就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的完善路徑

項 焱 隋欣鴻

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

隨著性別意識的增強和社會保障制度的逐漸完善,女性就業(yè)環(huán)境不斷改善,但諸多現(xiàn)實問題仍存在——女性求職時仍需面對有性別偏好、對婚育狀況有歧視性要求的招聘條件。智聯(lián)招聘發(fā)布的《2022中國女性職場現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示,61.2%的女性在求職中被問及婚育情況,高于上一年的55.8%;38.3%的女性表示婚育影響職場前景;11.9%的女性因性別因素導(dǎo)致升職加薪不順。此外,還存在“懷孕即自動離職”的就業(yè)非難[1]。就遏制就業(yè)性別歧視的行政執(zhí)法主體選擇而言,持一元論的學(xué)者提出了行政主管機構(gòu)說和專業(yè)機構(gòu)說,前者主張由勞動保障行政部門承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任[2-3],后者認為應(yīng)設(shè)平等就業(yè)機會委員會,并由其作為獨立的行政調(diào)解機構(gòu)和追究行政責(zé)任的機構(gòu)[4]。持二元論的學(xué)者則主張由兩個行政機構(gòu)分別負責(zé),分別承擔(dān)監(jiān)督用人單位及行政裁決的職責(zé)[5]10-21。2023年施行的新《婦女權(quán)益保障法》(下文簡稱為“新法”)回應(yīng)了這一熱點問題,在采用一元論行政主管機構(gòu)說的基礎(chǔ)上,將就業(yè)性別歧視納入監(jiān)察范圍,實現(xiàn)了一次勞動監(jiān)察在國際通行的“監(jiān)察”范圍較窄的突破[6],強化了保障女性就業(yè)權(quán)的國家責(zé)任,展現(xiàn)出通過行政監(jiān)管以預(yù)防、遏制就業(yè)性別歧視的努力。但立法設(shè)計與現(xiàn)有理論研究所預(yù)設(shè)的目標(biāo)不盡相同,還需盡快完善相關(guān)機制,使理論與實踐相銜接。

事實上,新法修訂前我國就已有就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察規(guī)范及相關(guān)實踐。如《河北省婦女權(quán)益保障條例》(2017年)在第18條中將就業(yè)性別歧視問題納入勞動監(jiān)察,廣州市越秀區(qū)人社局勞動保障監(jiān)察大隊曾就女性就業(yè)性別歧視投訴開展行政調(diào)解[7],但各地人社部門對就業(yè)性別歧視投訴做出的處罰相差較大[8]。更關(guān)鍵的在于,在勞動監(jiān)察機制的原有規(guī)范中,可操作性不強、處罰力度不足且強制力低等老問題尚未解決,新規(guī)范未結(jié)合就業(yè)性別歧視行為的特殊性發(fā)揮制度優(yōu)勢,則無法實現(xiàn)新法對勞動監(jiān)察機構(gòu)保障社會公益和婦女平等就業(yè)權(quán)的要求。在此種情況下,既難以從公的向度通過行政處罰保障女性作為公民享有的基本權(quán)利并維護社會公共利益,也無法從私的向度通過行政調(diào)解介入就業(yè)性別歧視糾紛發(fā)揮勞動監(jiān)察的職能,從而使反就業(yè)性別歧視規(guī)范對女性的傾斜性保護流于空泛。

有鑒于此,本文立足于就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的公共屬性及私人屬性,結(jié)合就業(yè)性別歧視的直接、間接形態(tài),通過行政公益、行政介入路徑分別考察就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的優(yōu)勢及弊端,并嘗試建構(gòu)以勞動監(jiān)察機構(gòu)為前端環(huán)節(jié)、各部門協(xié)同合作的反就業(yè)性別歧視制度,充分發(fā)揮該機制維護社會公益,切實保障女性平等就業(yè)權(quán)的功能。

二、行政公益理論下的實施機制:就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察與社會公益

行政公益性理論認為,公共行政的目的在于維護政府所認定的公共利益[9]。行政公益理論視角的就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制,指立法者對女性相對于用人單位而言處于“勢”與“力”完全不對等的現(xiàn)實狀態(tài)做出判斷后,以國家強制力為保障,以行政處罰為手段,防范和制裁用人單位濫用用人自主權(quán)的行為,從“公”的向度維護女性平等就業(yè)權(quán)和維護社會公益。然而勞動監(jiān)察機制的一些弊端,導(dǎo)致其在維護公共利益的實踐中難以實現(xiàn)其行政公益性。

