“三權(quán)分置”背景下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托法律問(wèn)題研究

尹曉波 朱永倩

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

“三權(quán)分置”理論最早由習(xí)總書(shū)記在湖北農(nóng)村考察時(shí)提出。2014年，中央1號(hào)文件在完善農(nóng)村土地承包政策的具體內(nèi)容中就放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)的思想進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，為了推動(dòng)承包耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序化的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)耕地經(jīng)營(yíng)方式的規(guī)模效益，中辦發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》要求各地區(qū)認(rèn)真貫徹“三權(quán)分置”改革的基本思路，積極探究集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者間的權(quán)利關(guān)系及具體實(shí)現(xiàn)方式。2016年10月，中辦發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》進(jìn)一步對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行系統(tǒng)化的分析，推動(dòng)“三權(quán)分置”制度有序?qū)嵤?018年11月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》進(jìn)行二次審議（以下簡(jiǎn)稱“二審草案”），該草案將“三權(quán)分置”的具體內(nèi)容納入進(jìn)來(lái)，這意味著“三權(quán)分置”制度不久將有法律提供保障。

“三權(quán)分置”制度分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)主要目的在于釋放生產(chǎn)力，解決現(xiàn)有土地嚴(yán)重荒廢現(xiàn)象，激發(fā)現(xiàn)有土地的活力。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托則是基于 “三權(quán)分置”制度基礎(chǔ)上提出的，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)引入信托方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)能提高農(nóng)地的開(kāi)發(fā)利用效率，擴(kuò)大農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)戶收入，擺脫現(xiàn)有土地荒廢情形。目前，學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的研究頗多且存在不同意見(jiàn)，而立法層面并未對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托進(jìn)行明確規(guī)定。因此，我國(guó)在發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托時(shí)，因借鑒域外土地信托發(fā)展?fàn)顩r，探討我國(guó)在該方面的路徑。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的實(shí)踐及其存在的法律問(wèn)題

中國(guó)自古以農(nóng)立國(guó)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特征顯著，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平有限。同時(shí)，受地理環(huán)境因素影響，耕地面積不足7%，再加上這些年二、三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，勞動(dòng)力需求日益劇增。此外，因土地產(chǎn)生的效益有限，農(nóng)村大批青壯年選擇進(jìn)城務(wù)工進(jìn)行謀生，無(wú)形中也增加了土地撂荒現(xiàn)象。針對(duì)這種情形，國(guó)家采取了一系列利農(nóng)政策，例如免收農(nóng)業(yè)稅、增加土地補(bǔ)貼等。雖然這些政策減輕農(nóng)村人口的流失，但并沒(méi)有從根本上解決現(xiàn)有土地撂荒問(wèn)題。2010年之后，益陽(yáng)、宿州等農(nóng)村地區(qū)先后進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托試點(diǎn)工作，并取得了初步的成效。以益陽(yáng)市草尾鎮(zhèn)為例，在試點(diǎn)前，土地的荒廢率高達(dá)30%。試點(diǎn)之后，土地的活力被激發(fā)，土地撂荒現(xiàn)象得到遏制。截止到2012年，全鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過(guò)40%的土地通過(guò)信托方式成功實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)方式的轉(zhuǎn)變，土地利用效率得到提高，農(nóng)戶收入增加。2013年之后，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得到釋放，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托將進(jìn)一步催活土地活力，提高農(nóng)地效率。在實(shí)踐過(guò)程中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托難免也產(chǎn)生一些法律問(wèn)題。

