農(nóng)村經(jīng)濟變革下宅基地資格權(quán)的法律構(gòu)造

牛英豪

一、問題的提出

自2018 年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”之后，宅基地“三權(quán)分置”就成為管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的學(xué)術(shù)熱點，而宅基地“三權(quán)分置”問題的核心是宅基地資格權(quán)的相關(guān)問題，因為宅基地資格權(quán)是在原先宅基地所有權(quán)、使用權(quán)“兩權(quán)分立”基礎(chǔ)上增添的又一新興權(quán)利。由此，資格權(quán)如何設(shè)置關(guān)系整個宅基地制度的改革。而對宅基地資格權(quán)的研究理應(yīng)包含三個維度：一是宅基地資格權(quán)的設(shè)立初衷（以下簡稱“‘為什么’問題”）；二是宅基地資格權(quán)的本體內(nèi)容（以下簡稱“‘是什么’問題”）；三是宅基地資格權(quán)的制度保障（以下簡稱“‘怎么辦’問題”）。從既有研究來看：首先，對于“為什么”這一問題，學(xué)界似已達成共識，資格權(quán)的設(shè)定在于盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，但又不改變我國土地公有制這一基本政治原則并保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益①參見高圣平：《宅基地性質(zhì)再認識》，《中國土地》2010 年第1 期。，以兼顧農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的效率與公平。其次，對于“是什么”這一問題，既有研究線索主要包括宅基地資格權(quán)的定性、內(nèi)涵以及應(yīng)采用怎樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)對宅基地“三權(quán)分置”進行理論建構(gòu)，并由此形成了形形色色的理論學(xué)說。如：對于資格權(quán)的內(nèi)涵，成員權(quán)說認為，資格權(quán)包括宅基地分配請求權(quán)、費用豁免權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)、退出補償權(quán)等①參見陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，《法學(xué)研究》2019 年第3 期。；剩余權(quán)說認為，其包含宅基地返還請求權(quán)、剩余的處分與收益權(quán)②參見李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。；用益物權(quán)說認為，其應(yīng)包括收益、處分等權(quán)能。③參見徐忠國、卓躍飛、吳次芳等：《農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的經(jīng)濟解釋與法理演繹》，《中國土地科學(xué)》2018 年第8 期。再次，對于“怎么辦”這一問題，即如何保障宅基地資格權(quán)的法律實現(xiàn)，理論觀點因?qū)W界對宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)的建構(gòu)不同而有所差異。其中提出“所有權(quán)－成員權(quán)－用益物權(quán)”方案的學(xué)者在對策建議上整體傾向于穩(wěn)固農(nóng)民的集體成員身份以保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益④參見張卉林：《“三權(quán)分置”背景下宅基地資格權(quán)的法理闡釋與制度構(gòu)建》，《東岳論叢》2022 年第10 期；江曉華：《“三權(quán)分置”下宅基地退出的權(quán)利表達》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021 年第3 期：張雨榴、楊雨濛、嚴(yán)金明：《福利多元主義視角下宅基地資格權(quán)的性質(zhì)與實現(xiàn)路徑——以北京市魏善莊鎮(zhèn)試點為例》，《中國土地科學(xué)》2020 年第1 期。；主張“所有權(quán)－用益物權(quán)－用益物權(quán)（或債權(quán)）”方案中的部分學(xué)者更側(cè)重于體現(xiàn)資格權(quán)中的財產(chǎn)性意涵，突出資格權(quán)的收益權(quán)能，探索資格權(quán)（用益物權(quán)）登記規(guī)則和資格權(quán)自愿有償退出機制⑤參見劉國棟、蔡立東：《農(nóng)村宅基地權(quán)利制度的演進邏輯與未來走向》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2020 年第6 期。；不過也有學(xué)者試圖維持宅基地利用的效率與公平，通過構(gòu)建使用權(quán)與次級使用權(quán)之間的緊密聯(lián)系以保障農(nóng)民戶有所居，即將使用權(quán)（居住權(quán)）附著于次級使用權(quán)之上，使得農(nóng)民的居住權(quán)不因次級使用權(quán)的設(shè)置而喪失。⑥同注③。

統(tǒng)觀上述三個維度的理論研究，既有觀點極大豐富了對宅基地資格權(quán)的學(xué)理討論，并相應(yīng)提出了對策建議，體現(xiàn)了將“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)真正落地的學(xué)術(shù)努力，但也存在明顯缺憾：一是對“為什么”問題的回應(yīng)系統(tǒng)性不足；二是對“為什么”問題的回應(yīng)前瞻性不夠。三是對“為什么”問題與“是什么”問題、“怎么辦”問題的回應(yīng)融慣性有所缺乏。言其系統(tǒng)性不足，是因為既有研究整體側(cè)重于“是什么”與“怎么辦”兩個方面，而對“為什么”的政策意涵理解不夠，這一方面使得對“是什么”問題、“怎么辦”問題的回答難免面臨合理性層面的質(zhì)疑，另一方面也部分地導(dǎo)致了對后兩個問題的回答呈現(xiàn)出“自說自話”的混亂局面。言其前瞻性不夠，是因為盡管學(xué)者們分別從宅基地分配制度的歷史演變⑦管洪彥：《農(nóng)村宅基地分配制度：歷史演變、運行困境與改革思路》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022 年第4 期。、宅基地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟機理⑧同注③。、農(nóng)地制度改革實踐⑨參見康文杰、趙華、杜偉：《全國33 個試點縣宅基地資格權(quán)實現(xiàn)的探索分析與建議》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2022 年第8 期。、政策意涵⑩參見劉恒科：《宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊與制度實現(xiàn)》，《法學(xué)家》2021 年第5 期。等多個角度探究“為什么”問題，但從改革的時間維度上看依舊停留在歷史和當(dāng)下，并未對改革的未來進行規(guī)律性和前瞻性的研究，以至于對宅基地資格權(quán)“為什么”這一問題的認識僅僅停留在農(nóng)戶居住保障和宅基地流轉(zhuǎn)放活這一短期目標(biāo)之上。言其融貫性不夠，是因為對三項基本問題的回答理應(yīng)相互關(guān)照，其中，“為什么”問題是確定宅基地資格權(quán)“是什么”的基本遵循，而“是什么”問題又進一步確定了“怎么辦”問題的基本方向。然而，既有觀點對三個基本問題的回答存在明顯的割裂感?？梢?，對宅基地資格權(quán)法律構(gòu)造的厘清，應(yīng)當(dāng)正本清源地回歸到對宅基地資格權(quán)“為什么”這一首要問題的回答中去。

有鑒于此，本文以宅基地資格權(quán)的法律構(gòu)造為問題意識，依宅基地資格權(quán)“為什么”“是什么”“怎么辦”的研究框架作系統(tǒng)性分析，首先厘清宅基地“三權(quán)分置”改革的長期目標(biāo)，探究改革背后所遵循的社會發(fā)展規(guī)律，從而更清晰地描繪宅基地改革的未來圖景，在此基礎(chǔ)上，進一步就宅基地資格權(quán)“是什么”作出理論闡釋，并對宅基地資格權(quán)“怎么辦”問題提出對策建議。

