīng)濟(jì)特區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)以外的行政區(qū)域之間的地方性法規(guī)實(shí)施上的緊張關(guān)系，尤其是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)在與非經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)之間開展立法協(xié)同時(shí)更容易顯示出經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在空間效力上的被動(dòng)性?！?9&〕因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的地方性法規(guī)的立法權(quán)威不斷受到質(zhì)疑，這些問題值得法學(xué)界認(rèn)真加以研究。

與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和地方性法規(guī)“雙重立法權(quán)”相似的是民族區(qū)域自治地方的立法機(jī)關(guān)有權(quán)制定地方性法規(guī)和自治條例、單行條例。民族區(qū)域自治地方的立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)從現(xiàn)行立法法的規(guī)定來(lái)看，與享有地方性法規(guī)制定權(quán)的其他非民族區(qū)域自治地方的立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)具有一樣的空間效力，至少?zèng)]有嚴(yán)格的受限的空間范圍。除了有權(quán)制定地方性法規(guī)之外，民族區(qū)域自治地方的立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和立法法還享有制定自治條例、單行條例的立法權(quán)。然而，自治條例、單行條例的空間效力卻與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的空間效力明顯不同。首先，自治區(qū)制定的自治條例和單行條例，因?yàn)楸仨氂扇珖?guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能生效，故其空間效力與全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律的空間效力等同?，F(xiàn)行立法法第108條第1項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷它的常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑?有權(quán)撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第85條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例。很顯然，自治區(qū)的自治條例和單行條例必須由全國(guó)人大來(lái)進(jìn)行立法監(jiān)督，其空間效力應(yīng)當(dāng)涉及主權(quán)范圍內(nèi)所有的行政區(qū)域。同理，第108條第2項(xiàng)又規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第85條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例。上述規(guī)定意味著自治州、自治縣的立法機(jī)關(guān)制定的自治條例和單行條例，因?yàn)樾枰〖?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效，至少其空間效力相當(dāng)于省級(jí)地方性法規(guī)，加上現(xiàn)行立法法第108條第2項(xiàng)又規(guī)定了自治州、自治縣的自治條例和單行條例必須由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)監(jiān)督，故自治州、自治縣的自治條例和單行條例的空間效力在法理上也相當(dāng)于全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律的空間效力，否則全國(guó)人大常委會(huì)就無(wú)法對(duì)自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例的合法性進(jìn)行有效的立法監(jiān)督。

總之，享有“雙重立法權(quán)”的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)和民族區(qū)域自治地方的立法機(jī)關(guān)在現(xiàn)行立法法所確立的立法體制下享有了地方性法規(guī)、自治條例和單行條例所具有的空間效力模糊性所帶來(lái)的立法便利，這種立法便利成為地方立法工作內(nèi)在的制度推動(dòng)力，也成為“雙重立法權(quán)”長(zhǎng)期并行存在的正當(dāng)性依據(jù)。然而，從維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一性角度來(lái)看，“雙重立法權(quán)”體制既“特”又“普”，顯然對(duì)于不享有“雙重立法權(quán)”的其他行政區(qū)域來(lái)說(shuō)存在著制度設(shè)計(jì)上的區(qū)域公平性問題，需要在合憲性、合法性層面尋找更加有效的法理依據(jù)。

四、從合憲性審查和合法性審查角度來(lái)界定地方性法規(guī)的空間效力的制度優(yōu)勢(shì)

在目前憲法、立法法等相關(guān)法律沒有清晰地界定地方性法規(guī)的橫向空間效力和縱向空間效力的情形下， 要在法理上給地方性法規(guī)的空間效力劃定一個(gè)非常嚴(yán)格和明確的生效范圍是比較困難的。也就是說(shuō)，從一個(gè)確定性的前提來(lái)推論地方性法規(guī)的空間效力在制度設(shè)計(jì)上并沒有一個(gè)一般性的原則，因此，只能從相反的邏輯思路即“不否認(rèn)意味著消極認(rèn)可”的角度來(lái)探討地方性法規(guī)的空間效力的范圍。要解決地方性法規(guī)的一般性空間效力必須依托合憲性審查和合法性審查的機(jī)制。事實(shí)上，基于目前憲法、立法法等法律的規(guī)定以及最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定，大致上可以找到確定地方性法規(guī)的一般性空間效力的方法。

