探析農(nóng)村土地規(guī)劃管理中存在的問題及解決對策

張 蘭

平利縣自然資源局 陜西 安康 725500

在時代的不斷發(fā)展中，我國逐漸開始重視土地規(guī)劃管理工作的開展，力求通過各種有效舉措發(fā)揮土地規(guī)劃管理工作的作用和價值，讓我國的土地資源利用情況得到優(yōu)化、改善。當(dāng)前，我國正處于鄉(xiāng)村振興建設(shè)時期，需要充分結(jié)合國家戰(zhàn)略目標(biāo)，對農(nóng)村土地進行科學(xué)的規(guī)劃管理，充分利用土地，加快推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。為此，我國有關(guān)部門制定了一系列關(guān)于土地資源宏觀調(diào)控的政策，加強土地規(guī)劃管理，提高土地資源利用率，促進農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。但是，在具體規(guī)劃過程中，由于受到不同類型因素的影響，會導(dǎo)致管理中出現(xiàn)各式各樣的問題，反而降低土地資源的利用率，并對土地造成嚴(yán)重破壞。為此，相關(guān)部門應(yīng)高度重視，積極探索提高我國農(nóng)村土地規(guī)劃管理質(zhì)量的應(yīng)對措施，為全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打下堅實的基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村土地規(guī)劃管理的意義

從20世紀(jì)90年代開始，我國多數(shù)地區(qū)都先后開展了土地規(guī)劃管理工作，經(jīng)過多年的發(fā)展，土地總體規(guī)劃、管理使土地資源的利用率得到了提升，具有強化土地利用、宏觀調(diào)控、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)等多項功能和作用。但是，當(dāng)前我國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的土地布局出現(xiàn)了混亂的情況，存在較為嚴(yán)重的土地破壞問題，導(dǎo)致土地的利用率不斷下降，對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，使農(nóng)村的經(jīng)濟水平無法提升，阻礙了農(nóng)村人民的生活。所以，必須重點解決農(nóng)村土地規(guī)劃管理問題[1]。我國是農(nóng)業(yè)大國，土地規(guī)劃體系在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增加等方面發(fā)揮著十分重要的作用，近年來，各種項目建設(shè)過程中面對著大量用地的問題，部分建設(shè)用地需要“征用”農(nóng)用耕地，導(dǎo)致耕地的占補平衡被打破。對此，應(yīng)立足國家有關(guān)政策要求，加強農(nóng)村土地規(guī)劃管理，針對現(xiàn)有耕地開展保護，控制好農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，促使農(nóng)耕地面積充足，進而確保國家糧食安全。合理的農(nóng)村土地規(guī)劃管理，在提高土地資源利用率的同時還能促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展，為全面發(fā)展提供支撐，避免讓“發(fā)展”成為一句“空話”。深度、認(rèn)真地分析我國當(dāng)前土地管理制度落實情況，并以清晰的思路開展改革工作，制定符合我國國情的土地規(guī)劃管理制度，貫徹執(zhí)行耕地保護、節(jié)約集約用地等制度，全面保護農(nóng)民的土地權(quán)益，意義重大。

2 農(nóng)村土地規(guī)劃管理中存在的問題

2.1 土地規(guī)劃不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一

目前，在我國土地規(guī)劃管理工作中制定了總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，但總體規(guī)劃側(cè)重于農(nóng)村土地利用規(guī)劃，而專項規(guī)劃一方面沒有對土地利用規(guī)劃進行重視，另一方面由于不具備強制性，所以，很容易在實際工作中被忽視[2]?？傮w與專項的不協(xié)調(diào)統(tǒng)一，導(dǎo)致專項規(guī)劃缺少明確的指令，只將其作為總體規(guī)劃的補充，農(nóng)村土地的科學(xué)發(fā)展受到嚴(yán)重負(fù)面影響。加之各級規(guī)劃職責(zé)存在分工不明確的問題，從而導(dǎo)致土地規(guī)劃管理工作缺少科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，土地的規(guī)劃、使用就很盲目，進而會使得在整個農(nóng)村土地發(fā)展中，出現(xiàn)目標(biāo)偏離預(yù)期的不合理現(xiàn)象。