二、宅基地資格權(quán)“為什么”的深層追問

宅基地資格權(quán)的設(shè)置是宅基地三權(quán)分置改革的核心，而宅基地“三權(quán)分置”改革也并非孤立存在的，以往已有學(xué)者注意到宅基地三權(quán)分置與我國之前的農(nóng)村土地三權(quán)分置之間的聯(lián)系，并試圖用“土地所有權(quán)－土地承包權(quán)－土地經(jīng)營權(quán)”結(jié)構(gòu)為模型塑造宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)①參見李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。，因而如果僅僅將宅基地“三權(quán)分置”的目的局限于盤活大量閑置宅基地、提高農(nóng)民收入和保障農(nóng)民基本生活權(quán)益上，實則是未能真正把握宅基地“三權(quán)分置”改革的更深層次意圖，因為宅基地“三權(quán)分置”改革只是我國農(nóng)村經(jīng)濟改革中的一環(huán)。在未能厘清我國農(nóng)村經(jīng)濟未來基本發(fā)展方向的情況下，僅對當(dāng)下存在的社會問題進行應(yīng)對性的變革，必然會因個人主觀性而產(chǎn)生分歧。習(xí)近平總書記在農(nóng)村改革座談會上指出，“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”，“鄉(xiāng)村振興是以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)”②《加大推進新形勢下農(nóng)村改革力度 促進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂業(yè)》，《人民日報》2016 年4 月29 日。。因此，回答宅基地資格權(quán)“為什么”這一問題應(yīng)首先以宏觀視角對我國農(nóng)村經(jīng)濟的未來發(fā)展予以審視，并對農(nóng)村經(jīng)濟中的農(nóng)民和土地關(guān)系予以分析。

（一）宏觀經(jīng)濟視野下新時代農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方向

從表面上看，農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的目的在于盤活農(nóng)村大量閑置的宅基地，但本質(zhì)上卻是塑造新時代農(nóng)村經(jīng)濟的又一發(fā)展模式，其中宅基地資格權(quán)的提出只是塑造農(nóng)村經(jīng)濟新發(fā)展模式的一個環(huán)節(jié)，因而宅基地資格權(quán)的理論和制度設(shè)計應(yīng)嵌入到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新模式當(dāng)中。對于新時代農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基本方向，可從時間和空間兩個維度予以把握。

從時間維度上講，當(dāng)前農(nóng)村宅基地的大量閑置是我國從傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟向市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，是現(xiàn)代社會工業(yè)化發(fā)展的必經(jīng)階段。自改革開放發(fā)展市場經(jīng)濟以來，農(nóng)村人口從傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中大量流出，從而在農(nóng)村形成了我國“人地分離”的局面，不過也正是在此過程中我國的現(xiàn)代化才得到大幅度提升。對此，如果按照西方發(fā)達國家農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展路徑來看，則可按照市場經(jīng)濟發(fā)展邏輯允許資本下鄉(xiāng)對農(nóng)村宅基地進行資源整合和開發(fā)以發(fā)揮其最大效用價值。但需要注意的是，此種發(fā)展邏輯能夠得以運行的前提是一國應(yīng)有較高的工業(yè)化水平，能夠容納大多數(shù)人參與到工業(yè)化大生產(chǎn)當(dāng)中，從而使得大部分人實現(xiàn)從農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)變，且工業(yè)生產(chǎn)的社會福利能夠為大多數(shù)市民提供良好的社會保障。簡言之，一國的工業(yè)生產(chǎn)體系應(yīng)能為一國大多數(shù)人提供勞動崗位才能達到較高的城市化率。這就意味著一國的基本社會條件應(yīng)是人少地多且經(jīng)濟發(fā)達。而我國則是一個人多地少的發(fā)展中國家，這一基本社會條件就決定了我國無法按照西方發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式繼續(xù)前行。盡管目前我國是世界第二大經(jīng)濟體，是世界最大的工業(yè)產(chǎn)品加工廠，但粗放型、勞動密集型的工業(yè)生產(chǎn)體系依舊無法為我國勞動者提供足夠的工作崗位，且仍有6 億農(nóng)民留守農(nóng)村，亦無法為大多數(shù)勞動者提供完備的社會保障。由此，龐大的人口基數(shù)決定了我國不可能達到西方發(fā)達國家那樣高的城市化率。黨的二十大報告也明確提出：“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化……我們始終從國情出發(fā)想問題、作決策、辦事情?！雹倭?xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022 年版，第23 頁。因而我國新時代農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展必然不能照搬西方發(fā)達國家農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式，不能將市場經(jīng)濟邏輯完全貫徹到我國農(nóng)村經(jīng)濟當(dāng)中，而應(yīng)構(gòu)建符合我國國情的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新模式，以妥善安排留守農(nóng)民。

為此，黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以解決新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民這一關(guān)系國計民生的根本性問題。本文認為，新時代農(nóng)村經(jīng)濟至少應(yīng)發(fā)揮以下兩大社會效用：

一是保障國家糧食安全。農(nóng)業(yè)是社會發(fā)展之基，必然需要穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)作支撐。而實現(xiàn)這一目標(biāo)必然要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，其中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是未來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基本方向之一。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展能夠使少量農(nóng)民借助現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)設(shè)備實現(xiàn)集約化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)大生產(chǎn)，促使農(nóng)民從身份到職業(yè)的轉(zhuǎn)變。而這一過程的轉(zhuǎn)變就需沿用市場經(jīng)濟的發(fā)展邏輯，其中我國土地“三權(quán)分置”改革中的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)就為該邏輯運行預(yù)留了發(fā)揮空間。然而，遵循市場邏輯形成的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只能容納少部分農(nóng)民就業(yè)，因而我國提出了養(yǎng)老經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟、旅游經(jīng)濟等新的經(jīng)濟模式以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的多樣化發(fā)展，但這些新型經(jīng)濟模式本質(zhì)上還是市場經(jīng)濟的延續(xù)。除了市場經(jīng)濟外，我國農(nóng)村還依舊需要保持部分小農(nóng)經(jīng)濟，原因在于我國本身多樣的地理風(fēng)貌決定了我國不可能處處實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化大生產(chǎn)，需要一部分農(nóng)民對土地進行精耕細作方能保障我國的糧食安全?？傊?，未來保障國家糧食安全需要市場經(jīng)濟和小農(nóng)經(jīng)濟共同發(fā)力。

二是作為市場經(jīng)濟的壓艙石。自改革開放以來我國借助市場經(jīng)濟實現(xiàn)了國家經(jīng)濟的飛躍式發(fā)展，然而市場經(jīng)濟也并非“萬事大吉”。市場的周期波動性會導(dǎo)致國家經(jīng)濟處于不穩(wěn)定狀態(tài)，尤其是當(dāng)市場經(jīng)濟處于萎靡狀態(tài)時，會因經(jīng)濟危機導(dǎo)致大量城市居民失業(yè)，從而嚴(yán)重影響國家社會秩序的穩(wěn)定。西方發(fā)達國家常常通過較為完善的社會保障體系緩解就業(yè)壓力，避免由此對社會造成大規(guī)模動蕩。然而，中國人口規(guī)模巨大且國家資本積累相對有限，因而無法為大部分城市居民提供良好的社會保障。此時，就不得不依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟度過經(jīng)濟危機。而歷史也已證明，我國傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟為我國的工業(yè)化建設(shè)和發(fā)展作出了巨大貢獻，一次次緩解了我國市場經(jīng)濟危機。②參見溫鐵軍等：《八次危機：中國的真實經(jīng)驗1949-2009》，東方出版社2013 年版，第10-34 頁。因此，作為市場經(jīng)濟壓艙石的傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟不能在農(nóng)村經(jīng)濟改革中被拋棄，從國家經(jīng)濟穩(wěn)定和長遠發(fā)展來看，我國應(yīng)當(dāng)在堅持市場經(jīng)濟的同時，保留部分傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。未來農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展會沿著市場化邏輯進一步發(fā)展實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但我國的基本國情以及保障未來經(jīng)濟的長遠發(fā)展需要決定了我國必須保留和發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的多元化發(fā)展。