（一）中國(guó)法的“域外適用”理論可以合理地推論出地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”

2019年2月26日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要加快推進(jìn)我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)”。同年11月5日， 黨的十九屆四中全會(huì)決定也強(qiáng)調(diào)要完善立法體制機(jī)制，“加快我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)”，以良法保障善治，國(guó)內(nèi)法域外適用法律體系建設(shè)受到高度關(guān)注和重視。中國(guó)法具有“域外適用”的政策主張必然也可以合理地推導(dǎo)出地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”的結(jié)論，因此，從法理上來(lái)看，地方性法規(guī)屬于中國(guó)法的一部分。既然中國(guó)法具有“域外適用”的空間效力屬性，那么，作為中國(guó)法中下位概念的地方性法規(guī)當(dāng)然就具有作為上位概念的中國(guó)法的一般性空間效力屬性。所以，從政策層面來(lái)發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)所具有的“區(qū)外效力”的正當(dāng)性依據(jù)并不困難，難就難在中國(guó)法的“域外適用”中的“域外”范圍如何界定。目前，法學(xué)界并沒有深入探討。張進(jìn)曾提出三個(gè)可以考慮的“要點(diǎn)”，包括：一國(guó)的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的適用，一國(guó)的國(guó)內(nèi)法在管轄范圍外的適用，一國(guó)國(guó)內(nèi)法在域外對(duì)具體的人、物或行為的適用。因此，國(guó)內(nèi)法域外適用應(yīng)指一國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)，如行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等將本國(guó)法律法規(guī)等適用于本國(guó)管轄范圍外的人或行為?！?0'〕上述觀點(diǎn)中的第三個(gè)“要點(diǎn)”清晰地支持了地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”理論，這里最關(guān)鍵的法理在于我國(guó)現(xiàn)行憲法只規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)享有國(guó)家立法權(quán)，其他立法主體并沒有獨(dú)立的立法權(quán)，只能按照憲法、立法法等法律的規(guī)定或者享有國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)來(lái)立法。因此，從立法體制上來(lái)看，地方立法的空間效力在制度上是捆綁在中央立法上的，既然中央立法具有“域外適用”的效力，地方立法當(dāng)然也就有“域外適用”的效力，更不用說(shuō)在主權(quán)范圍內(nèi)的“區(qū)外效力”了。