(一)勞動監(jiān)察行政執(zhí)法下的社會公益維護

勞動監(jiān)察機制是人力資源與社會保障部門貫徹實施勞動保障法律法規(guī)、維護當(dāng)事人合法權(quán)益、促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定的制度。新法的規(guī)定使勞動監(jiān)察機制在發(fā)揮社會公益的向度上體現(xiàn)出防治就業(yè)性別歧視的優(yōu)勢。

1.新法擴大了勞動監(jiān)察行政執(zhí)法在防范和打擊就業(yè)性別歧視、維護社會公益方面發(fā)揮的作用。新法頒布前,勞動監(jiān)察機構(gòu)的職能主要是追討民工工資、督繳社會保險費、規(guī)范用工行為等[10],涉及女性的則限于在《勞動法》《女職工特別保護規(guī)定》《勞動保障監(jiān)察條例》等規(guī)定的,主要監(jiān)察用人單位有無讓女性從事禁止其從事或在“四期”內(nèi)從事勞動的行為。但勞動監(jiān)察機關(guān)無權(quán)介入用人單位拒絕向女職工提供與男職工同等的福利等性別歧視情形。新法頒布后,勞動監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)依據(jù)《就業(yè)促進法》《婦女權(quán)益保障法》等,監(jiān)督用人單位是否侵害女性的平等就業(yè)權(quán)、職業(yè)選擇權(quán)、獲取勞動報酬權(quán)和享受福利等權(quán)利,有無拒招女性求職者的行為;或者依據(jù)《憲法》《勞動法》《婦女權(quán)益保障法》,判斷是否存在男女同工不同酬的情形;或者依據(jù)《社會保險法》《工傷保險條例》《婦女權(quán)益保障法》《母嬰保健法》《女職工勞動特別保護規(guī)定》《城市居民最低生活保障條例》《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》等,監(jiān)察其是否向女職工提供社會保障和生育救助等社會救助?？梢?這一行政執(zhí)法機制有望發(fā)揮反就業(yè)性別歧視法律法規(guī)的社會公益性。

2.新法可使勞動監(jiān)察行政執(zhí)法在指引、規(guī)范用人單位的就業(yè)行為方面發(fā)揮作用。從勞動監(jiān)察執(zhí)法的表現(xiàn)可以預(yù)測,其既有優(yōu)勢將在就業(yè)性別歧視領(lǐng)域延續(xù)。其一,勞動監(jiān)察機構(gòu)可出臺細化上位法的規(guī)范性文件,如對新法第43條所列就業(yè)性別歧視禁止性規(guī)定進行解釋,引導(dǎo)用人單位形成良好的就業(yè)環(huán)境。亦可在執(zhí)法中總結(jié)制度經(jīng)驗,制定內(nèi)部行為規(guī)范。如河南濮陽市出臺勞動保障監(jiān)察人員行為規(guī)范、監(jiān)察工作驗收標(biāo)準(zhǔn)等多項規(guī)定,以制度約束監(jiān)察執(zhí)法行為,使勞動保障監(jiān)察工作逐步走上了法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道[10]。勞動監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第15條等規(guī)定對用人單位進行調(diào)查、檢查,并依據(jù)調(diào)查結(jié)果對其行為是否違法及違法程度作出判斷,從而為用人單位自查是否損害社會公益提供確定性指引。對事實清楚、證據(jù)確鑿、可當(dāng)場處理的就業(yè)性別歧視行為,勞動監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)當(dāng)場予以糾正,樹立法律權(quán)威。其二,勞動監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)處罰就業(yè)性別歧視行為,實現(xiàn)社會主義法治對“公平公正”[11]及“矯正正義”[12]的追求,以維護社會公益。勞動監(jiān)察機制即是通過財產(chǎn)罰等手段,懲治用人單位違反就業(yè)性別歧視的行為。以女性求職者在面試時受歧視為例,用人單位旁敲側(cè)擊多方探詢,如通過詢問住房情況判斷其婚育背景的情況仍普遍存在。對此類問題,勞動監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)依據(jù)《婦女權(quán)益保障法》第43條、第48條,要求用人單位提供相關(guān)文件資料,并作出解釋說明,對違反就業(yè)禁止性規(guī)定且拒不改正或情節(jié)嚴重的,處一萬元以上五萬元以下的罰款。

(二)勞動監(jiān)察機制的執(zhí)法乏力致效果有限

勞動監(jiān)察在其他領(lǐng)域的執(zhí)法不足問題尚未解決,便直接適用于新領(lǐng)域,必將影響就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的執(zhí)法效果。如在實踐中存在重教育輕懲罰,認定直接、間接就業(yè)性別歧視難,處罰作出后的履行難等問題,導(dǎo)致執(zhí)法乏力、效力折損。