從空間維度上講，我國農(nóng)村宅基地的大量閑置是因農(nóng)村勞動力大規(guī)模由西向東、由農(nóng)村向城市集中轉(zhuǎn)移而造成的。改革開放以來，我國對西方發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)的承接使得我國成為世界工業(yè)產(chǎn)品的加工廠，從而在我國內(nèi)部形成了巨大的人口“虹吸效應(yīng)”，吸引大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。同時，世界各國對工業(yè)產(chǎn)品的巨大需求促使我國工業(yè)生產(chǎn)體系的重心向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移以減少對外出口的成本，這就使得我國農(nóng)村人口整體也由西向東遷移。這種歷史形成的整體產(chǎn)業(yè)布局也造成了今天我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡。概言之，我國當(dāng)下的經(jīng)濟整體呈現(xiàn)一種以大型城市為中心，中小型城市環(huán)繞發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟。經(jīng)濟的重心主要集中在長三角、珠三角、京津冀和成渝地區(qū)，且這些地區(qū)的經(jīng)濟逐漸呈現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展趨勢。然而，除上述幾個經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域外的其他省份地區(qū)則總體呈現(xiàn)以省會城市為中心環(huán)繞式發(fā)展趨勢，且省會中心城市發(fā)展與各地級市之間的發(fā)展差距越來越大。因此，我國經(jīng)濟總體呈現(xiàn)出“東西”和“大小”城市發(fā)展的不均衡。

在這樣一個基本經(jīng)濟格局下，各地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟也表現(xiàn)出不同的發(fā)展樣態(tài)，如長三角地區(qū)由于國家工業(yè)體系整體向沿海地區(qū)布局，大量產(chǎn)業(yè)在該地區(qū)落戶并形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，其不僅帶動該地區(qū)城市的發(fā)展，同時也在發(fā)展過程中實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的融合，該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟也隨城市的工業(yè)化發(fā)展而得到長足發(fā)展。然而，中西部地區(qū)在改革開放40 多年來則主要為國家的發(fā)展提供了各種自然資源和原材料，盡管也曾因資源的輸出而獲得繁榮發(fā)展，但資源的有限性決定了其無法長遠發(fā)展，因而這些城市發(fā)展的曇花一現(xiàn)并未充分帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，相反還使農(nóng)村逐步“空心化”。當(dāng)下，國家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，試圖走出中國式的農(nóng)村發(fā)展之路。但目前各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的情況有很大不同，因而振興鄉(xiāng)村、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的路徑也不盡相同?，F(xiàn)實中不少地區(qū)跟風(fēng)搞趨同化鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟忽視了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟無法得到持續(xù)性發(fā)展，尤其是中西部地區(qū)由于人口在大城市和東部沿海地區(qū)的集中，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展呈現(xiàn)季節(jié)性變化。為此，未來我國農(nóng)村經(jīng)濟欲實現(xiàn)持續(xù)性、穩(wěn)定性發(fā)展，則必須實現(xiàn)與城市經(jīng)濟相融合，將工業(yè)化產(chǎn)生的社會福利惠及農(nóng)村，帶動農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。這就需要我國經(jīng)濟在空間上實現(xiàn)從東部到西部、從大城市向中小城市的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，需要重新布局我國的產(chǎn)業(yè)體系格局。現(xiàn)實中我國經(jīng)濟也正遵循著這一邏輯發(fā)展前行，國家為此提出了共同富裕和國內(nèi)大循環(huán)戰(zhàn)略。

總而言之，農(nóng)村經(jīng)濟市場化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基本方向之一。但基于歷史經(jīng)驗和實際情況，我國仍需保留和發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟。而農(nóng)村經(jīng)濟的振興仍需由城市經(jīng)濟的發(fā)展來帶動，需要政府通過宏觀調(diào)控手段對我國產(chǎn)業(yè)進行從東到西、從大到小的重新布局，進而實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟的完美銜接。而我國宅基地“三權(quán)分置”改革只是新時代重塑農(nóng)村經(jīng)濟過程中的一環(huán)，宅基地資格權(quán)的設(shè)置也必然要服從于農(nóng)村經(jīng)濟振興這一基本大局。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟重塑中的人地之變

在重塑農(nóng)村經(jīng)濟過程中，作為農(nóng)村經(jīng)濟主體的農(nóng)民以及其所依賴的土地則會隨農(nóng)村經(jīng)濟模式的變革而發(fā)生變化，只有厘清其中的變化規(guī)律，明晰“誰是真正的農(nóng)民，誰真正需要農(nóng)村土地的保障”，才能對宅基地資格權(quán)進行更好的理論和制度設(shè)計。

首先，就農(nóng)村經(jīng)濟中的人而言，傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟中的主體是有農(nóng)民身份的農(nóng)民，主要從事糧食生產(chǎn)工作。然而，正如上文分析，新時代農(nóng)村經(jīng)濟正朝著兩個基本方向發(fā)展：一是市場化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟；二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。其中，在市場化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟下，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必然會向工業(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展，在此過程中農(nóng)村經(jīng)濟中的部分農(nóng)民也將從身份農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)農(nóng)民。技術(shù)的賦能使得現(xiàn)代農(nóng)民能夠管理更多的土地，這必然會替代大量傳統(tǒng)農(nóng)民，并促使被替代的傳統(tǒng)農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡的情況下，必然會導(dǎo)致大量傳統(tǒng)農(nóng)民從農(nóng)村流出，而有少部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦娃r(nóng)民或有少部分新型農(nóng)民流入農(nóng)村。然而，農(nóng)業(yè)工業(yè)化也并非完全適合我國的地理環(huán)境，尤其是山區(qū)丘陵地帶并不適合農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機械化種植，需要傳統(tǒng)農(nóng)民的精耕細作，且我國仍有6 億多傳統(tǒng)農(nóng)民，因而傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟仍有其存在的空間，未來也必將有一部分農(nóng)民要留守農(nóng)村、堅守和發(fā)展農(nóng)村。在我國堅持共同富裕理念、積極推動國內(nèi)大循環(huán)和鄉(xiāng)村振興的雙重戰(zhàn)略下，我國農(nóng)村經(jīng)濟必然會迎來新的發(fā)展機遇，未來會有更多的地區(qū)實現(xiàn)像長三角地區(qū)一樣的城鄉(xiāng)融合。彼時，傳統(tǒng)農(nóng)民即可在不遠離鄉(xiāng)村居住環(huán)境的情況下實現(xiàn)市民化身份的轉(zhuǎn)變。與此同時，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與新型農(nóng)村經(jīng)濟理念的融合，如發(fā)展旅游經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟、養(yǎng)老經(jīng)濟等，會形成一種逆城市化的發(fā)展趨勢。這樣一來，農(nóng)村人口流入會逐漸增多?？傊磥頃幸徊糠謧鹘y(tǒng)農(nóng)民因社會的工業(yè)化發(fā)展而流出農(nóng)村，會有一小部分職業(yè)農(nóng)民流入農(nóng)村，還會有一部分傳統(tǒng)農(nóng)民仍堅守農(nóng)村。國家宏觀調(diào)控下會出現(xiàn)逆城市化發(fā)展，會有一部分城市居民流回農(nóng)村。

