盤活經營性扶貧項目資產提升聯農帶農效能的路徑探索
——以甘肅省定西市Z 縣D 鎮(zhèn)為例

賈國和

【中共定西市委黨校（定西市行政學院）】

扶貧項目資產是脫貧攻堅時期，在產業(yè)扶貧帶貧減貧機制引領下，各地結合自身實際通過各種扶貧項目資金投入形成的資產總稱，包括經營性資產、公益性資產和到戶類資產。經營性資產主要包括具有經營性質的產業(yè)就業(yè)類項目固定資產及權益性資產，以村集體或貧困戶名義入股經營的股權資產。經營性資產的重要性體現在其盈利性和幫扶性特點上，這就要求其必須穩(wěn)定良性運轉。

一、盤活經營性扶貧項目資產的意義

（一）事關鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興實效

五年過渡期是黨中央立足國內國際環(huán)境，遵循發(fā)展客觀規(guī)律作出的科學決策，既強調政策的延續(xù)性又兼顧政策的靈活調整和拓展。其間幫扶資金用于產業(yè)發(fā)展的比重逐年增加，幫扶項目聯農帶農機制也在不斷地健全完善。經營性扶貧項目資產作為扶持當地特色產業(yè)發(fā)展、促進脫貧群眾增收致富的重要支撐，在產業(yè)振興中具有舉足輕重的地位。部分地區(qū)經營性扶貧資產的閑置流失、效益低下、監(jiān)管不到位等問題勢必會影響鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興實效，只有全面盤活經營性扶貧項目資產，培育產業(yè)發(fā)展載體，才能更好地實現過渡期內的各項目標任務。

（二）是推動鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展的必然要求

鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展要持續(xù)加強對鄉(xiāng)村現有資源的挖掘和再利用。當前，鄉(xiāng)村產業(yè)體系較為單一，生產體系“四化”水平仍然較低，經營體系還不完善，經營性扶貧項目資產涉及一、二、三產業(yè)融合發(fā)展的各方面，對該部分資產的盤活可有效促進農業(yè)產業(yè)鏈的延長，提升農產品加工轉化率，將更多的產業(yè)增加值留在農村、留給農戶。

（三）是提升鄉(xiāng)村治理效能的有效保障

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，鄉(xiāng)村治理效能的提升是促進農村經濟社會發(fā)展，保持社會長期穩(wěn)定的關鍵因素。鄉(xiāng)村治理涉及面廣、人員眾多，面臨的新情況新問題層出不窮，但大部分問題還是由于發(fā)展的不平衡不充分產生的，盤活經營性扶貧項目資產是促進農業(yè)更強、農村更美、農民更富的有效措施，是促進村集體經濟實現量的增長和質的提升的必然選擇，必將為鄉(xiāng)村治理效能的提升提供資金支持和組織保障。

二、定西市Z 縣D 鎮(zhèn)經營性扶貧項目發(fā)展現狀及存在的問題

為規(guī)范對扶貧項目資產的管理，中央、省、市各級都下發(fā)了指導意見和實施辦法，為確保資產的穩(wěn)定良性運轉提供了科學指導，但部分地區(qū)的經營性扶貧項目資產運營依然存在一些問題。

（一）D 鎮(zhèn)扶貧項目資產現狀

D 鎮(zhèn)共有扶貧項目資產62 個，總投入資金2 238.4 萬元，資產屬性為國有資產的1 個，占1.6%；其余61 個全部為集體資產，占98.4%?！霸谟谩睜顟B(tài)的資產31 個，占50%，且大部分為公益性項目及光伏發(fā)電項目；“出租出借”狀態(tài)的資產31 個，占50%。在全部扶貧項目資產中公益性資產項目18 個，涉及資金484 萬元，占比21.6%；經營性資產項目44 個，涉及資金1 754.4 萬元，占比78.4%。項目涵蓋養(yǎng)殖、種植、光伏電站、旅游、食品生產加工、建材租賃等行業(yè)，其中用于支持第一產業(yè)發(fā)展的項目17 個，用于支持第二產業(yè)發(fā)展的項目19 個，用于支持第三產業(yè)發(fā)展的項目26 個。

（二）存在的問題及原因分析

過渡期內，在“四個不摘”政策支持下，對于產業(yè)發(fā)展的支持力度逐年增加，項目審核、審批程序更加嚴格，監(jiān)督管理不斷加強，產業(yè)園區(qū)和龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等經營主體的聯農帶農機制不斷健全、能力不斷增強。相對而言，經營性扶貧項目資產的運營卻是問題比較突出。