1.勞動監(jiān)察“重教輕懲”削弱了法律威懾力。勞動監(jiān)察機構(gòu)有責(zé)令改正、行政處罰、行政強制等多種行政執(zhí)法手段。其中,責(zé)令改正是勞動監(jiān)察機構(gòu)為糾正用人單位的就業(yè)性別歧視行為的恢復(fù)性行為。在2010-2019年勞動保障監(jiān)察案件行政處理統(tǒng)計數(shù)據(jù)中[13],責(zé)令限期改正的案件平均占比超60%,而囊括申誡罰、財產(chǎn)罰在內(nèi)的行政處罰案件平均占比不足0.5%[14]。這一方面說明勞動監(jiān)察機構(gòu)的行政執(zhí)法以教育性的責(zé)令改正為主,輔以懲罰性的警告、罰款等手段。將該執(zhí)法手段與就業(yè)性別歧視相結(jié)合,若實踐中發(fā)生用人單位拒絕與女性求職者簽訂勞動合同或延長女職工勞動時間等情況,勞動監(jiān)察機構(gòu)無法采取警告、責(zé)令限期改正之外的執(zhí)法手段。另一方面則暴露出勞動監(jiān)察機構(gòu)行政處罰的力度不足。法律規(guī)定對延長婦女工作時長的用人單位可給予警告或責(zé)令改正的申誡罰,而對其他嚴重侵害婦女平等就業(yè)權(quán)的行為,最高只能根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第28條作出頂格五萬元的財產(chǎn)罰,無權(quán)作出如強制執(zhí)行資產(chǎn)等能力罰。行政處罰的力度過低,難以威懾財力雄厚的用人單位,可能導(dǎo)致反就業(yè)性別歧視法律的懲戒力、指引作用有所折損。

2.就業(yè)性別歧視行為認定難,導(dǎo)致執(zhí)法難。當(dāng)前國際上以歧視的形態(tài)和行為人是否有主觀上的歧視故意為標(biāo)準(zhǔn),將就業(yè)性別歧視分為直接歧視和間接歧視。前者是從表面或形式上來看最明顯的一種就業(yè)歧視,即雇主基于法律禁止之理由給予某人低于在正常情況下應(yīng)給予他人的待遇;后者即歧視事實的發(fā)生非源于行為人明顯的歧視行為,而是因其所要求的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)或慣常做法在表面上共同適用于全體勞工,但其適用結(jié)果卻使某一特定群體明顯處于不利的狀態(tài)[15-16]。直接就業(yè)性別歧視表現(xiàn)為用人單位對已婚女職工的待遇明顯差于未婚女職工或男職工;間接就業(yè)性別歧視表現(xiàn)為用人單位的招聘規(guī)則看似對求職者平等開放,實則內(nèi)含不利于婦女的條件。如招聘中要求求職者有礦山井下作業(yè)等女職工禁忌從事類職業(yè)的工作經(jīng)驗,而該工作經(jīng)驗并非招聘職位之必須,雖未直言拒招女性求職者,卻行性別隔離之實。顯然間接歧視相較直接歧視更具隱蔽性,而新法未對直接、間接就業(yè)性別歧視進行界定并予以分類[17],且勞動監(jiān)察機構(gòu)處罰直接歧視行為的依據(jù)是法律位階較低的《勞動保障監(jiān)察條例》,都直接導(dǎo)致了執(zhí)法乏力。

3.行政處罰履行難導(dǎo)致救濟難、耗時長。實踐中經(jīng)常存在用人單位拒不履行行政處罰的情況,勞動監(jiān)察機構(gòu)雖可提請人民法院強制執(zhí)行,但整個訴訟周期較長[18-19]。若用人單位提起行政復(fù)議、訴訟,至少需耗時一年,待可以執(zhí)行時,整體耗時可能長達兩年之久[20]。此外,還存在大企業(yè)故意拖延阻礙救濟得以實現(xiàn)的情況。

“重教輕懲”、行政處罰履行難是勞動監(jiān)察機制的通病,若不盡快完善,將在應(yīng)對復(fù)雜的就業(yè)性別歧視問題時阻礙執(zhí)法效果。

三、行政介入理論下的實施機制:就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察與婦女私益

行政介入,即行政機關(guān)在私權(quán)爭議發(fā)生后至相關(guān)當(dāng)事人起訴之前,應(yīng)申請或依職權(quán)參與調(diào)?；蚋深A(yù)、裁決其糾紛的過程,主要有行政調(diào)解、行政裁決兩種模式[21]。我國采用的是行政調(diào)解模式。該實施機制下,就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機構(gòu)具有高效迅速解決糾紛、減輕法院訟累、降低訴訟成本并避免爭議雙方對立等優(yōu)勢。不過在實踐中容易與其他部門產(chǎn)生職權(quán)競合,同時存在難以救濟間接就業(yè)性別歧視的不足。