而在農(nóng)村人口變動的情況下，人所依賴的土地也將會發(fā)生社會性變動。其中，因社會工業(yè)化而流向城市的農(nóng)民會造成農(nóng)村宅基地的大量閑置，而新型農(nóng)民和傳統(tǒng)留守農(nóng)民則需要宅基地維持其在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在國家宏觀調(diào)控下，部分市民會重回鄉(xiāng)村。在該部分人中，一些人會因城鄉(xiāng)的密切融合而無須移居城市，一些人則因鄉(xiāng)村的良好環(huán)境選擇養(yǎng)老，一些人會因鄉(xiāng)村良好的環(huán)境和文化而短暫停留。由此，這部分回鄉(xiāng)就業(yè)和養(yǎng)老的人需要有自己的宅基地或有基本的居住權(quán)益，其他人則不需要。因此，在人口流出和流入過程中，農(nóng)村宅基地供需關(guān)系會因不同地區(qū)的發(fā)展情況形成三種基本類型：一是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)會形成供不應(yīng)求；二是經(jīng)濟發(fā)展適中的地區(qū)形成供求相等；三是經(jīng)濟落后地區(qū)會形成供大于求。國家的宏觀調(diào)控則會在未來逐漸將供不應(yīng)求和供大于求的關(guān)系進行對沖，這樣一來我國無須對農(nóng)村宅基地的所有權(quán)進行根本性變革，只需根據(jù)各地的發(fā)展情況對宅基地的用途進行調(diào)整即可。由此，在未來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中，應(yīng)設(shè)置一定的門檻保障人口的合理流動和土地的公平分配以符合未來農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要。顯然，宅基地“三權(quán)分置”中新設(shè)的宅基地資格權(quán)應(yīng)承擔(dān)起這一門檻作用。

基于對新時代農(nóng)村經(jīng)濟之社會效用與農(nóng)村經(jīng)濟重塑中人地之變的分析，宅基地資格權(quán)的設(shè)立目標(biāo)應(yīng)包含以下三個方面，并存在明顯的位階關(guān)系。其一，立足“保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的頭等大事”①《習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào) 錨定建設(shè)農(nóng)業(yè)強國目標(biāo) 切實抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作》，《人民日報》2022 年12 月25 日。的戰(zhàn)略定位，并基于農(nóng)村人口向城市遷徙導(dǎo)致侵占耕地、“撂荒”等現(xiàn)象出現(xiàn)的現(xiàn)實背景，宅基地資格權(quán)設(shè)立的首要目標(biāo)應(yīng)是保障國家糧食安全，以“資格權(quán)”為核心為專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民提供最有力的制度保障。其二，立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)業(yè)經(jīng)濟多元化發(fā)展的需求，為更好發(fā)揮“三農(nóng)”作為市場經(jīng)濟壓艙石的效用，并基于農(nóng)村經(jīng)濟人地之變背景下宅基地用途的多元化發(fā)展，宅基地資格權(quán)設(shè)立的次級目標(biāo)應(yīng)是保障農(nóng)民基本生活權(quán)益，確保農(nóng)村土地“物盡其用”，確保留居農(nóng)村的農(nóng)民與流入農(nóng)村的農(nóng)民都能夠得到充分的權(quán)利保障。其三，由于未來農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展會沿著市場化邏輯邁向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，且人口合理流動是農(nóng)村經(jīng)濟重塑過程中人地之變的當(dāng)然結(jié)果，因而宅基地資格權(quán)設(shè)立的第三目標(biāo)應(yīng)是適度拓展與承認農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。

三、宅基地資格權(quán)“是什么”的理論闡釋

農(nóng)村經(jīng)濟變革下宅基地資格權(quán)在理論上主要應(yīng)解決三個問題：一是資格權(quán)的內(nèi)容是什么；二是資格權(quán)如何定性；三是資格權(quán)在“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)中的位置。

（一）資格權(quán)的內(nèi)容取決于宅基地的用途

對于資格權(quán)的內(nèi)容，以往學(xué)者要么側(cè)重于保護農(nóng)民的身份性利益，要么側(cè)重于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性利益，亦有學(xué)者兼顧之。其中，側(cè)重于身份性利益者關(guān)注更多的是保障我國的糧食安全和農(nóng)民的基本生活權(quán)益；側(cè)重于財產(chǎn)性利益者更在意促使農(nóng)村經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的融合；兼顧者試圖在多元價值中尋求平衡。由此，對于資格權(quán)的理解也不盡相同。誠如上文所析，農(nóng)村經(jīng)濟將在時間和空間兩個維度發(fā)展。其中，在時間維度上主要體現(xiàn)保障國家糧食安全和作為市場經(jīng)濟基石兩大社會價值；在空間維度上則力圖與城市經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，具有提高農(nóng)民收入的價值。然而，在本文看來，農(nóng)村經(jīng)濟的各個社會價值并非單獨存在或并列存在的，而應(yīng)是有一定價值位序的。換言之，農(nóng)村經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)將保障糧食安全作為第一價值位序，保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益作為第二位序，提高農(nóng)民收入作為第三位序。唯此，才能使農(nóng)村經(jīng)濟保持其本位，才能更好地服務(wù)我國整體經(jīng)濟發(fā)展的大局。在厘清這一價值位序的情況下，才能更好地設(shè)定資格權(quán)的內(nèi)涵。