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)定位不明確

根據(jù)現(xiàn)有國(guó)家在土地方面的政策，結(jié)合農(nóng)用地的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，農(nóng)耕地走“三權(quán)分置”的道路，已勢(shì)在必行。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的發(fā)展過(guò)程中，一個(gè)擺在眼前很值得商榷的問(wèn)題，就是關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的定位問(wèn)題。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性，法學(xué)界對(duì)此有著不同的理論觀點(diǎn)，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要針對(duì)是物權(quán)還是債權(quán)所展開(kāi)。擁護(hù)物權(quán)論的學(xué)者認(rèn)為,“需建立‘用益物權(quán)—次級(jí)用益物權(quán)'的權(quán)利架構(gòu)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化構(gòu)造，其途徑在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上，通過(guò)合同與登記創(chuàng)設(shè) ‘次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)',且在物權(quán)法意義上仍屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。[1]”債權(quán)論支持者則不贊同，“認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)基于意定產(chǎn)生，將其定性為用益物權(quán)不符合私權(quán)生成邏輯，過(guò)多相互齟齬的他物權(quán)設(shè)置將導(dǎo)致土地所有權(quán)的虛置及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的虛化，且與保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定不變的方針不符。[2]”此外，一些折中派的學(xué)者[3]認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)的區(qū)分應(yīng)該依據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定時(shí)間的長(zhǎng)短而有所不同，如臨時(shí)借用這種短期的則是具有債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)；而如長(zhǎng)期租賃則是具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的準(zhǔn)確定位直接關(guān)系到引入信托這一方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的合理化。當(dāng)前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)之所以在學(xué)界爭(zhēng)議較大，是因?yàn)槲覈?guó)涉及此方面的相關(guān)法律法規(guī)暫未給予明確的認(rèn)定。二次審議的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》對(duì)“三權(quán)分置”制度予以肯定，并在條文中做出具體闡述，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)并沒(méi)有做出規(guī)范性解釋，這就為其類型化認(rèn)定預(yù)留空間。假設(shè)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)屬性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)只需基于信托當(dāng)事人的意思表示即可達(dá)成。倘若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)屬性，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)既要合同雙方當(dāng)事人做出合意的意思表示，還要完成相應(yīng)的登記公示手續(xù)。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的具體區(qū)分，應(yīng)當(dāng)在符合制度設(shè)計(jì)的前提下，遵循相關(guān)法理依據(jù)進(jìn)行考量。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托想要順利推廣，經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性顯得尤為重要。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的登記缺失

英美土地信托制度的特色之處在于賦予信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”身份，大陸法系國(guó)家則引入信托登記加以規(guī)范。我國(guó)在信托財(cái)產(chǎn)方面主要遵循大陸法系的框架，《信托法》第10條對(duì)信托登記進(jìn)行了詮釋，賦予舉足輕重的地位。信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行登記可以保證信托財(cái)產(chǎn)的的獨(dú)立性，規(guī)范受托人的行為，避免因受托人交易所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)交易的安全。但是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托作為一種新型的信托財(cái)產(chǎn)在進(jìn)行登記時(shí)是采用登記生效還是登記對(duì)抗，是值得商榷的。

對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托進(jìn)行登記，需對(duì)農(nóng)地信托財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)進(jìn)行界定。目前，學(xué)界對(duì)此爭(zhēng)議頗多?！啊缎磐蟹ā返?條對(duì)信托一詞的定義，采用‘委托人將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人'的表述。在這樣的語(yǔ)境下，是否應(yīng)當(dāng)將信托財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人，還是由委托人保留，也是值得思考的。國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)權(quán)并不實(shí)質(zhì)意義上轉(zhuǎn)移，委托人保留信托財(cái)產(chǎn)權(quán)，受托人只是一種代理行為。[4]”倘若遵循國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)，那么在實(shí)際操作中，是否會(huì)容易產(chǎn)生信托制度和委托代理適用上的混淆，這也是值得考慮的問(wèn)題。此外，在實(shí)踐過(guò)程中，信托登記的相關(guān)制度設(shè)計(jì)十分簡(jiǎn)易，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)引入信托進(jìn)行流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“有法可依，無(wú)法執(zhí)行”的窘迫局面。雖然《土地管理法》等相關(guān)文件對(duì)農(nóng)地確權(quán)、變更登記做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托在登記制度方面的缺陷造成信托登記的相關(guān)部門(mén)不夠明確，登記的標(biāo)準(zhǔn)存在差異，信托登記的具體內(nèi)容不夠全面。為了保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托正常流轉(zhuǎn)，完善信托登記制度也是迫在眉睫的問(wèn)題。