(一)勞動監(jiān)察行政調(diào)解下的婦女平等就業(yè)權(quán)救濟

在新法頒布前,我國已有勞動監(jiān)察機構(gòu)在實務(wù)中介入就業(yè)性別歧視爭議并成功調(diào)解的經(jīng)驗,此次授權(quán)使其行為有了法律依據(jù),有利于高效發(fā)揮救濟婦女平等就業(yè)權(quán)的作用。

1.勞動監(jiān)察機構(gòu)介入就業(yè)性別歧視爭議有其合法性。婦女與用人單位簽訂的勞動合同不僅存在財產(chǎn)關(guān)系,還涉及人身關(guān)系。因此,用人單位雖有制定招聘章程、內(nèi)部規(guī)章制度、勞動紀(jì)律等自主權(quán),但其提供的最低工資、保險、公積金等福利待遇要遵守《勞動合同法》等法律。若其不履行對女職工的義務(wù),不僅將承擔(dān)民事上的責(zé)任,還可能涉及行政上的責(zé)任,新法的授權(quán)使之前限于“經(jīng)驗”的做法具備了法律上的正當(dāng)性,為勞動監(jiān)察機關(guān)介入就業(yè)性別歧視并提供救濟設(shè)定了權(quán)力。

2.勞動監(jiān)察機構(gòu)對就業(yè)性別歧視進行行政調(diào)解可發(fā)揮高效、快速救濟婦女平等就業(yè)權(quán)的優(yōu)勢。若女職工薪資在同等條件下低于男職工,可申請勞動監(jiān)察機構(gòu)介入,由人社局勞動保障監(jiān)察執(zhí)法大隊組織展開調(diào)解工作。為確保女職工及時拿到工資,可在工作人員的現(xiàn)場見證下制定工資支付協(xié)議書,要求用人單位當(dāng)場發(fā)放工資[22]。廣州市越秀區(qū)人社局勞動保障監(jiān)察大隊曾就用人單位是否侵害女性平等就業(yè)權(quán)展開調(diào)查及行政調(diào)解工作,最終用人單位愿糾正錯誤歧視行為,承諾不再做出類似行為,支付女性求職者在投訴中所用的快遞費、電話費、交通費等。并在其公司首頁、招聘網(wǎng)站發(fā)布的相關(guān)招聘信息位置頁,連續(xù)兩周向其刊登道歉信[7]。此外,《婦女權(quán)益保障法》第43條對勞動監(jiān)察范圍的擴增,使行政調(diào)解有權(quán)介入婦女就業(yè)的締約、履約的全過程,實現(xiàn)了對市場交易領(lǐng)域與生產(chǎn)領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)察[23]。

(二)勞動監(jiān)察行政調(diào)解范圍有限致救濟效果折損

實踐中,勞動監(jiān)察機構(gòu)與其他行政部門就調(diào)解范圍存在職權(quán)競合,且受到較為復(fù)雜的就業(yè)性別歧視行為的影響,導(dǎo)致其救濟效果有所折損。具體表現(xiàn)為以下兩個方面:

1.勞動監(jiān)察行政調(diào)解與仲裁調(diào)解在就業(yè)性別歧視糾紛的受理、調(diào)解范圍存在爭議,使婦女權(quán)利救濟受阻。勞動監(jiān)察機構(gòu)依據(jù)的法律法規(guī)較為抽象,缺乏可操作性,如《婦女權(quán)益保障法》第43條、第49條,使就業(yè)性別歧視行政調(diào)解機制的界線模糊,易導(dǎo)致勞動仲裁處理機制銜接不暢?！杜毠趧颖Ｗo法特別規(guī)定》第5條規(guī)定,女職工除非存在重大問題,用人單位不得在其懷孕期、產(chǎn)期、哺乳期降低其工資、辭退以及解除勞動或聘用合同。以女職工在孕期請假被開除為例,該行為既屬于就業(yè)性別歧視勞動保障監(jiān)察范圍,又與勞動仲裁機構(gòu)受案范圍存在管轄權(quán)競合,而我國目前尚無這方面的管轄權(quán)銜接規(guī)定,缺乏部門協(xié)同合作機制?？梢?盡管新法拓寬了可供婦女選擇的救濟渠道,如《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第3條、第9條和《勞動保障監(jiān)察條例》第3條的規(guī)定,但實踐中可能發(fā)生相互推諉、無人監(jiān)察、多頭執(zhí)法、重復(fù)監(jiān)察的現(xiàn)象,從而減損勞動監(jiān)察的效率,加大行政成本,甚至阻礙婦女得到救濟[24]。