首先，為保障我國糧食安全，應(yīng)當(dāng)為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供更優(yōu)惠的政策和法律支持。對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，不論是新型農(nóng)民還是以往傳統(tǒng)農(nóng)民，應(yīng)優(yōu)先保障其宅基地資格權(quán)，使其區(qū)別于現(xiàn)實中有農(nóng)村戶籍但并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員。這類人群相較于未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)擁有最優(yōu)先宅基地利益請求權(quán)和宅基地最優(yōu)先受讓權(quán)。此外，該類人群還應(yīng)享有一般農(nóng)民所擁有的其他權(quán)利。其次，為保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益，使農(nóng)村經(jīng)濟成為市場經(jīng)濟的基石，宅基地資格權(quán)中應(yīng)包括農(nóng)民宅基地利益請求權(quán)、宅基地繼承權(quán)、宅基地優(yōu)先受讓權(quán)等權(quán)利。其中，宅基地利益請求權(quán)應(yīng)是維持農(nóng)民基本生活的基本程序性權(quán)利，行使該權(quán)利農(nóng)民可以獲得維持其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宅基地，或者可獲得在農(nóng)村居住的權(quán)益，亦可獲得與宅基地利益等價的財產(chǎn)性利益，現(xiàn)實中已然發(fā)生。宅基地繼承權(quán)應(yīng)是農(nóng)村中一戶內(nèi)部成員繼承擁有宅基地使用權(quán)成員（也即戶主）的身份性權(quán)利。該權(quán)利有別于一般繼承權(quán)，一方面，該繼承權(quán)人繼承的不是被繼承人的自物權(quán)，因為宅基地所有權(quán)歸集體所有；另一方面，繼承人與被繼承人原先應(yīng)在一個戶口當(dāng)中。宅基地優(yōu)先受讓權(quán)是農(nóng)民作為本集體成員在同等條件下享有的一種優(yōu)先受讓宅基地的成員性權(quán)利，該權(quán)利的設(shè)置有利于防止宅基地利用的過度市場化，有利于首先保障村集體成員的居住性權(quán)益。最后，為提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，農(nóng)民可在行使宅基地利益請求權(quán)后獲得宅基地使用權(quán)、居住性權(quán)益等，進而可通過行使其已獲得的實體性權(quán)利提高財產(chǎn)性收入。而為保障這些權(quán)利得以順利實現(xiàn)，宅基地資格權(quán)還應(yīng)包括宅基地退出權(quán)、宅基地補償請求權(quán)、宅基地返還請求權(quán)等權(quán)利。其中，宅基地退出權(quán)是農(nóng)民自愿放棄宅基地資格的成員性權(quán)利，該權(quán)利的行使既有利于提高那些已在城市安居樂業(yè)農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，也有利于避免宅基地的大量閑置。但該權(quán)利的行使應(yīng)有一定的條件限制，防止農(nóng)民的基本生活權(quán)益徹底失去保障。宅基地補償請求權(quán)是宅基地使用權(quán)人永久性喪失宅基地使用權(quán)后獲得對應(yīng)補償?shù)恼埱笮詸?quán)利；宅基地返還請求權(quán)則是宅基地轉(zhuǎn)讓使用權(quán)到期后要求受讓人返還宅基地的財產(chǎn)性權(quán)利。因此，在筆者看來，宅基地資格權(quán)應(yīng)是一個集合多種權(quán)利的混合型權(quán)利束①參見閆立東：《以“權(quán)利束”視角探究數(shù)據(jù)權(quán)利》，《東方法學(xué)》2019 年第2 期。，而非單一的某一項權(quán)利（見表1）。

表1 資格權(quán)設(shè)置的目的及內(nèi)容

（二）城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合視野下宅基地資格權(quán)的性質(zhì)認定

如上文分析，農(nóng)村經(jīng)濟在空間上正與城市經(jīng)濟發(fā)生融合，由此關(guān)于資格權(quán)的性質(zhì)認定應(yīng)以此為背景進行分析。目前學(xué)界對宅基地資格權(quán)的性質(zhì)有農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)說②參見趙新龍：《宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)與制度實現(xiàn)》，《財貿(mào)研究》2020 年第6 期。；有宅基地使用權(quán)人讓渡有限土地使用權(quán)后的剩余權(quán)說③參見李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。；有受限制的宅基地使用權(quán)說④參見張克俊、付宗平：《“三權(quán)分置”下適度放活宅基地使用權(quán)探析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2020 年第5 期。；有將資格權(quán)認定為人役權(quán)的用益物權(quán)說⑤參見韓立達、王艷西、韓冬：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實現(xiàn)形式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018 年第7 期。；亦有將其認定為取得、占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益等多種權(quán)能的“類所有權(quán)”說。⑥參見楊遂全：《論宅基地資格權(quán)確權(quán)及其法理依據(jù)——以財產(chǎn)屬性為視角》，《中國土地科學(xué)》2020 年第6 期。顯然，這些學(xué)說均無意中循序著“集體所有權(quán)－集體成員權(quán)－集體資格權(quán)”的總分邏輯，但這一進路存在兩方面缺陷。

其一，這一進路將研究的視野局限在農(nóng)村集體這一封閉的空間當(dāng)中，認為農(nóng)村經(jīng)濟的運行仍然循序著群眾自治這一基本原則。然而，在農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟融合過程中，現(xiàn)代社會已逐漸與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會發(fā)生融合，現(xiàn)代社會中長期存在的“權(quán)力－權(quán)利”結(jié)構(gòu)已在鄉(xiāng)村社會中滲透。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會在法律上按照村民自治原則運行，本身暗含著“集體權(quán)利－個體權(quán)利”這一特有的法權(quán)結(jié)構(gòu)。但在城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合過程中，現(xiàn)代社會中的“權(quán)力－權(quán)利”法權(quán)結(jié)構(gòu)正與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的“集體權(quán)利－權(quán)利”結(jié)構(gòu)形成疊加，逐漸演化成“權(quán)力－集體權(quán)利－個體權(quán)利”結(jié)構(gòu)。在此背景下，若仍基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的“集體權(quán)利－個體權(quán)利”法權(quán)結(jié)構(gòu)去理解宅基地資格權(quán)，顯然是忽略了“權(quán)力”在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟運行中的作用。

其二，若基于“集體權(quán)利－權(quán)利”結(jié)構(gòu)認識宅基地資格權(quán)，則很容易按照總分結(jié)構(gòu)將資格權(quán)認定為集體成員權(quán)的一個衍生性權(quán)利。倘若側(cè)重于對成員權(quán)中的財產(chǎn)性權(quán)利進行保護則會將資格權(quán)認定為一種宅基地使用權(quán)。但這種權(quán)利定性卻無法為政府解決農(nóng)村“一戶一宅”或“戶有所居”而采取的各類措施提供法理支撐。例如，《土地管理法》第62 條規(guī)定，人均土地少，無法保障一戶一宅的地區(qū)，政府可采取措施保障農(nóng)民實現(xiàn)戶有所居。同時，《土地管理法》第67 條規(guī)定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對宅基地違法行為有監(jiān)督檢查權(quán)。對此，若僅將資格權(quán)認定為成員權(quán)，則農(nóng)民在其無法實現(xiàn)戶有所居的情況下只能訴求村集體，要求集體為其解決基本的居住問題。但現(xiàn)行法律規(guī)定了政府有保障農(nóng)民戶有所居的權(quán)力和義務(wù)，并明確規(guī)定了政府對住宅用地的審批權(quán)。因而，若只將資格權(quán)置于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村法權(quán)結(jié)構(gòu)中進行分析，則會與現(xiàn)行法律相矛盾。在試點改革中，常以農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)民公寓、集中統(tǒng)建、養(yǎng)老公寓、貨幣化補償、城鎮(zhèn)住房和房票等形式保障人們戶有所居。①參見宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實踐探索與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評論》2021 年第1 期。而在此過程中，政府或多或少參與其中。此外，如果未來將宅基地資格權(quán)的審核權(quán)下放至村集體則極有可能會因村集體缺少國家強制力支撐而為資本所俘獲，從而形成一定的道德風(fēng)險。由此，不論是從法理角度講還是從現(xiàn)實需要講，宅基地資格權(quán)的性質(zhì)認定均無法忽視其中政府權(quán)力的影響。

因此，宅基地資格權(quán)的性質(zhì)認定必然無法脫離一定程度的公權(quán)力面向。此種公權(quán)力面向的正當(dāng)性來源于四個方面：在規(guī)范層面，其來源于“國家保護城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟的發(fā)展”的憲法安排②參見《憲法》第8 條第3 款。；在理論層面，其來源于權(quán)利讓渡理論的積極承認；在社會結(jié)構(gòu)層面，其來源于“權(quán)力－權(quán)利”法權(quán)結(jié)構(gòu)對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會“集體權(quán)利－權(quán)利”結(jié)構(gòu)的疊加效應(yīng)；在現(xiàn)實需求層面，其來源于政府保障“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展、避免在鄉(xiāng)村社會與市民社會融合中農(nóng)村宅基地被資本所侵占。由此，宅基地資格權(quán)的定性應(yīng)以“權(quán)力－集體權(quán)利－個體權(quán)利”三元法權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。在此法權(quán)結(jié)構(gòu)下，宅基地資格權(quán)是一種由私權(quán)利、集體權(quán)利和公權(quán)力共同合成的新型混合型權(quán)利，具有私權(quán)性、集體性、公權(quán)性三重性質(zhì)特征，且在不同性質(zhì)特征上有不同的權(quán)能。上文已對宅基地資格權(quán)中的私權(quán)性和集體權(quán)性的權(quán)利進行了列舉，而其公權(quán)力屬性則體現(xiàn)為政府宅基地規(guī)劃權(quán)、審批權(quán)和管理權(quán)等權(quán)力（見表2）。