國(guó)內(nèi)法域外適用起源于美國(guó)的立法與實(shí)踐。中國(guó)法域外適用在不同部門之間存在較大差異，某些特定部門有天然的域外適用需求。從域外立法經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)多年的立法實(shí)踐與司法判例表明其國(guó)內(nèi)法的域外適用多集中于國(guó)家安全、反壟斷、反商業(yè)賄賂等領(lǐng)域?！?1'〕美國(guó)學(xué)者也指出，在反壟斷、反商業(yè)賄賂等領(lǐng)域中，在域外適用美國(guó)法有助于維護(hù)美國(guó)本土市場(chǎng)與海外企業(yè)的利益，而在其他領(lǐng)域適用美國(guó)國(guó)內(nèi)法既無(wú)益處，也可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，甚至可能引發(fā)國(guó)際糾紛。〔22'〕中國(guó)法的“域外適用”也主要集中在海洋法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、國(guó)家安全和反商業(yè)賄賂等領(lǐng)域。例如，深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法第2條就規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的公民、法人或者其他組織從事深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)和相關(guān)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)研究、資源調(diào)查活動(dòng)，適用本法?！薄氨痉ㄋQ深海海底區(qū)域，是指中華人民共和國(guó)和其他國(guó)家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。”在“上海市工商行政管理局機(jī)場(chǎng)分局處罰繽客（Booking）公司”案中，分局認(rèn)為，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第2條并未將經(jīng)營(yíng)者的地域范圍限制在中國(guó)境內(nèi)，因而可以對(duì)注冊(cè)地為荷蘭的繽客公司的虛假宣傳行為進(jìn)行處罰?！?3）〕由此可見，作為地方性法規(guī)的上位概念中國(guó)法的空間效力在立法實(shí)踐中本身并沒有完全被限縮在中華人民共和國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)生效，而是在特殊情形下可以將空間效力延伸到主權(quán)管轄范圍之外，即具有“域外效力”。作為中國(guó)法的一部分，“地方性法規(guī)”自然其空間效力也就不可能在制度上被限縮在“本行政區(qū)域范圍內(nèi)”。特別值得關(guān)注的是，我們目前的地方立法體制相對(duì)較為復(fù)雜，在地方立法體系中，地方黨委與政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)定對(duì)于地方性法規(guī)有很大的影響，而從黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則出發(fā)，地方黨委與政府發(fā)布的聯(lián)合性規(guī)定需要上報(bào)中央或上級(jí)黨委和政府審查批準(zhǔn)， 這些經(jīng)過中央或上級(jí)黨委和政府審查過的“地方立法”，很顯然，就不能用只能在“本行政區(qū)域內(nèi)生效”來(lái)簡(jiǎn)單地形容其空間效力，不能完全排斥經(jīng)中央或上級(jí)黨委和政府批準(zhǔn)后的地方立法文件在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍性效力的可能性。例如，2001年10月17日中共浙江省委、浙江省人民政府聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全省外事工作的若干規(guī)定》就明確規(guī)定：與外國(guó)開辟海上和空中交通線，開通邊境口岸；出席聯(lián)合國(guó)或下屬機(jī)構(gòu)舉辦的國(guó)際會(huì)議；參加重要的國(guó)際比賽和國(guó)際展覽會(huì)等外事事項(xiàng)需要報(bào)黨中央和國(guó)務(wù)院審批。2023年出臺(tái)的對(duì)外關(guān)系法第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)對(duì)外工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！钡?條又規(guī)定：“中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)外工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，負(fù)責(zé)對(duì)外工作的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)?！鄙鲜鲆?guī)定無(wú)疑為規(guī)定外事事務(wù)的地方性法規(guī)具有超出本行政區(qū)域內(nèi)的“區(qū)外效力”提供了政策和制度的依據(jù)。

總之， 我國(guó)目前的政治體制和憲法制度決定了在立法層面還不可能對(duì)地方性法規(guī)的一般性空間效力作出明確的法律限制，除了相關(guān)法律對(duì)地方性法規(guī)作出局部或特定區(qū)域生效的限縮之外，從地方性法規(guī)的整體效力來(lái)看，其超出“本行政區(qū)域內(nèi)生效”的“區(qū)外效力”是現(xiàn)實(shí)存在、不可否認(rèn)的，必須根據(jù)具體情形來(lái)確定在不同情況下地方性法規(guī)所具有的具體的空間效力。地方性法規(guī)的空間效力與整個(gè)國(guó)家法律的“域外效力”是緊密結(jié)合在一起的，地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”是地方性法規(guī)作為地方立法所具有的內(nèi)在的法律特性之一，是單一制國(guó)家處理中央立法與地方立法相互關(guān)系的一條基本原則。

（二）對(duì)地方性法規(guī)的“備案審查”可以有效地保證地方性法規(guī)的實(shí)施效力

2023年新修訂的立法法對(duì)地方性法規(guī)接受“合憲性”“合法性”審查確立了嚴(yán)格的制度。其中第81條第1款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)，但須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查并在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。上述規(guī)定明確地表明，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)必須要經(jīng)過省、自治區(qū)的人大常員會(huì)的合法性審查后才能獲得批準(zhǔn)后生效。這就意味著，設(shè)區(qū)的市在立法源頭上就消除了地方性法規(guī)可能與中央立法之間存在的矛盾和不一致，具有補(bǔ)充中央立法不足的規(guī)范功能。所以說(shuō)，地方性法規(guī)具有超越“本行政區(qū)域”的“區(qū)外效力”是與地方性法規(guī)具有合法性的內(nèi)在品質(zhì)密切相關(guān)的。地方性法規(guī)在出臺(tái)生效之前就基于立法法規(guī)定的合法性審查程序而消除了可能存在的違法問題。此外，2023年立法法第110條還規(guī)定了提請(qǐng)地方性法規(guī)接受合憲性、合法性審查的主體與制定地方性法規(guī)主體之間性質(zhì)的區(qū)別，確立了已經(jīng)出臺(tái)生效的地方性法規(guī)如果經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性、合法性審查，可以繼續(xù)有效和維持其已經(jīng)獲得的一般性空間效力。所以，不論是地方性法規(guī)正式生效前還是生效后，只要能夠過得了“合憲性”“合法性”審查的關(guān)口，其所具有的“區(qū)外效力”就不容輕易被否定。事實(shí)上，在堅(jiān)持現(xiàn)行憲法第5條第2款所規(guī)定的維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一原則的前提下，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有在中華人民共和國(guó)主權(quán)管轄內(nèi)普遍生效的“區(qū)外效力”，而且關(guān)涉涉外關(guān)系的地方性法規(guī)甚至還可以具有超越中華人民共和國(guó)主權(quán)管轄范圍的“域外效力”。