第一，資產閑置，扶貧項目資金使用效果不佳。從D 鎮(zhèn)的情況來看，除部分產業(yè)園及專業(yè)合作社正常運營外，閑置及低效運轉的經營性資產項目占到45.9%。問題產生的主要原因在于立項過程中調研不夠，對項目實施的風險、帶來的效益評估不充分，項目立項審核、審批不嚴，未能全面考慮當地產業(yè)發(fā)展特點、自然條件限制及未來市場需求，只注重項目建設帶來的短期效益，導致部分項目與當地實際脫節(jié)較嚴重，最終變成“形象工程”，造成扶貧項目資金的浪費，不僅沒有產生相應效益，甚至成為基層工作的負擔。

第二，后續(xù)管理和監(jiān)管不到位，經營性扶貧項目資產壽命短。就任何項目而言，落地只是基礎，重點在于后期科學的管理和監(jiān)督，從而產生長久的效益。經營性扶貧項目資產確權登記后，應當同幫扶項目資產一道嚴格實行“誰審批誰負責、誰使用誰負責”的監(jiān)督管理原則，明確經營主體及相關行業(yè)部門的職責。但D 鎮(zhèn)經營性扶貧項目資產大部分為村集體所有，鄉(xiāng)村兩級缺少專業(yè)的管理人才，鄉(xiāng)村干部帶頭發(fā)展能力不夠，往往采取最簡單的出租出借、資金入股方式收取低額的租金，資產產生的效益不高，再加上管理辦法較少，行業(yè)部門監(jiān)督缺位，對經營狀況缺少常態(tài)化的監(jiān)管，經營性扶貧項目資產盈利性、聯農帶農功能得不到有效發(fā)揮。

第三，資產運轉情況不透明，社會化經營程度低。負有項目后續(xù)監(jiān)管職責的部門未能將項目投資、運營情況納入信息化管理渠道，項目信息與市場經營主體之間存在信息不對稱問題，甚至部分項目責任主體及行業(yè)部門害怕公開、逃避公開，一方面對項目提質增效辦法不多，另一方面又擔心因項目閑置導致問責。

第四，經營性扶貧項目聯農帶農效果不佳。聯農帶農效果好不好，主要體現在帶得準、帶得穩(wěn)、帶得久，是否能夠既帶動農戶穩(wěn)定增收，又有效促進經營性扶貧項目的可持續(xù)發(fā)展。經營性扶貧項目資產聯農帶農中存在的問題，主要是部分經營性扶貧項目規(guī)模小、效益差，沒有能力直接帶動農戶發(fā)展生產、吸納勞動力穩(wěn)定就業(yè)。比如D 鎮(zhèn)的特色優(yōu)勢產業(yè)為中藥材種植，當地生產的道地藥材當歸、黨參、黃芪等深受市場歡迎，是群眾增收致富的主要收入來源。D 鎮(zhèn)有中藥材切片加工廠3 家，該項目與當地特色產業(yè)發(fā)展非常契合，但因技術落后、規(guī)模小、管理不善等原因，3 家加工廠長期處于閑置狀態(tài)，連基本的分紅都存在問題，其在延長農業(yè)產業(yè)鏈、增加農產品附加值上發(fā)揮的作用十分有限，農戶生產的中藥材絕大部分依然是作為原材料通過中間商進入市場。部分農民專業(yè)合作社也是常年虧損，分紅標準連年下降。

三、盤活用好經營性扶貧項目資產提升聯農帶農效能路徑

經營性扶貧項目資產應該是鄉(xiāng)村產業(yè)振興中積極、活躍的因素。全面盤活用好該部分資產，使其科學管理、高效運轉、保值增值，從而促進經營方與農戶形成優(yōu)勢互補、分工合作的良好局面，切實發(fā)揮聯農帶農效能，必將為脫貧群眾穩(wěn)定增收，為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興提供更大支持。

（一）充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用

火車跑得快，全靠車頭帶?；鶎狱h組織是各項工作落實的主心骨，判斷一個黨組織強不強，主要看領頭雁“領不領”、班子成員“聚不聚”、群眾口碑“好不好”，體現在基層黨組織把方向、議大事、抓落實作用的發(fā)揮上。D 鎮(zhèn)C 村2017年落地的經營性扶貧項目榨油廠連續(xù)4年處于閑置狀態(tài)，未能改變C 村村集體經濟體量小、發(fā)展后勁不足的面貌。2022年，村黨支部決定對該項目進行盤活提升，“促進村集體經濟高質量發(fā)展”成為該村“書記黨建項目”的主題。一年后該項目實現凈收益1.8 萬元，附帶加工、收購農戶剩余菜籽業(yè)務，不僅增加了村級收入、實現了村級資產的保值增值，更帶動了群眾增收、方便了群眾生活，是黨建引領盤活經營性扶貧項目資產、增加村集體經濟收入的一個生動案例。