表2 宅基地資格權(quán)屬性及內(nèi)容

（三）資格權(quán)與第三權(quán)利的銜接

資格權(quán)的內(nèi)容和定性本質(zhì)上屬于資格權(quán)的內(nèi)核，但資格權(quán)“是什么”中還包括其外延，而資格權(quán)的外延主要集中在其與宅基地“三權(quán)分置”中的第三權(quán)之間的關(guān)系上。所謂第三權(quán)，是指宅基地“三權(quán)分置”中除宅基地所有權(quán)、資格權(quán)之外的權(quán)利，主要是對宅基地使用權(quán)具體形態(tài)的各種學(xué)術(shù)性權(quán)利的統(tǒng)稱。目前學(xué)界對此也有不同的觀點，有學(xué)者將資格權(quán)視為宅基地使用權(quán)，而后將第三權(quán)視為使用權(quán)延伸出來的次使用權(quán)①參見宋志紅：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2019 年第3 期。；也有學(xué)者將資格權(quán)理解為成員權(quán)，之后將第三權(quán)界定為使用權(quán)，且浙江義烏也遵循了此種邏輯②參見夏沁：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的立法實現(xiàn)》，《地方立法研究》2018 年第4 期。；還有學(xué)者根據(jù)安徽旌德的實踐經(jīng)驗總結(jié)出了“所有權(quán)－使用權(quán)－資格權(quán)-次使用權(quán)”的理論邏輯，該邏輯將資格權(quán)定性為用益物權(quán)中的人役權(quán)并附著于次使用權(quán)之上。③參見徐忠國、卓躍飛、吳次芳等：《農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的經(jīng)濟解釋與法理演繹》，《中國土地科學(xué)》2018 年第8 期。由此可知，由于學(xué)者們對資格權(quán)的定性不同，從而使對資格權(quán)與第三權(quán)之間的邏輯關(guān)系理解也不相同，因而資格權(quán)的內(nèi)涵在一定程度上影響了其外延。此外，作為資格權(quán)外延的第三權(quán)在學(xué)界有兩種基本認識：一是定義為債權(quán)，如宅基地租賃權(quán)或宅基地法定租賃權(quán)④參見劉凱湘：《法定租賃權(quán)對農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想》，《法學(xué)論壇》2010 年第1 期；肖鵬、王朝霞：《宅基地“三權(quán)分置”的制度演進、政策背景與權(quán)利構(gòu)造》，《云南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020 年第3 期。；二是理解為用益物權(quán)，如宅基地經(jīng)營權(quán)、地上權(quán)等。⑤參見劉國棟：《論宅基地“三權(quán)分置”的法實現(xiàn)》，《中國不動產(chǎn)法研究》2018 年第2 期；席志國：《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》，《行政管理改革》2018 年第4 期。兩者的主要分歧在于通過何種途徑適度放活宅基地上。若將第三權(quán)視為債權(quán)，則保障農(nóng)民基本生活權(quán)益力度大于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入。反之，若將其作為用益物權(quán)，則能引入更多社會資本進入鄉(xiāng)村，但同時也會給保障農(nóng)民基本生活權(quán)益帶來一定風(fēng)險。由于我國各地區(qū)的發(fā)展情況不同，因而這兩種觀點均具有一定道理。

而在筆者看來，在資格權(quán)與第三權(quán)銜接過程中關(guān)系最為密切的應(yīng)是資格權(quán)中的宅基地利益請求權(quán)，其是保障農(nóng)民基本生活權(quán)益的基礎(chǔ)。但在實踐中，各地區(qū)發(fā)展的差異性決定了有些地方能夠做到“一戶一宅”，而有些地區(qū)則無法做到，只能退而求其次追求“戶有所居”。因而，未來不必先直接將資格權(quán)界定為某一種具體權(quán)利，可通過增設(shè)宅基地利益請求權(quán)，等該權(quán)利實現(xiàn)后將其余的具體權(quán)利通過登記等方式確定下來即可。如果目前將第三權(quán)嚴(yán)格限制為租賃權(quán)或法定租賃權(quán)，必然無法滿足現(xiàn)實中部分農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需求，但若過度放活則必然會給農(nóng)民基本生活權(quán)益帶來威脅。根據(jù)實踐來看，不少發(fā)達地區(qū)因人均地少而只能做到“戶有所居”，因而如果將第三權(quán)嚴(yán)格限制為債權(quán)，則必然無法引入必要的社會資本參與集體住房建設(shè)。目前實踐中各地對第三權(quán)客體的認定有所不同，有認定為宅基地的，有認定為地票的，有認定為保障性住房使用權(quán)的，等等。同時，也有學(xué)者提出宅基地人役權(quán)，即在宅基地上設(shè)置居住權(quán)的。

對此，本文認為，宅基地第三權(quán)的設(shè)置應(yīng)以促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為首要任務(wù)，未來法律可不必對第三權(quán)的具體權(quán)利形態(tài)進行具體規(guī)定，可反其道而行之，只對第三權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能進行嚴(yán)格限定，即：首先，要求第三權(quán)必須是不動產(chǎn)物權(quán)，從而保障農(nóng)民可以獲得維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的居住條件，避免從根本上破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的生活資料；其次，嚴(yán)格要求農(nóng)民行使第三權(quán)獲得收益時必須保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益，強制要求在合同中設(shè)定居住權(quán)，否則合同無效。該限定不僅可以在適度放活宅基地的同時保障農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生活資料，還可以為因經(jīng)濟危機而失業(yè)的農(nóng)民提供“庇護所”。為此，未來法律應(yīng)對該類居住權(quán)另行規(guī)定。

四、宅基地資格權(quán)“怎么辦”的法律路徑

以往學(xué)者對宅基地資格權(quán)的法律構(gòu)造常遵循資格取得、登記、行權(quán)和退出這一基本邏輯，卻忽視了一個基本的前置性問題，即首先應(yīng)對現(xiàn)有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民進行分類，唯此才能有針對性地進行制度建構(gòu)，保障未來農(nóng)民經(jīng)濟的社會價值目標(biāo)得以實現(xiàn)。

（一）農(nóng)民身份資格的分類登記

研究表明，首先應(yīng)對現(xiàn)有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民進行分類登記，其合理性主要來源于以下三個方面。

