城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化：演變與并軌

向鑫（貴州大學(xué)）

一、引言

2022年，黨的二十大報告明確指出：“我們要構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，同時還提及“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系”。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系是高水平社會主義市場經(jīng)濟體制有效運行的前提。[1]要素市場化改革相對滯后，其中，傳統(tǒng)三要素中的土地要素市場化改革處于末端。要在土地要素中實現(xiàn)建設(shè)高水平市場經(jīng)濟體制和全國統(tǒng)一大市場，較為困難的一環(huán)則是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

2013年，國家正式提出了“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，為學(xué)術(shù)研究提供了良好的研究氛圍，學(xué)術(shù)界從不同視角對城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進行討論研究。已有研究成果認為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是未來土地制度改革創(chuàng)新的重要目標(biāo)之一，[2]是推進新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。[3]建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場可以實現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)用地資源配置效率的帕累托改進，[4]保障農(nóng)民土地權(quán)益。[5]但在現(xiàn)實中構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場時，仍存在土地立法有悖于《憲法》、[6]對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)限制、[7]地方制度創(chuàng)新難以突破頂層設(shè)計[8]及政府角色缺位、越位和錯位[9]等障礙。部分學(xué)者具體探討了從優(yōu)化制度安排、[10]引入土地發(fā)展權(quán)、[11]發(fā)展土地金融[12]等不同路徑構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

20世紀(jì)80年代末，世界許多國家開始向現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)是研究這些國家在經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)變過程中所遇到的現(xiàn)實問題，并豐富理論認知。20世紀(jì)90年代以前，大部分學(xué)者都是以新古典主義思想為理論基礎(chǔ)和分析方法來解釋和研究這一轉(zhuǎn)變，Lipron、Sachs、Murphy、Aslund、Fischer等人研究重點側(cè)重于滿足現(xiàn)實政策需要的轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略和應(yīng)對性研究，形成了著名的“大爆炸”戰(zhàn)略、“華盛頓共識”和“休克療法”。20世紀(jì)90年代后期以后，專家學(xué)者逐步轉(zhuǎn)向深入系統(tǒng)的理論研究，基本涵蓋了對新古典主義學(xué)派持異議甚至反對的所有轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)研究者，包括新凱恩斯學(xué)派的Stiglitz、新制度經(jīng)濟學(xué)的Williamson、短缺經(jīng)濟學(xué)的Kornai等。大多都不贊同新古典主流的基本理念及其分析方法，強調(diào)市場制度的建立，并且在不同程度上主張采用演化的、不確定的、非均衡的和非趨同的思維去分析制度變遷的復(fù)雜過程。[13][14]

通過對近年來學(xué)術(shù)動態(tài)的梳理可知，學(xué)者們對構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)等方面取得了豐富的成果。鮮有文獻從轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)的研究視角對城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度演化進行梳理，并得到啟示，同時為國家實現(xiàn)統(tǒng)一大市場提供參考和借鑒。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化：分析框架

作為建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化的研究視角，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)理論是本文的理論基礎(chǔ)。

（一）轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)概述

轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)是將新古典經(jīng)濟學(xué)、新制度經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、演化經(jīng)濟學(xué)及比較經(jīng)濟制度學(xué)等經(jīng)濟學(xué)科的成果加以綜合而應(yīng)用到轉(zhuǎn)軌問題研究的一種嘗試，[15]其中漸進式轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)的基本特征有四：1.側(cè)重于“搞對制度”，[14]承認市場經(jīng)濟是一套制度體系的基本理念，包括建立適合市場運行的游戲規(guī)則和治理市場適應(yīng)的實施機制；2.側(cè)重于轉(zhuǎn)軌的有序性，要求體制改革的互補性和改革相互協(xié)調(diào)配套；3.側(cè)重于環(huán)境依賴性和國家特殊性，強調(diào)重視初始條件約束，不能脫離自身土壤和條件；4.側(cè)重于發(fā)揮政府干預(yù)職能，提出向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌絕不是要弱化而是需要重新定義政府的作用。

（二）轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化的適用性分析

就理論概念而言，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)就是研究計劃經(jīng)濟體制如何向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化正是國家實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌的重要嘗試，應(yīng)該主要在轉(zhuǎn)軌層面討論城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化的演變和約束。因此漸進式轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)思想適合我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化研究。

