預(yù)算管理一體化改革背景下高校內(nèi)部控制存在的問題及解決策略

王 凌 郭 甜 李奧博

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)）

一、研究背景

2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》正式施行。為落實(shí)好該規(guī)范，推動、指導(dǎo)各級教育行政事業(yè)單位進(jìn)一步完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平[1]，教育部印發(fā)了《關(guān)于做好〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉實(shí)施工作的通知》（教財(cái)函〔2013〕142 號）。之后，財(cái)政部相繼出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24 號）、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會〔2017〕1 號）等文件，各高校按照文件要求，積極推動內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)工作，并取得了一定的成績。財(cái)政部要求行政事業(yè)單位每年編制內(nèi)部控制報(bào)告，檢查內(nèi)部控制建設(shè)情況，對更新和完善內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行督促。

2021 年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號），旨在解決預(yù)算管理中存在的統(tǒng)籌力度不足、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預(yù)算公開范圍和內(nèi)容仍需拓展等問題；2022 年，財(cái)政部為落實(shí)預(yù)算管理制度改革，印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》（財(cái)辦〔2022〕19 號）、《財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)編制2023 年中央部門預(yù)算準(zhǔn)備工作的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2022〕93 號）等文件，全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作。

內(nèi)部控制建設(shè)與預(yù)算管理一體化改革工作看似相互獨(dú)立，實(shí)則相輔相成、互相促進(jìn)，有極大的關(guān)聯(lián)互補(bǔ)性。隨著一體化改革的推進(jìn)，高等學(xué)校內(nèi)部控制體系涉及的預(yù)決算控制、收支控制、政府采購控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控制均不同程度被納入預(yù)算一體化管理，內(nèi)部控制的授權(quán)管理、流程、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及控制措施也發(fā)生巨大變化，尤其是一體化管理系統(tǒng)的應(yīng)用，更是帶來了信息化層面的內(nèi)控手段變革。研究如何結(jié)合高校實(shí)際情況，在預(yù)算一體化管理過程中融合內(nèi)控管理機(jī)制，將為高校財(cái)務(wù)工作提供一定的參考和借鑒。

二、預(yù)算管理一體化與內(nèi)部控制的關(guān)系

（一）預(yù)算管理一體化與內(nèi)部控制具有相同的管理目標(biāo)

預(yù)算管理一體化是全面深化預(yù)算制度改革的有效途徑，一體化管理有利于加強(qiáng)預(yù)算剛性約束，嚴(yán)格預(yù)算收支管理，提升預(yù)算項(xiàng)目績效水平，提高資金使用效益。高校內(nèi)部控制管理旨在規(guī)范高校經(jīng)濟(jì)活動各個環(huán)節(jié)，同時提升管理質(zhì)效，規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，兩者在管理上雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但最終的管理目標(biāo)都是提質(zhì)增效。

高校預(yù)算管理一體化需要以高校的使命和愿景為目標(biāo)，根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃，層層分解，將預(yù)算安排到具體項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)全方位管理。內(nèi)部控制是在工作任務(wù)開展過程中明確內(nèi)部控制規(guī)范，梳理工作流程和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定應(yīng)對措施，從而保障工作任務(wù)有效完成，目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)[2]。由此可見，兩者都是以學(xué)校發(fā)展愿景和戰(zhàn)略規(guī)劃、年度工作計(jì)劃為共同基礎(chǔ)和前提。

（二）預(yù)算管理一體化與內(nèi)部控制具有相似的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)

預(yù)算一體化管理和內(nèi)部控制管理兩項(xiàng)工作均要求高校高度重視，建立以學(xué)校分管領(lǐng)導(dǎo)為組長的工作小組；各單位負(fù)責(zé)人為本單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)控工作和預(yù)算一體化管理工作的第一責(zé)任人；各歸口部門對歸口領(lǐng)域的內(nèi)控和預(yù)算一體化工作負(fù)責(zé)；各級項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對其項(xiàng)目具體的內(nèi)控工作和預(yù)算績效工作負(fù)責(zé)。