其一，分類登記有助于實現(xiàn)對不同農(nóng)民的分類識別與管理。當(dāng)下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，而我國的宅基地制度卻依舊處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，因而宅基地制度的落后實際上已無法與當(dāng)下農(nóng)民的身份相匹配。當(dāng)下我國大致存在四類農(nóng)民：一是遵循傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟模式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民；二是已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的新型農(nóng)民；三是因歷史原因有著農(nóng)民表面身份但過著市民生活的“假”農(nóng)民，如在體制內(nèi)工作且在城市定居的公務(wù)人員；四是還在市民與農(nóng)民之間徘徊的“兩棲”農(nóng)民，如去工廠打工的工人。而我國大量宅基地閑置主要是由第三類和第四類農(nóng)民造成的。對此，未來農(nóng)村經(jīng)濟改革的重點是留住前兩類人，保障第四類人，引出第三類人，而分類登記能夠有效地對不同種類農(nóng)民進行識別，進而實現(xiàn)上述改革目標(biāo)。

其二，分類登記有助于實現(xiàn)對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的特殊保護?！凹Z食安全是‘國之大者’，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基礎(chǔ)?！雹傩苄×郑骸妒冀K把保障國家糧食安全擺在首位》，《經(jīng)濟日報》2023 年10 月18 日。而專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民在確保糧食生產(chǎn)、維護糧食安全上扮演著至關(guān)重要的作用。正因如此，如前所述，新時代農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的價值目標(biāo)存在位序關(guān)系，且其首要目標(biāo)在于保障糧食安全，相應(yīng)地，宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計也應(yīng)以保障此類農(nóng)民的資格權(quán)為首要目標(biāo)。前文所提倡的專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民應(yīng)享有最優(yōu)先宅基地利益請求權(quán)和宅基地最優(yōu)先受讓權(quán)的構(gòu)想，也依賴于分類登記的有效實施。因此，只有通過分類登記制度，才能真正實現(xiàn)對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的精準(zhǔn)識別，進而對其資格權(quán)予以優(yōu)先和特殊的保護。

其三，分類登記有助于增強后續(xù)農(nóng)村經(jīng)濟相關(guān)制度、措施的精準(zhǔn)性。對于不同農(nóng)民，國家的相關(guān)制度、措施必然有所差別。例如，對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，政策措施著力點更可能偏重于確保其安心從事生產(chǎn)，特別是需要在技術(shù)賦能生產(chǎn)、提升耕種收益等方面下功夫；對于在農(nóng)村發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等的“新農(nóng)民”，著力點更可能偏重于優(yōu)化經(jīng)營管理模式、培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等方面；對于在市民與農(nóng)民之間徘徊的“兩棲”農(nóng)民，著力點更可能偏重于積極消除其回歸農(nóng)村的障礙和壁壘，甚至在一些地方出臺相應(yīng)的激勵機制；而對于因離開農(nóng)村而導(dǎo)致宅基地空置的“假”農(nóng)民，著力點則可能轉(zhuǎn)向促進宅基地流轉(zhuǎn)、提升資源利用效率等方面?？梢?，針對不同類型農(nóng)民的政策措施盡管可能有所重合，但也往往存在差異，而分類登記有助于實現(xiàn)政策措施的精準(zhǔn)性與針對性。

因此，整體來看，宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計應(yīng)首先從農(nóng)民的身份分類和確認開始。基本思路是：可按照前文所述將農(nóng)民分為傳統(tǒng)農(nóng)民、職業(yè)農(nóng)民、完全市民化的農(nóng)民和未完全市民化的農(nóng)民。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要目的即保障糧食安全，應(yīng)當(dāng)提高從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民的法律地位，使其區(qū)分于完全市民化的農(nóng)民。由此，未來法律可以戶為單位根據(jù)農(nóng)民是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將其分為一般農(nóng)戶和特別農(nóng)戶，其中一般農(nóng)戶相較于特別農(nóng)戶應(yīng)享有最優(yōu)先宅基地利益請求權(quán)和最優(yōu)先宅基地受讓權(quán)，并由農(nóng)業(yè)主管部門對農(nóng)戶進行普查確認后進行登記，向其頒發(fā)不同的農(nóng)戶證書。此外，農(nóng)業(yè)主管部門可在村集體的協(xié)助下及時變更農(nóng)戶身份，允許農(nóng)戶和特殊農(nóng)戶之間根據(jù)是否連續(xù)3 年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行身份變更。同時，由農(nóng)業(yè)主管部門和村集體加強對一般農(nóng)戶的監(jiān)督和管理，對于連續(xù)2 年未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，則自動將其變更為特殊農(nóng)戶，不再享有最優(yōu)先宅基地資格權(quán)。這樣不僅可以提高真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的社會地位，還可鼓勵社會更多人員參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中。對現(xiàn)有農(nóng)民進行分類不僅可以作為宅基地資格權(quán)制度設(shè)計的基礎(chǔ)，還可以作為未來我國農(nóng)村經(jīng)濟相關(guān)制度的基礎(chǔ)。

（二）宅基地資格權(quán)的取得

宅基地資格權(quán)取得機制的設(shè)計應(yīng)以鼓勵從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為首要目的。從理論上講，宅基地資格權(quán)的取得可分為自然取得和申請取得。自然取得，即農(nóng)民后代出生后，在經(jīng)法律登記確認自動取得農(nóng)村戶籍的同時取得宅基地資格權(quán)；申請取得，指原先不擁有農(nóng)村戶口或不具有本地農(nóng)村戶口的公民，在符合本地區(qū)落戶條件下，經(jīng)法律確認登記擁有本地戶口的同時取得宅基地資格權(quán)。由此，未來宅基地資格權(quán)取得制度的設(shè)計應(yīng)分為自然取得和申請取得兩種。其中，前者有利于維護我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟得以延續(xù)，后者有利于鼓勵更多公民參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中。取得宅基地資格權(quán)的農(nóng)民將首先取得集體性的宅基地資格權(quán)，即在農(nóng)民初次取得宅基地資格后，農(nóng)民將獲得宅基地利益請求權(quán)和宅基地優(yōu)先受讓權(quán)，對于擁有一般農(nóng)戶資格的農(nóng)民將獲得最優(yōu)先宅基地利益請求權(quán)和最優(yōu)先宅基地受讓權(quán)。這兩項權(quán)利是農(nóng)民作為集體成員在宅基地分配過程中的基本權(quán)利，是農(nóng)民獲得其他具體宅基地權(quán)利的基礎(chǔ)。由此，未來可將宅基地資格權(quán)取得登記制度嵌入到農(nóng)村戶籍制度當(dāng)中，但應(yīng)對申請取得宅基地資格權(quán)制度單獨規(guī)定，尤其是在審核程序上應(yīng)與自然取得有所區(qū)別。

（三）宅基地資格權(quán)行權(quán)機制

農(nóng)民自然取得或申請取得宅基地資格權(quán)后即可獲得宅基地利益請求權(quán)和宅基地優(yōu)先受讓權(quán)這兩項集體屬性的權(quán)利。通過行使這兩項權(quán)利，農(nóng)民將獲得個體屬性的權(quán)利。按照農(nóng)民取得宅基地后的行權(quán)時間順序，農(nóng)戶首先將獲得宅基地“第三權(quán)”，此權(quán)利上文已詳述。農(nóng)戶在對宅基地經(jīng)營期限屆滿后，農(nóng)民可行使宅基地返還請求權(quán)，要求受讓人退還宅基地使用權(quán)。宅基地補償請求權(quán)則是在農(nóng)民使用宅基地期間因其所占的宅基地滅失、被征用等情形下向集體或征用人請求補償?shù)臋?quán)利。宅基地退出權(quán)是農(nóng)民放棄宅基地資格的權(quán)利，該權(quán)利行使后果是宅基地利益請求權(quán)或第三權(quán)的喪失。為避免農(nóng)民因一時沖動而徹底喪失基本生活權(quán)益，有學(xué)者建議構(gòu)建資格權(quán)退出反悔機制①參見冉瑞平、李俊明、尹奇：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、權(quán)能、困境與實現(xiàn)路徑》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2023 年第1 期?；蛸Y格權(quán)保留機制。②參見宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實踐探索與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評論》2021 年第1 期。這一做法確實有必要，未來法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)為宅基地退出權(quán)設(shè)置必要的行權(quán)條件，如已成為國家公職人員等。宅基地繼承權(quán)不同于一般繼承權(quán)，如上文分析，其本質(zhì)上是戶員變更為戶主的權(quán)利。