（三）對(duì)地方性法規(guī)的合法性審查可以將地方性法規(guī)的空間效力擴(kuò)展到所有層級(jí)的司法審判中

關(guān)于地方性法規(guī)在人民法院司法審判中的效力，尤其是下級(jí)層次的地方性法規(guī)能否在上級(jí)層次的法院審判中予以適用，這個(gè)問題涉及地方性法規(guī)的空間效力的“縱向”延伸能力。第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議于1989年4月4日通過的行政訴訟法第52條規(guī)定：人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。根據(jù)這一規(guī)定，地方性法規(guī)的縱向性空間效力被限縮在“本行政區(qū)域內(nèi)”，但實(shí)際上這樣的立法性限縮規(guī)定并沒有否定在一審行政案件審理中得到司法適用的地方性法規(guī)在二審中或者是審判監(jiān)督程序中得到二審法院或者是最高人民法院的尊重。從法理上來(lái)看，維持了一審行政案件判決的二審判決或?qū)徟斜O(jiān)督程序作出的行政判決實(shí)際上默認(rèn)了下位層次的地方性法規(guī)可以約束最高人民法院的“司法立場(chǎng)”和“司法判斷”。為了防范地方性法規(guī)對(duì)司法審判不當(dāng)影響，最高人民法院關(guān)于地方性法規(guī)的縱向性空間效力的司法解釋并沒有完全否定其適用的效力，而是采用司法審查的手段來(lái)解決在不否認(rèn)地方性法規(guī)的縱向性空間效力的前提下有效地維護(hù)中央立法的權(quán)威性。

最高人民法院發(fā)布的1993年全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)紀(jì)要明確提出地方性法規(guī)可以作為地方各級(jí)人民法院審理民事案件的依據(jù)。但在1999年全國(guó)民事案件審判質(zhì)量工作座談會(huì)紀(jì)要中又指出：人民法院在處理各類民事案件時(shí)，對(duì)于國(guó)家法律、行政法規(guī)尚無(wú)明確規(guī)定，地方性法規(guī)的規(guī)定不違反國(guó)家法律的基本原則的，可以適用或者參照。而對(duì)于與法律、行政法規(guī)規(guī)定的基本原則和精神相抵觸的，不能適用或者參照。根據(jù)該紀(jì)要的精神，人民法院在適用地方性法規(guī)之前，要對(duì)地方性法規(guī)的合法性進(jìn)行間接、附帶的審查，只有在確認(rèn)其符合法律、行政法規(guī)的情況下，才能承認(rèn)其效力并予以適用。這實(shí)際上已經(jīng)間接否定了地方性法規(guī)的民事審判依據(jù)地位。但這種否定并沒有完全斷絕地方性法規(guī)可以向上延伸的空間效力，只不過增加了“合法性審查”這個(gè)安全閥?！?4>〕地方性法規(guī)與司法解釋屬于兩種不同性質(zhì)的規(guī)范性文件，并且地方性法規(guī)是有地方立法權(quán)的地方人大制定的，司法解釋只是最高人民法院行使司法審判權(quán)的產(chǎn)物。對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，如果在有國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì)沒有明確限制地方性法規(guī)在司法審判中可以加以適用的情形下，不宜對(duì)地方性法規(guī)是否可以在司法審判中加以適用以及下位層次的地方性法規(guī)能否在上位層次的法院司法審判中加以適用作出明確的司法判斷。因?yàn)橐坏┧痉ń忉寣?duì)地方性法規(guī)的司法適用效力作出明確的司法判斷，就會(huì)產(chǎn)生地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方立法權(quán)與最高國(guó)家司法審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)之間的權(quán)力沖突，這種權(quán)力沖突的結(jié)果如果以行政級(jí)別的高低來(lái)作為評(píng)判的最終標(biāo)準(zhǔn)，顯然是不合理的。例如，在2003年的“洛陽(yáng)種子案”中，河南省人大常委會(huì)在其下發(fā)的《關(guān)于洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院在民事審判中違法宣告省人大常委會(huì)通過的地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無(wú)效問題的通報(bào)》中指出，洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院作為一級(jí)審判機(jī)關(guān)，在其民事判決書中宣告省人大常委會(huì)通過的地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無(wú)效，其實(shí)質(zhì)是對(duì)省人大常委會(huì)通過的地方性法規(guī)的違法審查，違背了我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，侵犯了權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，暴露了一些審判機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)制度意識(shí)的淡薄，是嚴(yán)重違法行為?！?5>〕很顯然，關(guān)于地方性法規(guī)的縱向性空間效力問題在不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間有著不同理解，這里隱藏著一個(gè)深層次法理問題就是在我國(guó)現(xiàn)行法治監(jiān)督體系中，相對(duì)于國(guó)家法律和行政法規(guī)來(lái)說(shuō)，地方性法規(guī)的實(shí)施是否具有必要的司法保障，地方法院，包括最高人民法院有無(wú)保障地方性法規(guī)作為行為規(guī)則在司法審判中得到有效適用的法律職責(zé)。

