以績效評價促國際財金合作項目成功實施的路徑分析

翟 波 吳 軍

湖北中礪大公會計師事務有限責任公司 湖北 武漢

一、研究背景

根據相關數據顯示，截至2021年12月31日，我國利用國際金融組織和外國政府貸款累計承諾額約1824億美元。貸款用于支持我國3840個項目，涉及綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、交通、城建、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多領域，這些項目的實施對于我國社會經濟發(fā)展具有重要而獨特的作用。

國際財金合作項目是我國社會經濟發(fā)展的重要組成部分，有力推動了我國的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新。國際財金合作項目的實施，有效緩解了我國經濟建設與資金不足的供求矛盾，支持了一大批國家和省級重點項目的建設，有效緩解了資金壓力，并起到了引導國內配套資金投向、改善投資結構的作用。國際財金合作項目在運作過程中，形成了一套科學規(guī)范的項目管理體系。我國在國際財金合作項目的實施過程中，引進了國際先進技術和項目管理經驗，培養(yǎng)了一批懂技術、會管理、能創(chuàng)新的專業(yè)技術人才和項目管理人才，為國內其他項目建設提供了人才保障，實現了資金和技術“雙引進”。

同時，國際財金合作項目也具有一些特點和難點，應該引起各方面的高度重視。比如，國際財金合作項目的立項和審批周期較長，項目計劃變更較多，在項目運行、配套資金、采購、財務等方面的風險較大；項目體量大，通常包括眾多子項目，項目組成復雜；項目利益相關方較多，項目實施和運行機構較多；項目管理要求較高，需要執(zhí)行國內、國外兩套標準，項目組需要熟悉相關規(guī)則。

財政部自2003年起積極借鑒國際金融組織的成功經驗和模式，逐步建立起符合我國國情的國際金融組織項目績效評價體系，不斷提升項目績效管理水平，并于2019年頒布了相關政策文件。

2021年，財政部國際財金合作司組織了全國若干省級財政部門和中央項目單位，對數十個貸贈款在建及完工項目開展了2020年度績效評價。本次績效評價的一個重要成果就是篩選出了9 份質量較好的績效評價報告，并作為典型案例匯編成書。這9個典型案例包括完工項目6個、在建項目3個，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、林業(yè)、交通、教育、城建、水利、農業(yè)、能源等不同領域，入選的9 份報告為項目管理主體開展新的國際財金合作項目績效評價提供了重要參考。

由于筆者曾主持過亞行貸款的污水綜合治理項目的績效評價工作，基于本人的經驗以及相關典型案例資料的啟發(fā)，現從績效評價和績效評價結果應用等視角，探索國際財金合作項目成功實施的路徑。

二、國際財金合作項目績效評價情況

1.績效評價準則和績效指標框架

按照財政部《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》和《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》的基本原則和要求，績效評價圍繞相關性、效率、效果和可持續(xù)性四項準則，建立績效指標體系。通過設置若干二級指標和三級指標，對11項關鍵評價問題進行解答?？冃гu價正是通過分析各項績效指標的實際完成情況來衡量項目四個方面的績效。

第一，相關性是指項目目標與國家、行業(yè)和所在區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略、政策重點以及社會經濟發(fā)展需求的相符程度。關鍵評價問題包括：項目目標和內容設計是否符合國家、行業(yè)和所在區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略；是否能夠有效地解決實際問題；項目目標受益群體定位是否精準。

第二，效率是指項目投入和產出的對比關系，即能否以更低的成本或更快的速度取得預計產出。關鍵評價問題包括：項目是否按計劃進度實施，并實現了所有預期目標；項目預算是否按計劃投入和使用；項目管理機構設置是否合理；項目管理及內部控制是否到位并確保項目有效實施；項目的資源投入是否經濟有效；項目內容設計和實施機制是否具有一定的創(chuàng)新性。

第三，效果是指項目目標的實現程度以及實際產生的效果和相關目標群體的獲益程度。關鍵評價問題包括：項目是否實現了績效目標；項目實際受益群體是否為項目的目標受益群體。

第四，可持續(xù)性是指項目實施完工后，項目的獨立運行能力和產生效益的持續(xù)性。關鍵評價問題包括：項目財務是否具有可持續(xù)性；項目后期運營是否具有可持續(xù)性；項目績效是否具有可持續(xù)性；項目創(chuàng)新內容是否具有示范性。

2.績效目標

績效評價是一種以績效目標為導向的評價體系，運用特定的績效評價方法，分析項目的投入產出、管理效率、實施效果等是否符合績效目標。績效目標既是績效評價的基礎和前提，也反映了項目實施需要取得的效果。

3.績效評價方法

項目績效可以分為四個等級，完工項目的績效等級包括高度成功、成功、比較成功、不成功；在建項目的績效等級包括實施順利、實施比較順利、實施不太順利、難以繼續(xù)實施。

第一，根據績效評價框架，收集項目績效目標完成情況的證據。

第二，運用特定的績效評價方法和打分標準，根據收集和整理的證據，對每項績效指標和關鍵評價問題進行打分、評級。

第三，根據四項評價準則的權重，對四項評價準則的評價分值進行加權平均，計算項目的績效分值。

第四，根據績效分值，確定項目績效等級。相關性、效率、效果和可持續(xù)性四項評價準則的權重因項目完工與否而不同。完工項目的四項評價準則權重分別為10%、30%、30% 和30%；在建項目的四項評價準則權重分別為20%、50%、20%和10%。