就現(xiàn)有法律來看，我國《民法典》第364 條①《民法典》第364 條規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)依法重新分配宅基地?！焙汀锻恋毓芾矸ā返?8 條②《土地管理法》第48 條規(guī)定：“征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益?！币褜φ匮a償請求權(quán)進行了規(guī)定。同時，《土地管理法》第62 條規(guī)定，國家允許村民依法自愿有償退出宅基地，因而這也就規(guī)定了宅基地退出權(quán)，但退出權(quán)的條件和程序還有待進一步明確。除此之外，未來應(yīng)通過對《民法典》第462 條③《民法典》第462 條規(guī)定：“占有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被侵占的，占有人有權(quán)請求返還原物；對妨害占有的行為，占有人有權(quán)請求排除妨害或者消除危險；因侵占或者妨害造成損害的，占有人有權(quán)依法請求損害賠償。占有人返還原物的請求權(quán)，自侵占發(fā)生之日起一年內(nèi)未行使的，該請求權(quán)消滅?！边M行擴張解釋，借助占有返還請求權(quán)解釋宅基地返還請求權(quán)。與此同時，還應(yīng)對《民法典》第196 條④《民法典》第196 條規(guī)定：“下列請求權(quán)不適用訴訟時效的規(guī)定：（一）請求停止侵害、排除妨礙、消除危險；（二）不動產(chǎn)物權(quán)和登記的動產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利人請求返還財產(chǎn)；（三）請求支付撫養(yǎng)費、贍養(yǎng)費或者扶養(yǎng)費；（四）依法不適用訴訟時效的其他請求權(quán)?！闭埱髾?quán)不適用訴訟時效中的第4 款進行擴張解釋，將宅基地返還請求權(quán)納入其中。對于宅基地繼承權(quán)，可通過對《民法典》第365 條⑤《民法典》第365 條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記。”進行擴張解釋，即將其中的“轉(zhuǎn)讓”擴張解釋為戶內(nèi)成員之間的轉(zhuǎn)讓，從而適用宅基地使用權(quán)的變更登記。

需要特別討論的是宅基地居住權(quán)的保障問題，尤其是新增的“兩棲”農(nóng)民的居住權(quán)問題。這部分農(nóng)民為生計不得不遠離家鄉(xiāng)，但由于發(fā)達地區(qū)的高房價而無法定居下來，從而形成這樣一批有宅基地資格但無宅基地迫切需求的農(nóng)民。為了避免自己無家可歸，只能退而求其次地行使資格權(quán)以求得立足之地。但現(xiàn)實中人口的自然增長、耕地保護紅線的設(shè)置、國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施使得農(nóng)村土地的價值陡然升高，致使該部分農(nóng)戶無法獲得宅基地。對此，研究表明，應(yīng)從城市和鄉(xiāng)村兩個方面入手。在城市建設(shè)方面，政府應(yīng)當(dāng)加大城市的保障性住房建設(shè)，完善城市房屋買賣、租賃以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等相關(guān)制度，使該部分農(nóng)民的居住權(quán)在城市中盡量得以保障。在農(nóng)村方面，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，從而導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)民居住權(quán)的保障路徑也不盡相同。首先，針對偏遠、交通不便的地區(qū)，由于人口的自然增長導(dǎo)致村集體無多余的土地轉(zhuǎn)變?yōu)檎兀瑥亩罐r(nóng)民的居住權(quán)無法保障的，此時政府可采取易地規(guī)劃重建的方案解決。其次，對于農(nóng)村土地較為充足的地區(qū)，政府無須對其進行過多干預(yù)，可由村集體內(nèi)部成員之間自由轉(zhuǎn)讓，或在不觸及耕地紅線的情形下申請新的宅基地。再次，在農(nóng)村土地較為緊缺的地區(qū)，保障此類地區(qū)農(nóng)民的居住權(quán)可采用以下幾種方案：一是將現(xiàn)有土地統(tǒng)一收回，而后由政府統(tǒng)一規(guī)劃，采用政府、村集體、企業(yè)融資等方式重建鄉(xiāng)村，然后按照農(nóng)村人口數(shù)量統(tǒng)一分房；二是由村委會代表有資格權(quán)而無宅基地的村民向政府申請宅基地，將原先的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，而后由村委會和該部分村民集資建房，所占農(nóng)地指標(biāo)可通過異地購買的方式實現(xiàn)；三是鼓勵村民自由結(jié)合，即有宅基地和無宅基地的農(nóng)民自由結(jié)合重建房屋，共同居住。政府對此可予以資金支持、政策激勵等，如對于原先宅基地面積超標(biāo)的農(nóng)戶可免于收回多占土地。對于該問題，應(yīng)在《民法典》中作相應(yīng)規(guī)定。

五、結(jié)語

目前學(xué)界關(guān)于宅基地資格權(quán)的研究存在三個誤區(qū)：一是對于宅基地資格權(quán)背后的農(nóng)村經(jīng)濟未來發(fā)展方向缺乏必要把握，從而會因價值目標(biāo)不明確而陷入各說各話的誤區(qū)；二是將研究的視野僅僅局限到了相對封閉的鄉(xiāng)村社會當(dāng)中，忽視了當(dāng)下鄉(xiāng)村社會已與城市社會發(fā)生融合，進而忽視了宅基地資格權(quán)背后在縱向維度上存在的三重法權(quán)結(jié)構(gòu)；三是專注于對“三權(quán)分置”中“所有權(quán)－資格權(quán)－宅基地使用權(quán)”這一橫向權(quán)利邏輯，試圖將資格權(quán)和宅基地使用權(quán)進行具體權(quán)利形態(tài)的構(gòu)造，這就造成所建構(gòu)的權(quán)利無法包容現(xiàn)實。因此，有必要首先厘清我國農(nóng)村經(jīng)濟未來發(fā)展方向這一大前提，深入回答宅基地資格權(quán)“為什么”這一問題，進而以此為邏輯前提和價值目標(biāo)對宅基地資格權(quán)進行構(gòu)造。歸根結(jié)底，宅基地資格權(quán)是一種混合型權(quán)利，有私權(quán)利、集體權(quán)利和公權(quán)力三重屬性特征，但其具體程序的權(quán)利內(nèi)容卻是一種主要保障農(nóng)民基本生活權(quán)益的程序性權(quán)利。未來可不必對現(xiàn)行法律進行大規(guī)模修改，只需將這些程序性權(quán)利在《土地管理法》《民法典》中予以確認即可，不過亦應(yīng)在《民法典》中對宅基地相關(guān)的居住權(quán)作另行規(guī)定。