（三）預(yù)算管理一體化與內(nèi)部控制在管理內(nèi)容方面相互覆蓋

高校預(yù)算管理一體化涉及學(xué)校管理的方方面面，將預(yù)算項(xiàng)目作為管理的基本單元，實(shí)時記錄和動態(tài)反映項(xiàng)目全生命周期的預(yù)算管理信息。具體內(nèi)容涵蓋了部門預(yù)算全過程管理、部門決算管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理、項(xiàng)目庫管理、績效管理、資金管理、會計(jì)核算以及人員基礎(chǔ)信息管理等。高校內(nèi)控管理則涵蓋了幾乎所有的經(jīng)濟(jì)活動，并貫穿決策、執(zhí)行全過程，強(qiáng)調(diào)事前防范作用。主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理和合同業(yè)務(wù)管理六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域。二者在管理內(nèi)容上高度重合，均涉及高?；ǖ摹懊恳还P錢”的流向和具體業(yè)務(wù)。

綜上分析可見，預(yù)算管理一體化和內(nèi)部控制在實(shí)際管理中是相輔相成、相互促進(jìn)的。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將共性的管理要求加以整合，在制度制定和信息化建設(shè)過程中統(tǒng)籌兼顧，能夠有效減少管理重疊和重復(fù)投入，推進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展。

三、預(yù)算管理一體化改革背景下高校內(nèi)部控制存在的主要問題

在全面接入中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)后，單位層面、業(yè)務(wù)層面部分內(nèi)控管理功能通過系統(tǒng)自動實(shí)現(xiàn)，如不相容崗位與職責(zé)分離控制、預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制、收支業(yè)務(wù)管理控制以及政府采購管理控制等。但接入新系統(tǒng)也帶來了內(nèi)控工作的調(diào)整變化，仍存在一定的問題，需要不斷優(yōu)化，建設(shè)貼合實(shí)際、提升效能的內(nèi)控管理系統(tǒng)。

（一）對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不高

一是高校各學(xué)院、職能部門對相關(guān)工作認(rèn)識不足，對預(yù)算管理全流程缺乏了解，職責(zé)劃分不清，財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算一體化和內(nèi)控工作的牽頭部門，協(xié)調(diào)工作阻礙重重，嚴(yán)重影響內(nèi)控建設(shè)工作的開展。二是部分人員認(rèn)為預(yù)算管理一體化工作和“放管服”政策在推進(jìn)中存在矛盾。預(yù)算管理一體化要求對預(yù)算項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全生命周期的管理，加強(qiáng)預(yù)算剛性約束，而“放管服”要求簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，這導(dǎo)致部分人員對預(yù)算管理工作理解不到位。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制不健全

一是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線后業(yè)務(wù)流程有所改變，但原有制度未及時更新，無法直接適用，影響了預(yù)算一體化管理工作的順利開展。二是預(yù)算管理一體化要求使用零基預(yù)算編制方法，但在時間緊、任務(wù)重的情況下，多年來高校實(shí)際編制預(yù)算并非采用純粹的零基預(yù)算法，而是結(jié)合增量預(yù)算法，預(yù)算編制多是在往年編制的基礎(chǔ)上做加減法。同時，高校項(xiàng)目庫建設(shè)有待完善，預(yù)算安排不分輕重緩急，這就導(dǎo)致在財(cái)政縮減的年度削減預(yù)算難度非常大，不利于“把錢花在刀刃上”，無法集中力量完成學(xué)校重點(diǎn)工作任務(wù)[3]。