2.2 用地過多，土地利用狀態(tài)混亂

自改革開放以來，我國整體的經(jīng)濟水平上升呈平穩(wěn)趨勢，在一定時期掀起了土地轉(zhuǎn)讓的“熱潮”，促使土地利用率得到了明顯提升，土地大面積地開發(fā)。部分商家、企業(yè)在農(nóng)民手中獲取土地使用權(quán)后，開始建設(shè)風(fēng)景區(qū)、度假村、工業(yè)園等，在提升個體經(jīng)濟效益的同時增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收入。但是，部分地區(qū)為了片面提高經(jīng)濟收入，盲目的拓展、規(guī)劃土地使用范圍，使商用地范圍不斷擴大，致使農(nóng)村土地的利用和發(fā)展變得混亂，反而影響了農(nóng)村經(jīng)濟水平的提升。

2.3 土地規(guī)劃管理方式簡單粗放

當(dāng)前，農(nóng)村土地規(guī)劃管理在運行過程中存在諸多不足，農(nóng)民對耕地的使用不規(guī)范，肆意改變土地的用途，如隨意建房、堆放沙石、耕地撂荒等，尤其是大部分青壯勞動力外出務(wù)工和部分農(nóng)民舉家搬遷至外地，大量的農(nóng)村人口流動，導(dǎo)致農(nóng)村諸多土地閑置嚴(yán)重，管理粗放，土地資源無法均勻分配、得不到高效合理利用[3]。農(nóng)村土地規(guī)劃管理以保護生態(tài)環(huán)境為前提，更好的利用土地資源，最大限度發(fā)揮土地效益，但有的地區(qū)片面追求土地利益，忽視土地規(guī)劃經(jīng)濟政策，以至于土地規(guī)劃缺少嚴(yán)謹(jǐn)性，直接降低了土地利用價值，最終必然會阻礙農(nóng)村社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 土地管理制度不健全

盡管土地管理部門強調(diào)要不斷增強土地規(guī)劃和管理意識，構(gòu)建更為科學(xué)合理的土地資源管理機制，然而“未批先建、東批西建”現(xiàn)象在農(nóng)村仍然普遍存在[4]。土地管理機制的不完善和執(zhí)行力的薄弱，未對違規(guī)建房的行為提出嚴(yán)格的懲處措施，往往以罰款終止，這給農(nóng)民一個錯覺，只要有錢就可以違法用地。因此，執(zhí)法部門“以罰代拆”的行為，變相承認(rèn)了農(nóng)民違規(guī)用地的合理性，導(dǎo)致土地管理制度存在著失效的現(xiàn)象。

3 農(nóng)村土地規(guī)劃管理中現(xiàn)存問題特點及形成原因

3.1 問題特點

從現(xiàn)階段農(nóng)村土地規(guī)劃管理中現(xiàn)存問題分析得知，最明顯的問題特點就是“新”。農(nóng)村土地規(guī)劃管理問題“新”的特點主要指的是，在新時代背景、新管理模式下出現(xiàn)的新問題，是以往農(nóng)村土地規(guī)劃管理中并未出現(xiàn)的。比如，我國大部分農(nóng)村在朝著城鎮(zhèn)化方向發(fā)展的過程中，農(nóng)用地、建設(shè)用地相互之間出現(xiàn)了矛盾。我國的國土空間規(guī)劃主要目標(biāo)就是為了促進城鎮(zhèn)、農(nóng)村的同步發(fā)展，農(nóng)村在朝著城鎮(zhèn)化方向發(fā)展的過程中，農(nóng)用地得到大面積開發(fā)轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，同時，農(nóng)用地的減少會影響糧食的產(chǎn)量，進而形成糧食供給問題，降低農(nóng)村經(jīng)濟水平。所以，這是新時代背景下“誕生”的新矛盾。

3.2 問題產(chǎn)生原因

1.土地規(guī)劃缺少系統(tǒng)性

從土地規(guī)劃的角度上來講，存在較為嚴(yán)重的問題，即：土地規(guī)劃管理工作的開展情況與當(dāng)?shù)貙嶋H情況不符，無法做到因地制宜。其中，最明顯的問題就是農(nóng)村房屋居住規(guī)劃。居住房屋建設(shè)之前并未進行統(tǒng)一的規(guī)劃，也沒有針對性地制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致大部分農(nóng)村地區(qū)的居住房建設(shè)隨意、位置散亂，這樣不僅會讓新時代的村莊形象受到影響，還會降低農(nóng)村土地的利用率。另外，農(nóng)村經(jīng)濟水平、農(nóng)民生活水平雖然得到了提升，易地搬遷及部分農(nóng)民進城購房、居住，但依舊留著農(nóng)村原有的房屋，房屋長期無人居住，逐漸成為危房，導(dǎo)致土地資源被嚴(yán)重浪費。