2.勞動監(jiān)察行政調(diào)解在糾正間接就業(yè)性別歧視行為時有局限性。相較直接就業(yè)性別歧視,勞動監(jiān)察機構(gòu)對間接就業(yè)性別歧視的調(diào)解更為困難。一方面,這種歧視形態(tài)方面的隱蔽性使婦女承擔(dān)更重的舉證責(zé)任負擔(dān)。相較于用人單位在身份地位、信息掌握程度等方面的強勢,婦女對直接就業(yè)性別歧視的舉證已殊為不易,更難以承擔(dān)間接就業(yè)性別歧視的舉證責(zé)任。尤其在部分用人單位通過算法來設(shè)定女性在某些崗位上的傾向,進而隱蔽地淘汰女性求職者的情況下,更進一步增加婦女的舉證困難。另一方面,監(jiān)察機構(gòu)對此種歧視行為的調(diào)查和認定必然消耗大量執(zhí)行資源,且收效甚微,這與行政調(diào)解的高效、快速原則背道而馳,因此,勞動監(jiān)察機構(gòu)僅宜調(diào)解直接就業(yè)性別歧視行為。

四、我國就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的完善

就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制是我國以行政手段保護社會公益和婦女平等就業(yè)權(quán)的一大創(chuàng)舉。不過,該機制正遭受既有勞動監(jiān)察執(zhí)行機制弊端的影響,又面臨間接就業(yè)性別歧視隱蔽性形態(tài)帶來的全新挑戰(zhàn)。要進一步完善就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制,有必要在行政公益、行政介入實施機制方面強化就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的職能,形成勞動監(jiān)察與勞動仲裁、司法等部門的協(xié)作機制。

(一)就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的行政職權(quán)強化

事實上,針對間接就業(yè)性別歧視的認定及處罰不僅在行政監(jiān)察方面,乃至在司法等領(lǐng)域都是待解難題。鑒于勞動監(jiān)察機制的有限性,可縮小其檢查范圍,將工作重心移至直接就業(yè)性別歧視行為的解決上,以增強行政處罰力度、豐富處罰手段,并通過授予行政裁決權(quán)的方式強化就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的行政職權(quán)。

1.豐富行政執(zhí)行手段,強化就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察行政處罰的力度。執(zhí)法乏力是勞動監(jiān)察機制的通病,在就業(yè)性別歧視領(lǐng)域,同樣難以發(fā)揮其以行政手段維護反就業(yè)性別歧視法律法規(guī)的權(quán)威性、高效救濟婦女平等就業(yè)權(quán)的作用。從我國臺灣地區(qū)的制度經(jīng)驗來看,其“性別平等法”“就業(yè)服務(wù)法”“勞動基準(zhǔn)法”中均規(guī)定了罰款等行政責(zé)任,由行政院勞工委員會與各級地方政府執(zhí)行,各地方政府也設(shè)置了性別工作平等委員會或就業(yè)歧視評議委員會辦理就業(yè)歧視審議事項[25]。我國澳門地區(qū)將勞動監(jiān)察行為大體分為涉及罰款的和不涉及罰款的類型,其《勞動關(guān)系法》第85條、第94條規(guī)定,構(gòu)成輕微違法的用人單位,按違法行為所涉的每一位女職員,科20000至50000元澳門幣罰款,并提高累犯用人單位的罰金下限,至三分之一。按照澳門《工作意外及職業(yè)病所引致之損害之彌補之法律制度》《違反工業(yè)場所內(nèi)衛(wèi)生與工作安全總章程之處罰》《勞動稽查章程》,對違反《勞動稽查章程》第6條的雇主可處以高達一年或兩年的刑罰,或科240日罰金。條文使用了“有期徒刑或罰金”的表述,表明罰金和有期徒刑在懲處違法方面同樣重要,且罰款對于違法行為的懲處具有重要意義。從上述行政執(zhí)行機制經(jīng)驗來看,我國可以在勞動監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)設(shè)專門委員會,既可對既有法律法規(guī)和操作準(zhǔn)則進行專業(yè)的細化,亦可加大作出行政處罰的力度和頻次,提升就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的威懾力、強制力,秉承勞動監(jiān)察工作“柔性服務(wù)、剛性執(zhí)法”的精神,真正實現(xiàn)處罰與警告、責(zé)令改正等教育性手段的均衡。亦或適度賦予勞動監(jiān)察機構(gòu)查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等強制手段和措施[24]。