（三）預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)沖突

多年來，高校在財(cái)務(wù)信息化建設(shè)方面投入了大量資金，逐步建設(shè)形成集網(wǎng)上預(yù)約報(bào)賬系統(tǒng)、收入申報(bào)系統(tǒng)、學(xué)費(fèi)收繳系統(tǒng)、票據(jù)系統(tǒng)、賬務(wù)處理系統(tǒng)等于一體的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，經(jīng)過軟硬件不斷升級迭代，運(yùn)行逐步成熟穩(wěn)定。但預(yù)算管理一體化系統(tǒng)目前暫時無法與高校原有的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)相互兼容。一是財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)無法設(shè)置高校用于核算的部門、項(xiàng)目、會計(jì)科目、經(jīng)濟(jì)分類等基本信息，導(dǎo)致一筆業(yè)務(wù)需要在兩套系統(tǒng)中重復(fù)記錄。二是在機(jī)器人流程自動化（Robotic Process Automation，RPA）技術(shù)出現(xiàn)之前，資金支付信息完全依靠人工錄入，即報(bào)銷單填報(bào)和賬務(wù)處理是通過原來的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)處理，而支付環(huán)節(jié)通過一體化系統(tǒng)進(jìn)行，導(dǎo)致出納人員需要花費(fèi)大量時間核對支付信息，卻依然無法保障和原來一樣的準(zhǔn)確率和支付效率。并且由于兩個系統(tǒng)的阻斷，支付狀態(tài)無法回寫賬務(wù)處理系統(tǒng)，打破了原有業(yè)務(wù)流程的閉環(huán)管理[4]。三是目前只有財(cái)政資金通過預(yù)算一體化管理，高校無法使用預(yù)算一體化系統(tǒng)完成全部預(yù)算、資產(chǎn)、資金等方面的管理，造成管理不集約、管理資源分配重復(fù)等問題。四是系統(tǒng)運(yùn)行速度不佳。預(yù)算管理一體化平臺運(yùn)行速度不佳，當(dāng)使用人數(shù)較多時，就會發(fā)生閃退、宕機(jī)的情況，在提交審核環(huán)節(jié)還會存在無法提交，甚至數(shù)據(jù)全部或部分丟失需要重復(fù)提交等問題，嚴(yán)重影響準(zhǔn)確性和效率。

（四）缺少適應(yīng)預(yù)算管理一體化改革的復(fù)合型財(cái)務(wù)人才

國家對教育經(jīng)費(fèi)投入力度加大，高校的費(fèi)用報(bào)銷工作量隨之加大，加上政府會計(jì)改革的推進(jìn)落實(shí)，高校財(cái)務(wù)部門在會計(jì)核算業(yè)務(wù)上投入了較大比例的人員和資源，在預(yù)決算管理、績效評價(jià)、內(nèi)部控制、信息化建設(shè)方面投入的人力和精力有限。財(cái)務(wù)人員也將大量精力都投入報(bào)銷單據(jù)的審核、制單、退單等重復(fù)性勞動中，繁重的報(bào)銷審核任務(wù)讓財(cái)務(wù)人員對財(cái)務(wù)管理工作力不從心[5]。財(cái)政預(yù)算管理一體化的推進(jìn)，不僅沒有減輕財(cái)務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)，還對財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求。比如，原有的會計(jì)崗位只負(fù)責(zé)審核業(yè)務(wù)合規(guī)性，僅需掌握相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理制度要點(diǎn)、項(xiàng)目預(yù)算等核算信息，出納崗位只需要核對付款信息和經(jīng)費(fèi)指標(biāo)等，因?yàn)樨?cái)務(wù)管理系統(tǒng)經(jīng)過多年的運(yùn)行，付款信息出錯的概率不高，不需要出納人員投入過多精力。財(cái)政預(yù)算管理一體化對出納崗位提出了更高的要求，只有全面掌握預(yù)算業(yè)務(wù)信息，熟悉高校部門、項(xiàng)目等名目繁多的經(jīng)費(fèi)來源，才能保證支付準(zhǔn)確，這使得原有的會計(jì)和出納崗位職責(zé)邊界變得模糊，工作內(nèi)容相互重疊。

四、預(yù)算管理一體化改革背景下完善內(nèi)部控制的措施

（一）增強(qiáng)內(nèi)控意識，改善內(nèi)控環(huán)境

加強(qiáng)高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，樹立全員參與的內(nèi)控意識。一是明確責(zé)任分工，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。成立以單位主要負(fù)責(zé)人為組長的預(yù)算一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，合理劃分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，分層壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，明確各級工作任務(wù)。二是建立溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)協(xié)作，落實(shí)歸口部門責(zé)任，帶動各部門自覺履行預(yù)算一體化和內(nèi)控建設(shè)中的職責(zé)分工，使相關(guān)工作得到有效執(zhí)行。三是加強(qiáng)宣傳和交流。各高?？梢远嗲篱_展豐富的專家講座、論壇沙龍、專題培訓(xùn)等，培養(yǎng)單位教師、職工的責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，使其從思想上認(rèn)識到預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制管理的重要性，從而主動參與到相關(guān)工作中；同時加強(qiáng)高校之間、政府事業(yè)單位之間的經(jīng)驗(yàn)交流，促使學(xué)校不斷更新財(cái)務(wù)管理理念，推動預(yù)算管理一體化工作和內(nèi)部控制工作相互促進(jìn)，落地實(shí)施。