（二）創(chuàng)新資產盤活方式

經營性扶貧項目資產的盤活，要在堅持依法依規(guī)的基礎上，充分尊重農民意愿，創(chuàng)新盤活方式，切實保障受益群眾合法權利，按照“四個一批”的要求，因地制宜、分類施策。對良性運轉的項目，將重點放在提質增效上，更加注重提升項目與農戶之間的優(yōu)勢互補。對因不可抗力導致無法修復、改造的項目，要依法按規(guī)定程序進行處置。對因技術、資金、管理、市場行情變化等原因導致的項目閑置或低效運行的項目，則作為盤活對象進行盤活。

第一，健全資產盤活機制。負有主體責任的相關部門要加強組織領導，成立專門的資產盤活領導小組，對轄區(qū)內所有經營性扶貧項目的資產投入、運營、帶動、管理情況建立信息化平臺，增強項目的公開性，推動項目主管部門、實施部門、經營主體各方形成合力，引導社會化服務參與項目盤活。

第二，創(chuàng)新經營性扶貧資產盤活方式方法?！敖Y合農村集體產權制度改革，探索所有權、經營權、收益權、監(jiān)督權‘四權分置’，股份合作、業(yè)務托管、合作經營及改制重組等方式”進行資產盤活。

一是自主經營盤活。當前部分村的村集體經濟收入途徑依然較窄，存在端著金飯碗要飯吃的客觀情況。如D 鎮(zhèn)靠光伏收入支撐的村為數不少，且資金的使用途徑比較有限，較大地限制了基層自我服務和服務群眾能力的提升。應將與當地產業(yè)發(fā)展相符的項目納入自主經營盤活的范疇，主要通過村集體經濟發(fā)展壯大的方式進行資金、物資投入，盤活后的資金主要用于村級事業(yè)的發(fā)展上。

二是出租運營盤活。對部分只能用于出租的項目，如建材租賃、旅游配套設施等，可通過公開招標優(yōu)先面向本轄區(qū)內群眾出租，明確資產數量、使用期限、管護責任，在確保資產安全的前提下出租。

三是合作或委托運營盤活。對部分需要較大資金投入、技術難度較高的項目可采取該方式進行盤活。在經濟實力較強、經營和財務狀況良好、誠信守約、樂于助力鄉(xiāng)村振興的合法企業(yè)、金融機構、政府平臺公司中選擇經營主體，確保項目投入產出率，促進項目長期穩(wěn)定運營。

四是招商運營盤活。不斷優(yōu)化營商環(huán)境，切實增強服務意識，提升服務企業(yè)的質量和水平，讓企業(yè)進得來、留得住、發(fā)展好?？山Y合產業(yè)發(fā)展特點和項目運營特點進行精準招商，通過經營權轉讓，形成“企業(yè)經營+農戶參與+村級監(jiān)管”的工作格局，引導農戶采取土地、勞動力、資金入股、農特產品定點銷售等方式，確保經營性扶貧項目資產的保值增值，增強聯農帶農實效。

（三）壓實各級后續(xù)管理責任

扶貧項目資產的后續(xù)管理，縣級政府負有主體責任。雖然扶貧項目資產的確權登記已全面完成，但在此基礎上的項目盤活提升工作依然任重道遠。對于經營性扶貧項目資產，要在“誰主管、誰負責”原則的指導下，進一步明確各部門責任清單。要堅持問題導向，不能簡單地以是否完成分紅、收租作為盤活提升標準，要實地調查項目運營實情，掌握存在的困難和問題，提供政策、技術、市場等指導，逐步逐個突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有后續(xù)運營日常監(jiān)管責任，要加強管理隊伍建設，讓懂管理、有思路、善協同、會指導的專業(yè)人員具體負責。對確權到村集體的經營性扶貧項目資產，村級組織要擔負起監(jiān)管責任，結合項目特點，引導群眾參與到項目盤活提升維護中來。

經營性扶貧項目資產的盤活，要結合項目所在地的實際，尊重經營主體及當地村民的意愿和實際需要進行，要始終堅持共建共享發(fā)展理念，將聯農帶農責任落實作為項目盤活的前置條件，切實帶動農村特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展，促進脫貧地區(qū)農民持續(xù)增收，為建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村提供支撐。