2.賦予勞動監(jiān)察機構(gòu)行政裁決權(quán),打擊直接就業(yè)性別歧視行為。首先,勞動監(jiān)察機制是整個就業(yè)性別歧視救濟機制的前端環(huán)節(jié),承擔(dān)著迅速介入就業(yè)性別歧視糾紛,分擔(dān)仲裁、司法機構(gòu)壓力的職責(zé)。為避免行政資源的浪費,可集中糾正、教育或處罰能盡快得到認定和救濟的直接就業(yè)性別歧視行為,發(fā)揮就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察“高效、迅速監(jiān)察”的價值。

其次,借鑒部分國家和地區(qū)通過行政裁決手段介入就業(yè)性別歧視的方式。從域外經(jīng)驗來看,有些國家如美國也和我國一樣采取行政調(diào)解模式,但其調(diào)解效果有限。美國通過獨立管制機構(gòu)——平等就業(yè)機會委員會執(zhí)行反就業(yè)性別歧視法律,調(diào)解勞動力市場中的就業(yè)性別歧視糾紛。該委員會自設(shè)立至今不具有裁決權(quán),故將工作重心移至行政立法和行政調(diào)解等方面。其行政調(diào)解或依職權(quán)主動調(diào)查,或依受害婦女的申請介入調(diào)查,并組織雙方進入調(diào)解程序,以盡快解決糾紛,使受害婦女權(quán)利得到救濟[26]。然而,平等就業(yè)機會委員會有調(diào)解的能力卻無強制力,在解決個人投訴的效果方面并不理想[27],之所以不授予其裁決權(quán)以強化職權(quán)需歸因于美國參議院、眾議院影響國會立法的特色機制。因反對派忌憚委員會在獲得行政裁決權(quán)后成為“潛在的不受制約的行政機構(gòu)”[28],故多次在立法階段駁回賦予委員會裁決權(quán)的草案,導(dǎo)致該委員會成為少數(shù)不具有裁決權(quán)的獨立管制機構(gòu)。獨立管制機構(gòu)發(fā)源于美國,該機構(gòu)最早被用來規(guī)制經(jīng)濟領(lǐng)域市場失靈,具有個案裁決、規(guī)則制定、起訴、監(jiān)督行政分支的職能,是集準(zhǔn)立法、行政權(quán)、準(zhǔn)司權(quán)于一體的“無頭的第四部門”。20世紀(jì)中葉后美國將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)至社會性領(lǐng)域,平等就業(yè)機會委員會就是被用以遏制就業(yè)性別歧視的獨立管制機構(gòu)。這一行政監(jiān)管模式也在西歐、拉美、亞洲等地大量出現(xiàn),逐漸成為主流,其中就包括了我國香港地區(qū)的平等機會委員會和臺灣地區(qū)的兩性工作平等委員會[29]。美國國內(nèi)學(xué)者曾對這一立法妥協(xié)和委員會機制進行反思,認為委員會采取的安撫和調(diào)解措施并不能很好地發(fā)揮作用,指出應(yīng)增加裁決歧視爭議的職能[9]。

與行政調(diào)解相對,部分國家采取行政裁決模式,可依據(jù)裁決效力將其分為行政裁決具法律約束力和不具法律約束力兩種類型。前者如加拿大,其人權(quán)委員會受理后派員進行調(diào)查和調(diào)解,若調(diào)解不成,可要求人權(quán)裁判庭判決。若裁判庭認為歧視事實成立,可作出判決,并要求停止歧視,恢復(fù)原狀,給予賠償及不超過2萬元的精神賠償。若用人單位的行為存在故意或放任情節(jié),可再判處不超過2萬元的賠償,該判決在普通法院登記后生效[5]69。后者如荷蘭,由平等待遇委員會受理關(guān)于歧視的投訴,經(jīng)過調(diào)查及聽證環(huán)節(jié),委員會確信自己掌握了充分的證據(jù)材料時即做出裁決。當(dāng)事人不服可向法院提起訴訟[5]108-109。