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托監(jiān)管的乏力

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托作為新型融資模式，具有財(cái)產(chǎn)信托的屬性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的主體涉及多方，包括土地承包權(quán)人、信托公司等，尤其是信托公司在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)中扮演著重要的角色。然而，信托監(jiān)管的缺失造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在：立法體系不充分、行政執(zhí)法不足以及行業(yè)自律監(jiān)管不力。立法體系不充分主要體現(xiàn)在現(xiàn)有《信托法》條文沒(méi)有具體涉及信托監(jiān)管的內(nèi)容，《信托公司管理法》與《信托資金管理辦法》雖然在一定程度上彌補(bǔ)監(jiān)管不足狀況，但因其層次低、權(quán)威性受限再加上監(jiān)管內(nèi)容不具體，使得實(shí)際操作中影響力較小，長(zhǎng)此以往必然會(huì)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托進(jìn)行流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。行政執(zhí)法不足則表現(xiàn)為監(jiān)管力度不足，因銀保監(jiān)會(huì)的業(yè)務(wù)重點(diǎn)主要偏向于銀行和保險(xiǎn)方面，信托屬于冷業(yè)務(wù)，這就造成實(shí)際中信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位低，人員配置少，再加上監(jiān)管方式不符，監(jiān)管政策體系差異，客觀上對(duì)信托業(yè)務(wù)的監(jiān)管產(chǎn)生了限制。此外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托本質(zhì)上屬于信托類業(yè)務(wù)，有自己的自律組織信托業(yè)協(xié)會(huì)。中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)在遵循法律法規(guī)的前提下，以維護(hù)信托市場(chǎng)秩序，保護(hù)信托業(yè)合法權(quán)益為目的，實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同利益為宗旨。但是，因我國(guó)信托協(xié)會(huì)起步遲，發(fā)展晚，整體影響力小，行業(yè)準(zhǔn)則單一，并不能真正意義上起到監(jiān)管信托業(yè)發(fā)展的作用。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的發(fā)展需對(duì)信托監(jiān)管進(jìn)行完善。

二、美日土地信托制度現(xiàn)狀與啟示

（一）美國(guó)土地信托制度現(xiàn)狀

美國(guó)土地信托制度的發(fā)展可以追溯到18世紀(jì)中后期，至今經(jīng)歷了四個(gè)階段。尤其是“二戰(zhàn)”后，和平的格局更是為土地信托的發(fā)展提供了契機(jī)。美國(guó)土地信托制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久發(fā)展，已形成一個(gè)比較完整的體系。美國(guó)政府在發(fā)展土地信托的同時(shí)也先后出臺(tái)了《土地先購(gòu)權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等法律來(lái)保障土地信托的安全，規(guī)范土地信托的經(jīng)營(yíng)。截止到目前，美國(guó)土地信托已形成不同的類型，主要有以下三種（見(jiàn)表1）。美國(guó)三種土地信托的比較，它們既有聯(lián)系又有差異。在區(qū)別方面，前兩者屬于公益性土地信托，是一種以保護(hù)土地、保障居民生活為目的。后一種融資型土地信托則是以獲益、融資為目的。在聯(lián)系方面，三者共同促進(jìn)美國(guó)土地信托業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地、保護(hù)自然資源以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

表1 美國(guó)土地信托制度類型

（二）日本土地信托制度現(xiàn)狀

日本土地信托制度是導(dǎo)入美國(guó)土地信托制度，結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。其經(jīng)歷了五個(gè)階段，從早期的“亂”業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步發(fā)展到相互滲透階段。日本當(dāng)局極力希望通過(guò)引入土地信托制度，利用民間資本來(lái)支持和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，為了規(guī)范和約束本國(guó)土地信托制度，日本政府一方面多次修改《農(nóng)地法》，健全土地信托相關(guān)的配套制度；另一方面，加強(qiáng)行政監(jiān)管體系建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)自律體系形成。經(jīng)過(guò)上百年的演進(jìn)，日本土地信托制度各方面的體系已逐漸成熟。目前，日本土地信托主要有以下兩種（見(jiàn)表2）。日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托的兩種類型，都主要是以營(yíng)利為目的，只是在采取的轉(zhuǎn)讓方式上有所區(qū)別。日本土地信托有效的利用荒置的土地，優(yōu)化農(nóng)地資源配置，減少土地流轉(zhuǎn)的程序，地價(jià)上漲的現(xiàn)象也在一定程度上得到遏制。