就理論特征而言，漸進式轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)主張市場經(jīng)濟體制不完全等同于自由交換制度，應(yīng)該通過完整的制度建設(shè)形成有效的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)激勵相容或“搞對激勵”，[16]這不是任何單一改革所能完成的。國家在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場發(fā)育上，不僅不斷完善市場的自由交換與價格機制，而且為保障市場公平有序交換不斷建立有關(guān)配套制度等。同樣，漸進式轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)強調(diào)有序性，[17]因制度的功能和特點，不可能做到全方位同步改革，需要通過科學(xué)地安排各項改革的程序，使其相互有效銜接來完成。國家在整合建設(shè)用地市場過程中，因二元土地制度的限制和城鄉(xiāng)要素市場的差異，國家優(yōu)先從城市建設(shè)用地市場制度開始規(guī)范，再逐步推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，最后實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的一體化。漸進式轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)大多堅持制度變遷具有路徑依賴性，因初始條件約束，導(dǎo)致制度生成的多樣性。[18]我國在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場改革時，同樣具有路徑依賴性，所實行的轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略、路線及政策措施都考慮到本國特色。漸進式轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)強調(diào)發(fā)達的市場和強大的政府并重。[19]市場不可避免存在市場失靈，也要認識到政府作用的有限性。而我國在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場時，不僅自上而下制定了相關(guān)的市場構(gòu)建制度，而且在整體把控上做到制度有效有序公正地實施。因此運用漸進式轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度具有合理性。

（三）分析框架

漸進式轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)認為制度是轉(zhuǎn)軌路徑的重中之重。首先從時間維度總結(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化的漸進性演變，進一步佐證城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化是符合我國構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制和全國統(tǒng)一大市場的歷史需要。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度的漸進式演變?yōu)榛A(chǔ)，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化提供理性思考與啟示，以期實現(xiàn)制度并軌。基于此，本文擬構(gòu)建一個“演變—并軌”的分析框架，以探究我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度一體化的漸進式演變和實現(xiàn)路徑。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化：制度演變

新中國成立以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場制度的漸進式演變大致可分為四個階段，即完全分割期、萌芽發(fā)育期、雙軌運行期和統(tǒng)一初探期。

（一）完全分割期

1.農(nóng)村建設(shè)用地：市場封禁

新中國成立初期，為切實保障農(nóng)民土地和房屋所有權(quán)，1950年的第七屆三中全會和隨后的《中華人民共和國土地改革法》都提出要廢除封建剝削制度，將土地分給無地、少地的貧農(nóng)，[20]但土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，因1958年的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》徹底公社化，在法律層面上完成農(nóng)民土地所有制由農(nóng)民向村集體的轉(zhuǎn)變。而且在1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例》中明確規(guī)定土地（包括宅基地在內(nèi)）不得出租和買賣，就此農(nóng)村建設(shè)用地市場也被徹底封禁。

2.國有建設(shè)用地：行政劃撥

國有建設(shè)用地改革跟農(nóng)村集體建設(shè)用地改革“殊途同歸”。面對城市公私混合的土地格局，先是為了穩(wěn)定城市經(jīng)濟，《契稅暫行條例》（1950）承認和規(guī)范了私有土地房產(chǎn)的市場交易。但到了“三大改造”時期，通過《國家建設(shè)征用土地辦法》（1953）和《契稅暫行條例》修改版（1954）對城市土地市場交易進行了嚴格限制，甚至禁止，使我國城市建設(shè)用地交易市場逐漸關(guān)閉。其使用權(quán)的使用則是以行政劃撥的方式無償、無期限、無流轉(zhuǎn)地分配給國有企事業(yè)單位或其他行政機關(guān)，形成了國有建設(shè)用地“公有公用”的格局。

（二）萌芽發(fā)育期

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地：適度寬松

改革開放打開了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的口子。為順應(yīng)農(nóng)村社隊企業(yè)（后更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）發(fā)展的趨勢，國務(wù)院于1981年通過了《關(guān)于社隊企業(yè)貫徹國民經(jīng)濟調(diào)整方針的若干規(guī)定》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地申用、審批等現(xiàn)實問題進行了基本安排。5年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)使用土地得到了《土地管理法》第三十九條的回應(yīng)，上升到法律層面的認可。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的大破大立發(fā)生在1988年，當(dāng)年通過的憲法修正案，正式破除土地不能出租、買賣的法律限制，開始允許土地的使用按法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，就此土地使用權(quán)的商品屬性正式確立。

2.國有建設(shè)用地：逐步開放有償使用

為了緊跟改革開放的步伐，滿足各種新型經(jīng)濟組織形式對建設(shè)用地的需求，在不改變國有建設(shè)土地歸國家所有的前提下，國有建設(shè)用地開始以市場化為導(dǎo)向進行改革。1979年第五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》開啟了國有建設(shè)土地有償使用的新征程，開宗明義地指出合營企業(yè)既可以認定場地使用權(quán)為中方股權(quán)，也可以向中國政府繳納土地使用費。1982年的《中華人民共和國憲法》和1986年的《土地管理法》修正案中強調(diào)，國有土地的市場價值被否定且禁止租賃和買賣土地。直到第七屆人大一次會議上對深圳特區(qū)的國有土地有償使用的改革成功給予肯定并在《憲法修正案》中對土地使用權(quán)和所有權(quán)進行分離，為“公有私用”的產(chǎn)期結(jié)構(gòu)和“兩權(quán)分離”的國有建設(shè)用地市場提供了立法依據(jù)。同年12月全國人大通過的《土地管理法》中更是明確規(guī)定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。