總之，只要地方性法規(guī)能夠在實(shí)施過程中安全渡過合憲性審查、合法性審查的關(guān)口，執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)就不應(yīng)當(dāng)隨意對(duì)地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”加以否定，特別是在人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁、大量農(nóng)村人口涌向大中型城市的情形下，從參加基層選舉到個(gè)人的社保醫(yī)保建檔，都會(huì)涉及個(gè)人原籍所在的省級(jí)行政區(qū)域與常住地所在的省級(jí)行政區(qū)域的地方性法規(guī)的實(shí)施問題，以及不同地方立法主體制定的地方性法規(guī)之間的規(guī)范關(guān)系，如果完全采取“屬地主義”原則則很難進(jìn)行有效的基層治理，必須要承認(rèn)地方性法規(guī)的“區(qū)外效力”，從而在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建起空間效力一致的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)上下聯(lián)動(dòng)的實(shí)施機(jī)制，才能最大限度地發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的規(guī)則指引作用，從而不斷提升法治作為治國(guó)理政基本方式的規(guī)范功能。值得注意的是，2023年9月27日廣東省第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的廣東省深汕特別合作區(qū)條例在規(guī)范地方性法規(guī)的橫向性空間效力方面作了很好的探索。該條例第51條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為合作區(qū)管委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向深圳市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，也可以依法向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織認(rèn)為鵝埠、小漠、鲘門、赤石街道有關(guān)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向深圳市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，也可以依法向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。上述規(guī)定對(duì)于認(rèn)識(shí)地方性法規(guī)的空間效力具有特殊的實(shí)踐意義。因?yàn)轾Z埠、小漠、鲘門、赤石街道是汕尾市行政區(qū)域內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)，而基于深汕特別合作區(qū)的制度設(shè)計(jì)，深圳市人民政府可以管轄汕尾市應(yīng)當(dāng)管轄的行政案件，很顯然，深圳市的地方性法規(guī)的空間效力已經(jīng)拓展到非深圳市行政區(qū)域的汕尾市管轄的鵝埠、小漠、鲘門、赤石街道。這一制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步說(shuō)明，目前在我國(guó)單一制的國(guó)家體制下，對(duì)地方性法規(guī)的空間效力不宜作一般性原則的限制，否則就無(wú)法推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法和地方法治的合作和改革。地方性法規(guī)的空間效力在立法實(shí)踐中是一個(gè)非常具有實(shí)用價(jià)值的法律術(shù)語(yǔ)和法學(xué)概念，必須要用好這個(gè)法律工具來(lái)發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性和積極性。

本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2023年重大創(chuàng)新項(xiàng)目“全面依法治國(guó)總體格局基本形成研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2023YZD021）的階段性研究成果。