2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

我國總?cè)丝跀?shù)量較多，且地域遼闊，從整體的角度上來看，我國的農(nóng)用地較為分散。尤其在部分山區(qū)、丘陵區(qū)域的農(nóng)用地，整體狀態(tài)較為零散，農(nóng)民在開展農(nóng)業(yè)活動的過程中，會出現(xiàn)作業(yè)量大、強度高、回報少等問題，促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷增加。然而，農(nóng)戶之間甚至有時農(nóng)戶與企業(yè)之間的土地流轉(zhuǎn)都是自發(fā)形成的，采用口頭協(xié)議私下流轉(zhuǎn)，并未遵循一定程序或履行必要的手續(xù)，造成土地承包關(guān)系混亂，也為日后土地糾紛埋下了隱患。同時，企業(yè)對農(nóng)村土地掠奪式耕種，也會致使土地被損害、土地資源遭到不可逆轉(zhuǎn)的傷害。

3.土地執(zhí)法監(jiān)管力度不夠

雖然國家制定了多項土地規(guī)劃與管理政策，但從實際的土地資源管理現(xiàn)狀來看，在不同因素的影響下，由于政府相關(guān)部門對土地規(guī)劃管理工作監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致農(nóng)村土地的管理結(jié)果與目標(biāo)存在一定差異。比如，政府雖然明確地對農(nóng)村宅基地的范圍進行了規(guī)劃，并遵循規(guī)章制度做到嚴(yán)格審核、辦理，但在具體應(yīng)用期間，多數(shù)農(nóng)民為了更好地開展農(nóng)業(yè)活動，會占用大量耕地。針對這些亂占耕地行為，土地執(zhí)法部門沒有進行嚴(yán)肅的監(jiān)管和整治，沒有及時制止違法行為，導(dǎo)致土地違法現(xiàn)象越演越烈。

4 農(nóng)村土地規(guī)劃管理的原則

4.1 提升農(nóng)村土地質(zhì)、量

中央明確提出“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”的目標(biāo)，保證我國農(nóng)用耕地的數(shù)量。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人數(shù)較多，土地是農(nóng)民耐以生存的源泉，所以必須保證我國農(nóng)村土地的質(zhì)、量，為農(nóng)民提供充足的生存條件。因此，在針對農(nóng)村土地進行規(guī)劃和管理的過程中，應(yīng)遵循提升農(nóng)村土地質(zhì)、量的原則，提升農(nóng)民的經(jīng)濟效益，促進社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

4.2 節(jié)約集約用地

隨著國家整體經(jīng)濟水平的提升，人民群眾的生活質(zhì)量也得到了改善。人們?yōu)榱俗非蟾哔|(zhì)量、高水平的生活，會購買、建設(shè)不同類型的房屋，并擴大房屋居住面積，近年來城鎮(zhèn)亂搭亂建、農(nóng)村亂占耕地建房現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致耕地的使用率不斷下降。為此，我們必須高度重視節(jié)約集約用地，加大土地資源整合力度，對土地進行合理的規(guī)劃和管理，從而有效保證耕地面積，提高糧食產(chǎn)量。同時，要重視土地生態(tài)環(huán)境的改善，最大化減少土地污染問題出現(xiàn)，對被工業(yè)化、歷史遺留問題破壞的土地進行修復(fù)、改善，選擇合適的工程技術(shù)，制定有效的治理方案，實現(xiàn)節(jié)約集約用地，提升農(nóng)用地的質(zhì)量，推動我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。

5 解決農(nóng)村土地規(guī)劃管理問題的對策

目前，我國農(nóng)村土地規(guī)劃管理中存在很多重點需要解決的問題，規(guī)劃、布局存在一定缺陷和不足，執(zhí)行力不夠，無法保證土地管理活動的效果。為了有效解決農(nóng)村土地規(guī)劃管理中的問題，相關(guān)部門可以結(jié)合實際工作情況，采用以下方法：

5.1 完善農(nóng)村土地規(guī)劃管理體系

為了保證農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作的質(zhì)量和效果，應(yīng)積極完善土地規(guī)劃管理體系，嚴(yán)格遵循土地規(guī)劃管理的法律法規(guī)及審批手續(xù)，對農(nóng)村土地的用途予以管制，凡是違反農(nóng)村土地規(guī)劃用地、批地的情況要及時進行糾正，完善的農(nóng)村土地規(guī)劃管理體系才能使整體工作的開展有據(jù)可依。充分運用國土空間規(guī)劃“一張圖”，科學(xué)編制、有效實施村級土地利用規(guī)劃，總體形成全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體。積極加強組織保障建設(shè)，打造一支高質(zhì)量、高水平的專業(yè)人才隊伍，參與土地規(guī)劃管理工作，制定嚴(yán)格的管理制度，使其能從宏觀的角度開展規(guī)劃，保證農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作的合理性。