（三）雙軌運行期

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地：入市與征地并存

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用價值差異懸殊，巨大利潤驅(qū)動農(nóng)村“以地生財”行為泛濫，由此導(dǎo)致農(nóng)地大量非農(nóng)化和糧食安全問題。為解決這類問題，1994年《城市房地產(chǎn)管理法》正式確立了集體建設(shè)用地進入市場的唯一途徑就是經(jīng)法律許可后征收進入一級市場，其顯示市場逐漸關(guān)閉，但這完全背離了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的初步構(gòu)想和改革目標(biāo)。在2006年《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》中正式打破了“農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)法律許可征收后轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)，標(biāo)志著農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地入市制度和征地制度并存的時代到來。

2.國有建設(shè)用地：制度規(guī)范化

國有建設(shè)用地有償使用的制度改革正在全國范圍內(nèi)如火如荼地開展。1994年《城市房地產(chǎn)管理法》進一步提出國有建設(shè)用地使用權(quán)的有償使用擴展至全國，肯定了使用權(quán)出讓可以采用協(xié)議、招標(biāo)或者拍賣的方式，將其由政策正式上升為法律。到了2001年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，規(guī)范了國有土地的基準(zhǔn)地價、信息公開、收購儲備等市場制度。2002年，國土資源部承認了國有土地的“掛牌”出讓模式的合法性，形成了傳統(tǒng)意義上完整的“招拍掛”出讓制度。更在2007年的《物權(quán)法》中進一步將“招拍掛”模式從政策層面提升到基本法層面，進一步增強了國有土地市場的法律認可度。

（四）統(tǒng)一初探期

國家逐漸認識到城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的“兩套制度，雙軌運行”是阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的最重要因素。為此，我國自2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》正式提出“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，使我國正式開始了城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化的實踐探索，以求實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2014年“三塊地”改革意見的出臺將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革工作提上了日程。在長達5年的試點改革探索中，為清除現(xiàn)行制度的路徑依賴偏差，全國人大常委會決定在試點地區(qū)暫定實施《土地管理法》的5個條款和《城市房地產(chǎn)管理法》的1個條款。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場在市場范圍、市場準(zhǔn)入、市場交易、服務(wù)監(jiān)管、增值收益分配等制度完善方面取得了前所未有的成績。為鞏固試點改革的成功和更好地在全國范圍推廣，新修《中華人民共和國土地管理法》修正案刪除了原法第四十三條并在法律層面上承認了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性；新修《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》中為集體經(jīng)營建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)預(yù)留了法律解釋空間，打破了政府長期壟斷一級市場、集體建設(shè)用地只能通過征用入市的法律桎梏。

四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化：并軌啟示

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十七次會議上強調(diào)建設(shè)用地市場要“堅持同地同權(quán)同責(zé)”要“符合規(guī)劃、用途管制和依法取得”、要“適用相同規(guī)則，接受市場監(jiān)管”，以此推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場實現(xiàn)“雙軌配置”并軌運行的基本路徑是堅持漸進式轉(zhuǎn)軌之路、堅持“試點—推廣—再試點”之路和堅持“同權(quán)同價平等”原則，以此來破除城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場“兩套制度、雙軌運行”的割據(jù)局面。

（一）堅持漸進式轉(zhuǎn)軌之路

時至今日，城市建設(shè)用地已完成了從完全行政劃撥到市場配置的市場化轉(zhuǎn)軌過程，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才完成市場化配置的試點改革。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的“雙軌配置”并軌運行，要在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場引入同等的市場機制，從根本上破除城鄉(xiāng)土地二元的體制障礙，以土地市場受讓方的需求為導(dǎo)向，讓土地需求來引領(lǐng)和優(yōu)化土地供給，以統(tǒng)一的建設(shè)用地市場來集聚資源，推進土地資源的優(yōu)化配置。與此同時，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場單軌運行，是一個系統(tǒng)性的工程，其改革和演變涉及制度、規(guī)劃、監(jiān)管、服務(wù)等多方面內(nèi)容，要不斷提高建設(shè)用地政策的統(tǒng)一性、入市規(guī)則的統(tǒng)一性及執(zhí)行措施的協(xié)同性。

（二）堅持“試點—推廣—再試點”之路

從改革開放以來，我國一直堅持“摸著石頭過河”“試點—推廣—再試點”的改革方式。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的發(fā)展過程中，也是如此。在此之前，已經(jīng)進行了歷時5年的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革。在試點改革中，能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實的困境，并及時調(diào)整政策文件來促進改革的進展。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場“雙軌配置”并軌運行過程中，仍要堅持先試點實驗，當(dāng)看到成功的案例不斷涌現(xiàn)時，即可擴大實驗。

（三）堅持“同權(quán)同價平等”原則

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場仍然存在許多現(xiàn)實障礙。實現(xiàn)雙軌并軌運行，要以問題為導(dǎo)向，要著力解決入市流程中的各種問題。為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)民賦權(quán)擴能，使其與國有建設(shè)用地擁有相同的權(quán)能，保障農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益不受侵害。突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的地域壁壘，優(yōu)化市場信息交互渠道和平臺，加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃布局，發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，進一步降低交易成本。