就我國是否應(yīng)授權(quán)勞動監(jiān)察部門行政裁決權(quán)而言,雖然既有法律未曾授予這一權(quán)力,但行政裁決制度事實上在我國已較為成熟[9]。只是這種由行政機關(guān)作出的兼具“準(zhǔn)司法性質(zhì)”的行政行為,主要適用于權(quán)屬類、侵權(quán)賠償類、補償類民事糾紛中,即在涉及自然資源、國有資產(chǎn)等使用權(quán),專利、商標(biāo)等侵權(quán)賠償,土地、房屋拆遷等合法行為引起的損害賠償?shù)燃m紛時由勞動爭議仲裁等機構(gòu)裁決。未擴大至就業(yè)性別歧視領(lǐng)域。結(jié)合上述國家及地區(qū)的行政調(diào)解、行政裁決制度經(jīng)驗,我國若想強化行政介入的職能,宜選擇加拿大式的具法律約束力的行政裁決手段。但新增行政裁決權(quán)將引發(fā)勞動監(jiān)察機構(gòu)與勞動仲裁委之間的裁決權(quán)歸屬問題。面對機構(gòu)之間的職權(quán)競合及管轄權(quán)爭議,我國需盡快制定二者之間的管轄權(quán)銜接機制,避免多頭執(zhí)法或無處救濟的情況發(fā)生。

(二)就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制的部門協(xié)作完善

就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察執(zhí)法兼具公私屬性,不僅要彰顯自身行政特色及優(yōu)勢,還需處理好與民事訴訟等其他糾紛解決機制之間的關(guān)系。顯然,就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察的相關(guān)執(zhí)行規(guī)范尚待明確:一方面,我國缺乏將勞動監(jiān)察的行政部門與其他反就業(yè)性別歧視機構(gòu)妥善銜接的協(xié)作體系;另一方面,我國對新增行政裁決手段后引起的職權(quán)沖突及裁決是否能在司法中得到認定缺乏相應(yīng)的規(guī)范。

1.勞動監(jiān)察與勞動仲裁的裁決協(xié)調(diào):裁決管轄的分配。勞動仲裁和勞動監(jiān)察機構(gòu)同屬人社部門并存在職員上的重合,繼而模糊了二者的管轄范圍及職權(quán)邊界,尤其是授予勞動監(jiān)察部門行政裁決權(quán)后,行政裁決與行政調(diào)解手段并行的機制將加劇二者之間的職權(quán)沖突。

首先,在就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制制定之前,婦女一般通過勞動爭議糾紛調(diào)解機制和訴訟途徑實現(xiàn)平等就業(yè)權(quán)的救濟,但以柔性的調(diào)解為主。2006年以來,中央自上而下推動“大調(diào)解”,通過工會內(nèi)部的上下聯(lián)動、法律援助促成和解,勞動仲裁機構(gòu)加強庭外調(diào)解以及法院鼓勵訴前聯(lián)調(diào)等調(diào)解機制創(chuàng)新與整合,顯著提升了國家對勞動爭議的調(diào)解能力[30]。就業(yè)性別歧視糾紛同屬“大調(diào)解”范圍,因勞動監(jiān)察機構(gòu)此時無權(quán)調(diào)解,故勞動仲裁機構(gòu)既可對就業(yè)性別歧視行為進行調(diào)解,也可作出仲裁裁決。按照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第19條,我國對于勞動仲裁機構(gòu)的組織定位是由行政部門、勞動者、企業(yè)三方代表共同組成的第三方社會性機構(gòu),因此勞動仲裁不是行政裁決,僅具有準(zhǔn)司法性質(zhì)。此外,“仲裁前置”模式無法避免與勞動監(jiān)察機構(gòu)就由哪一機構(gòu)進行行政裁決產(chǎn)生沖突,應(yīng)盡快就二者介入糾紛的先后順序制定規(guī)范。

其次,從就業(yè)性別歧視糾紛的裁決范圍來看,勞動監(jiān)察部門對就業(yè)性別歧視行為的裁決范圍更廣,甚至包含整個就業(yè)過程。從用人單位發(fā)布招聘廣告,到入職后的同工不同酬等問題,以及因性別被排除在培訓(xùn)安排之外的歧視,直到女職工離崗的整個就業(yè)階段,勞動監(jiān)察機構(gòu)都有權(quán)裁決。而勞動仲裁只能對處于勞動關(guān)系保護狀態(tài)下的就業(yè)性別歧視行為進行裁決,這也是二者最大的區(qū)別。為了發(fā)揮行政高效監(jiān)察和保障社會公益的作用,應(yīng)規(guī)定由勞動監(jiān)察優(yōu)先介入,盡快控制就業(yè)性別歧視危害的延伸,這也是勞動仲裁無法實現(xiàn)的優(yōu)勢。