績效分值采用百分制，分為90分及以上、80分及以上但不超過90分、60分及以上但不超過80分、60分以下四個等級。對應的完工項目的績效等級分別為高度成功、成功、比較成功和不成功；對應的在建項目的績效等級分別為實施順利、實施比較順利、實施不太順利和難以繼續(xù)實施。

三、典型案例分析

1.績效評價結果分析

第一，綜合績效評分最低為82分，9個項目均為高度成功、成功的已完工項目或實施順利、實施比較順利的在建項目。

第二，從績效分值的結構來看，相關性準則的平均分最高，為96.65分，并存在滿分項目；效率準則的平均分最低，為87.09分。

第三，在9個項目中，單項準則最低分為某項目的效果準則，得分為70分。雖然該項的得分比較低，但是由于其他準則的得分比較高，該項目的績效等級為成功。

第四，9個典型項目包括6個完工項目和3個在建項目，由于完工項目和在建項目的四項評價準則的權重不同，尤其是在建項目，僅效率準則一項的權重就高達50%，意味著項目管理的規(guī)范性、項目實施的計劃性等因素尤為重要。其中某在建項目由于效率準則的評分偏低，得分為78.50分，屬于該準則第三檔，最終也影響了綜合評價結果，績效等級為實施比較順利。

2.績效評價結果反映的項目問題和不足之處

雖然相關典型案例在項目全過程，包括項目的規(guī)劃、實施、管理、結果及影響等方面可圈可點，但是仍然存在一些問題需要解決。下面選擇其中8 個案例進行簡要分析。

項目1為醫(yī)療設備購置項目，其效果的績效等級為比較滿意，但經濟效益績效目標未達成，如收支結余增長率、百元專用設備醫(yī)療收入增長率、項目投資回收期和項目財務凈值。

項目2為義務教育均衡發(fā)展項目，其效率的績效等級為效率一般。主要失分項為項目開工時間吻合度、項目實際進度與預計進度的相符程度、資金按計劃使用率等。

項目3為黃河防沙治沙項目，其效率的績效等級為效率高，但項目實施進度與設計進度的一致性欠佳，預算資金到位率偏低。

項目4為城市交通項目，其效率的績效等級為效率高，但項目預算執(zhí)行進度一般，配套資金到位率偏低。

項目5為環(huán)境綜合治理項目，其可持續(xù)性的績效等級為可持續(xù)，但污水處理費收入仍不足以彌補運營和維護成本，只有在政府補貼及相關國企的成本分擔下，才能滿足運營和維護的經費需求。

項目6為水資源綜合管理項目，其效率的績效等級為效率一般。主要失分項包括：少數項目開工不及時；由于地方配套資金未能及時足額到位，導致項目實際實施周期長于計劃實施周期；調查工作不夠細化，設計報告的精度和深度不夠；內部控制制度執(zhí)行存在問題。

項目7為產業(yè)幫扶試點示范項目，其效果的績效等級為滿意，但在產業(yè)幫扶機制研究與推廣方面不夠理想。

項目8為欠發(fā)達地區(qū)農村綜合發(fā)展項目，其相關性的績效等級為相關。項目產出一般能夠滿足當前及未來欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)基礎設施建設、農林業(yè)種植發(fā)展、種植合作社及農戶的需求，但存在個別產出經營不可持續(xù)和項目實施失敗的現象。

3.經驗和教訓

上述典型案例的績效評價報告同時總結了各項目的經驗和教訓。雖然項目涉及的行業(yè)各異，但是仍然揭示了很多具有共性的項目經驗和教訓。

第一，經驗主要包括：契合發(fā)展主題、績效目標合理；各級部門高度重視，組織保障到位；制定嚴謹的項目管理制度，充分汲取項目設計、項目管理和項目實施方面的先進經驗；綜合分析研判，全方位把握項目風險等。

第二，教訓主要包括：規(guī)劃論證和設計的前瞻性不足，致使項目調整；國內配套資金到位不及時，影響項目實施進度；缺乏項目管理經驗，項目管理精細化程度不高，影響運行效率；項目相關利益方眾多且分散，溝通協調機制不夠完善，導致項目情況未能及時傳遞與反饋等。

四、國際財金合作項目成功實施的建議

第一，提高項目可行性研究報告及初步設計文本的精細化程度，提高項目規(guī)劃的系統性和前瞻性，實現信息共享，避免出現頻繁調整的情況。

第二，設置合理的績效目標，尤其是財務目標設置和償債能力估算，確保績效目標與項目內容高度吻合。

第三，提高項目實施方案的可靠性，加強對項目風險的識別、評估和應對，加強全過程管理。

第四，尊重國際規(guī)則，虛心學習先進的項目管理經驗。重視項目管理人員的選拔和培訓工作，建立一支相對穩(wěn)定的、高素質的項目管理人才隊伍。

第五，正視項目利益方眾多的事實，加強各方之間的溝通交流和協調管理。

第六，加強對項目配套資金、項目運行維護資金到位的及時性和到位率的跟蹤管理；對于具有一定公益性質的項目，需要加強資金管理，部分資金缺口可以由財政兜底。

第七，增強創(chuàng)新意識，采取創(chuàng)新舉措，創(chuàng)造性地解決實際問題。既可以為項目增光添彩，也能夠使項目具有示范引領和復制推廣價值。

五、結語

綜上所述，通過開展績效評價，及時總結經驗，必將促進更多的國際財金合作項目成功實施。通過加強項目管理，必將為我國培養(yǎng)更多具有國際視野、精通國際標準和項目管理的高級人才，助推國際合作水平更上一層樓，樹立與我國大國地位相稱的國際形象，建立國際資金借得來、用得好、還得起的良性循環(huán)，為重大項目建設、社會經濟發(fā)展注入源源不斷的動力。