（三）美日土地信托制度對(duì)中國(guó)的啟示

表2 日本土地信托制度類型

根據(jù)上述，美國(guó)、日本土地信托制度的演變經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間且已經(jīng)形成較為完整的土地信托體系。美國(guó)、日本在土地信托的發(fā)展過(guò)程中，除了具有良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境外，相應(yīng)的土地信托法律制度建設(shè)、監(jiān)管體系完善也是不可或缺。美日土地信托法律制度是伴隨著土地信托的產(chǎn)生而產(chǎn)生，為土地信托的健康穩(wěn)定保駕護(hù)航。美日土地信托制度使得本國(guó)農(nóng)地得到良好的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，客觀上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中國(guó)在發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的過(guò)程中，應(yīng)從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位不變，在不違背現(xiàn)有土地政策和方針的條件下，堅(jiān)持農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，適度放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)的能動(dòng)作用。在土地信托法律制度方面，借鑒美國(guó)、日本在立法方面的經(jīng)驗(yàn)，積極主動(dòng)的建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托方面的法律法規(guī)體系，加強(qiáng)監(jiān)督管理體系的建立完善，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托發(fā)展?fàn)I造良好的法律氛圍。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的破解路徑

（一）明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的準(zhǔn)確定性，既要符合當(dāng)前土地發(fā)展需要，又要不能違背相關(guān)法理依據(jù)。二審草案對(duì)“三權(quán)分置”制度的肯定，一方面推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，另一方面也有助于推進(jìn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬的探討。倘若將用益物權(quán)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬，在現(xiàn)實(shí)中會(huì)造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的虛化，從某種意義上限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮作用，同時(shí)也違反《物權(quán)法》中“一物一權(quán)”基本原則。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為“次級(jí)用益物權(quán)”,也會(huì)使權(quán)利體系發(fā)生混亂，長(zhǎng)此以往必會(huì)發(fā)生權(quán)利沖突。

根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)地政策，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生確權(quán)確地之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與確權(quán)確股不確地之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”進(jìn)程下，確權(quán)確地之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與確權(quán)確股不確地之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又分別分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)?！按_權(quán)確地之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“確權(quán)確地之經(jīng)營(yíng)權(quán)”）應(yīng)具有債權(quán)性質(zhì)，而確權(quán)確股不確地之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“確權(quán)確股不確地之經(jīng)營(yíng)權(quán)”）在物權(quán)范疇內(nèi)具有一定的合理性?！盵5]確權(quán)確地使得每一塊農(nóng)村土地都必須確權(quán)到具體戶頭，確權(quán)確地之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，避免“三權(quán)分置”前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化語(yǔ)境下雙方當(dāng)事人地位不平等以及意思自治瑕疵狀態(tài)。從實(shí)踐效果來(lái)看，將債權(quán)賦給確權(quán)確地之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)范了經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為，保證合同雙方及時(shí)履約。此外，從經(jīng)濟(jì)因素考慮，經(jīng)營(yíng)權(quán)主要承擔(dān)收益功能，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)提高農(nóng)地利用率來(lái)獲取收益。“倘若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，就賦予其分享土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利，在實(shí)際生活中會(huì)造成‘圈地占地'的惡劣現(xiàn)象。部分承包權(quán)人也因擔(dān)心土地補(bǔ)償費(fèi)的減少而放棄流轉(zhuǎn)農(nóng)地，在一定程度上限制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。[6]”因此，無(wú)論從承包權(quán)人的角度考慮，還是創(chuàng)設(shè)“三權(quán)分置”制度的初衷，將經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)顯得尤為重要。確權(quán)確股不確地則是在某些農(nóng)村地區(qū)，集體土地沒(méi)有具體的分田到戶，只登記農(nóng)戶承包地面積而不明確土地的具體位置，以集體經(jīng)營(yíng)的模式存在，以股份形式所呈現(xiàn)，農(nóng)戶憑持有的股份享受土地收益。這間接地造成了承包權(quán)人失去直接占有、經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的權(quán)利，變相的抽掉經(jīng)營(yíng)權(quán)，這會(huì)造成兩種權(quán)能之間不具有平等的地位。因此，確權(quán)確股不確地之經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)不具有債權(quán)屬性。從其產(chǎn)生的路徑來(lái)看，確權(quán)確股不確地之經(jīng)營(yíng)權(quán)可能存在物權(quán)化的合理空間。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)引入信托進(jìn)行流轉(zhuǎn)，離不開(kāi)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行考量。根據(jù)上述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托想要健康穩(wěn)定流轉(zhuǎn)必須遵循土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同權(quán)利屬性。