5.2 有效整理農(nóng)村土地

為了保持農(nóng)村農(nóng)用地總量的平衡，應(yīng)有效整理農(nóng)村土地，加強土地資源的有效管理和利用，拓展農(nóng)用土地面積，提升土地產(chǎn)量，提高農(nóng)民的經(jīng)濟水平。農(nóng)村土地整理是一項長期的系統(tǒng)工程，應(yīng)做到以區(qū)域土地利用總體規(guī)劃為主導(dǎo)，結(jié)合區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃，特別是生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，在可行性分析的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)整理。有效的土地整理能改善我國農(nóng)村區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，充分解決農(nóng)業(yè)發(fā)展集約化、規(guī)?；谐霈F(xiàn)的土壤、水質(zhì)等污染問題，減少廢棄物對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成的污染和傷害，讓農(nóng)業(yè)生態(tài)更加穩(wěn)定，避免水土流失問題加重。

5.3 加大執(zhí)法和監(jiān)管力度

全面落實耕地保護責(zé)任制，嚴(yán)守18億畝耕地保護紅線，持續(xù)加大土地執(zhí)法力度，不斷加強日常執(zhí)法監(jiān)管，健全自然資源執(zhí)法動態(tài)巡查機制，以“零容忍”態(tài)度堅決遏制違法占用耕地和永久基本農(nóng)田行為。對于違法占用土地修建的建（構(gòu)）筑物以及相關(guān)附屬設(shè)施，應(yīng)根據(jù)相關(guān)的法律條款拆除并恢復(fù)土地原狀，不能用罰款、補辦手續(xù)等方式取代，嚴(yán)肅查處并曝光各類違法占地行為。嚴(yán)格落實田長制，加強村莊網(wǎng)格員對土地的巡查管理力度，發(fā)現(xiàn)問題及時報告鎮(zhèn)村，由鎮(zhèn)政府核實情況并報告縣級甚至更高級別的相關(guān)部門，形成一級抓一級、層層抓落實的監(jiān)管局面，從而有效解決農(nóng)村土地規(guī)劃管理中土地違法問題。

5.4 做好法律宣傳工作，提高土地利用率

加強國土資源法律法規(guī)知識宣傳，認(rèn)識土地資源保護的重要性。針對廣大涉土地資源的工作人員，通過開展講座、培訓(xùn)班的方式，提高他們對土地管理法、土地衛(wèi)片執(zhí)法的理解和運用能力，使其能更好地開展工作；針對農(nóng)民開展國土資源法制宣傳教育時，應(yīng)靈活地采用多種方式和手段，如真實案例、微信、文藝演出、“全國土地日”等，利用符合農(nóng)民興趣的方式，讓群眾在寓教于樂狀態(tài)下不斷提升土地保護意識，增強法制觀念。此外，還可以借助宣傳欄、宣傳展板、橫幅、彩頁等方式，豐富法制教育宣傳渠道，提升宣傳效果，促進農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作的開展，提高土地利用率。

此外，政府相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督、檢查農(nóng)民承包土地的使用情況，針對土地使用率低、耕地撂荒等情況，加大土地綜合整治力度，全面推進土地流轉(zhuǎn)，吸引龍頭企業(yè)，開發(fā)優(yōu)秀的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展無公害、生態(tài)、訂單農(nóng)業(yè)，提升土地的經(jīng)濟效益。合理規(guī)劃農(nóng)村土地布局，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，加大土地投入，建設(shè)保溫房屋等相關(guān)設(shè)施，完成節(jié)水、施肥等工作，保證土地的生產(chǎn)率。

6 結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村的土地規(guī)劃管理是促進鄉(xiāng)村振興的有效舉措?？茖W(xué)、合理、規(guī)范的土地規(guī)劃管理，能有效提升農(nóng)村的經(jīng)濟水平，推動農(nóng)村社會發(fā)展。同時，還能保證國家糧食安全，提升土地資源的利用率，其意義重大。采取有效措施重點針對農(nóng)村區(qū)域開展土地規(guī)劃管理工作，創(chuàng)新管理模式和思想，挖掘農(nóng)村土地潛力和優(yōu)勢，高效、節(jié)約地使用土地資源，能有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。為此，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門應(yīng)提高重視程度，聯(lián)合土地資源規(guī)劃部門探尋解決問題的最佳方案，并構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村土地規(guī)劃計劃，讓農(nóng)村土地資源得到合理的分配和利用，切實保護農(nóng)民的權(quán)益和利益。