最后,應(yīng)明確規(guī)范發(fā)生管轄爭議時的處理方式,首先要判斷勞動仲裁是否有權(quán)介入。若二者確有管轄權(quán)爭議,其一,應(yīng)明確對于就業(yè)性別歧視直接歧視的案件,由勞動監(jiān)察專屬裁決;其二,對受案范圍存在重合的案件,勞動監(jiān)察優(yōu)先,但間接就業(yè)性別歧視案件應(yīng)移交勞動仲裁機構(gòu)裁決;其三,以尊重受害婦女自愿選擇為原則,根據(jù)具體情況引導(dǎo)其選擇最佳救濟途徑;其四,建立監(jiān)察、仲裁協(xié)商和上級機構(gòu)指定機制,打破僵局;其五,建立監(jiān)察和仲裁統(tǒng)一的案件受理制度,聯(lián)合建立綜合案件受理中心,在受案、處理等方面強化二者之間的管轄協(xié)商機制。

2.在行政裁決認定上,加強勞動監(jiān)察與司法機關(guān)的裁審銜接。勞動監(jiān)察機構(gòu)與人民法院在實踐中對部分法律的認識及理解有所不同,且其行政、司法運行邏輯的差異將影響舉證責(zé)任的分配。若在此基礎(chǔ)上賦予就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察以行政裁決權(quán),還需在后續(xù)完善勞動監(jiān)察與人民法院之間的裁審銜接機制。

其一,應(yīng)統(tǒng)一就業(yè)性別歧視的認定標(biāo)準(zhǔn)。美國平等就業(yè)機會委員會與聯(lián)邦法院的裁審銜接機制,是建立在法官對委員會通過準(zhǔn)立法職能制定的就業(yè)性別歧視認定標(biāo)準(zhǔn)的認可、適用的基礎(chǔ)上。該委員會在解釋《民權(quán)法案》第七章的基礎(chǔ)上制定各項指南等規(guī)范性法律文件,其認定標(biāo)準(zhǔn),或其對就業(yè)性別歧視案件的觀點對法院雖不具約束力,但在大部分情況下都會得到法官的尊重[27][31]。在我國行政執(zhí)法方面,勞動監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)根據(jù)日常工作細化法律法規(guī)的規(guī)范性文件,其中要重點制定就業(yè)性別歧視的認定標(biāo)準(zhǔn),發(fā)揮其行政立法作用。在司法審判方面,人民法院可對勞動監(jiān)察執(zhí)行的就業(yè)性別歧視認定標(biāo)準(zhǔn)給予高度肯定,在不違背上位法的前提下,尊重并在審判中對其進行適用,實現(xiàn)反就業(yè)性別歧視認定標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行、適用的三位一體。

其二,在舉證責(zé)任分配上,因當(dāng)前勞動監(jiān)察并無裁決權(quán),故暫且參照勞動仲裁的舉證責(zé)任以實現(xiàn)二者之間的銜接。《調(diào)解仲裁法》第6條規(guī)定,受害婦女對自己提出的主張,有責(zé)任提供證據(jù)。與爭議事項有關(guān)的證據(jù)屬于用人單位掌握管理的,用人單位應(yīng)當(dāng)提供;用人單位不提供的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。按照《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第13條,法院僅對用人單位作出的開除、除名、辭退、解除勞動合同、減少勞動報酬、計算勞動者工作年限這六種決定導(dǎo)致的勞動爭議要求其負擔(dān)舉證責(zé)任。因此,在實踐中將發(fā)生勞動監(jiān)察機構(gòu)與法院就同一就業(yè)性別歧視糾紛所要求的舉證責(zé)任不一致的情況,從而產(chǎn)生截然不同的裁決及判決結(jié)果[32]。

勞動監(jiān)察機制的完善與否,承載著勞動監(jiān)察機構(gòu)能否實現(xiàn)由一元的行政主管機構(gòu)預(yù)防、遏制就業(yè)性別歧視的重任。不論在行政公益或行政私益方面,勞動監(jiān)察機制都亟需解決其因既有制度弊端帶來的不利影響。未來,我國可進一步借鑒相關(guān)國家和地區(qū)在就業(yè)性別歧視勞動監(jiān)察機制方面的經(jīng)驗,豐富我國勞動監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法手段,強化其處罰力度并授其行政裁決權(quán)。既要對用人單位開展預(yù)防、教育工作,又要有效懲處其違法行為,更要為解決賦權(quán)所帶來的職權(quán)競合問題建立就業(yè)性別歧視糾紛解決協(xié)作機制,最終實現(xiàn)婦女平等就業(yè)權(quán)利的迅速、高效、有序救濟。