（二）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，搭建預(yù)算一體化及內(nèi)控體系

按照預(yù)算一體化政策要求，以高校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，搭建預(yù)算管理框架，建立符合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算管理，切實(shí)完善內(nèi)控制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，編制經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程圖。一是完善制度建設(shè)。強(qiáng)化制度管人、制度管事的意識，深入了解和把握預(yù)算管理一體化政策對內(nèi)部控制方面的要求，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動制定有效、可行的內(nèi)控制度，并根據(jù)外部因素的變化及時修訂。二是明確職權(quán)。層層壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確權(quán)力行使的依據(jù)、權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則和范圍。編制職權(quán)清單，形成對權(quán)力的有效制約。三是優(yōu)化流程。運(yùn)用科學(xué)的內(nèi)部控制管理和評價(jià)方法，對預(yù)算管理流程進(jìn)行梳理，對各環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和防范，將預(yù)算管理和內(nèi)部控制緊密結(jié)合。加強(qiáng)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的授權(quán)審批，并按照預(yù)算管理一體化要求，對關(guān)鍵崗位作出相應(yīng)調(diào)整，達(dá)到崗位和環(huán)境的制約和平衡。按照輕重緩急的原則安排預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算安排支出，做到無項(xiàng)目不預(yù)算，無預(yù)算不支出。同時，將績效管理融入預(yù)算管理全生命周期，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效雙重控制和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)流程優(yōu)化、程序簡化、標(biāo)準(zhǔn)固化。

（三）優(yōu)化預(yù)算一體化系統(tǒng)，推動內(nèi)控體系不斷完善

針對預(yù)算一體化系統(tǒng)和原有財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)不兼容的問題，高校需要充分發(fā)揮主觀能動性，一方面，加強(qiáng)與上級主管部門的溝通，呼吁為高校開放預(yù)算管理一體化系統(tǒng)接口，完成一體化系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)甚至業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)上下貫通，實(shí)時共享，促進(jìn)業(yè)財(cái)融合。減少人為操作，支持支付結(jié)果回寫以及自動對賬功能，提升支付效率，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，不斷優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行環(huán)境，定期匯總系統(tǒng)操作問題和困難，配合系統(tǒng)建設(shè)方和軟件開發(fā)方，不斷優(yōu)化系統(tǒng)功能，簡化操作流程，推進(jìn)一體化系統(tǒng)的健全完善。

（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升培訓(xùn)效果

一是加強(qiáng)預(yù)算一體化管理和內(nèi)控管理相關(guān)培訓(xùn)。新形勢下，高校需要大力培養(yǎng)復(fù)合型財(cái)務(wù)管理人才，通過舉辦專題培訓(xùn)，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜曳謱哟畏蛛A段對高校分管相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)及工作人員進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，促使其更新知識結(jié)構(gòu)，以提高預(yù)算一體化及內(nèi)部控制體系建設(shè)專業(yè)水平。二是加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)推廣。選取預(yù)算管理一體化、內(nèi)部控制建設(shè)典型單位，通過召開經(jīng)驗(yàn)交流會、現(xiàn)場工作會等形式，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，便于單位之間、部門之間取長補(bǔ)短，相互借鑒。三是舉辦高水平的內(nèi)控論壇。邀請理論專家、實(shí)務(wù)工作者、內(nèi)控負(fù)責(zé)人、內(nèi)控評價(jià)中介機(jī)構(gòu)高級人才等，就內(nèi)控建設(shè)相關(guān)問題進(jìn)行研討，為高校提供決策參考，為業(yè)務(wù)實(shí)操提供指導(dǎo)。