（二）完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記制度

無(wú)論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移形式都有明確的法律作為依據(jù)。信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人時(shí)，委托人就會(huì)喪失對(duì)信托財(cái)產(chǎn)以占有、處分為基礎(chǔ)的相關(guān)權(quán)能，與此同時(shí)對(duì)具體信托的干涉也會(huì)受到限制。受托人在信托條款的約束下以自己的名義處分和管理財(cái)產(chǎn)，這也是信托制度創(chuàng)設(shè)之初的目的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托進(jìn)行登記必須要明確信托財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，這也是規(guī)范信托登記制度，區(qū)別于委托代理行為。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托進(jìn)行登記時(shí)應(yīng)采用生效主義而不是對(duì)抗主義。假設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托采用登記對(duì)抗主義，也就意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托沒(méi)有進(jìn)行登記，物權(quán)也會(huì)發(fā)生變動(dòng)，這可能擴(kuò)大委托人的權(quán)利，委托人可能產(chǎn)生多個(gè)處分行為會(huì)使得信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性難以保證，造成受托人無(wú)法取得完整的信托財(cái)產(chǎn),同時(shí)也限制受托人處分行為。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托采用登記生效主義則避免這種情況，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托一經(jīng)登記則產(chǎn)生公示效力。第三人通過(guò)公示了解信托財(cái)產(chǎn)、委托人權(quán)限等情況，有效的提高交易的安全。

此外，針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記相關(guān)部門(mén)不明確，登記標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。在完善信托相關(guān)法律的同時(shí)，必須明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的具體登記機(jī)關(guān)，提議由土地登記管理部門(mén)建立專門(mén)的信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一方面的登記工作。登記機(jī)關(guān)的明確一方面可以提高行政辦事效率、降低行政成本，另一方面也便于農(nóng)戶更好的了解、掌握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托方面的知識(shí)。另外，針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記內(nèi)容的缺失，應(yīng)就登記的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行確定，屢清登記人、申請(qǐng)人、受益人等主體的權(quán)利關(guān)系，協(xié)調(diào)好彼此之間的權(quán)益，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托能更好的貫徹實(shí)施。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托想要發(fā)展，信托登記制度的健全和完善是當(dāng)務(wù)之急。

（三）健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托監(jiān)管制度

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托想要發(fā)展發(fā)展離不開(kāi)監(jiān)管制度。針對(duì)當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托監(jiān)管缺失問(wèn)題，在立法體系方面，應(yīng)在《信托法》中以條款的形式對(duì)信托監(jiān)管做出實(shí)質(zhì)性的定義，完善信托監(jiān)管的具體內(nèi)容。政府也應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的信托監(jiān)管法規(guī)，其中對(duì)《信托公司管理法》、《信托資金管理辦法》中涉及監(jiān)管的內(nèi)容予以完善以此來(lái)擴(kuò)大其作用。在行政執(zhí)法方面，銀保監(jiān)會(huì)應(yīng)提高信托業(yè)務(wù)的地位，完善信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)較大的監(jiān)管權(quán)能。同時(shí)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，多途徑多方面發(fā)揮信托監(jiān)管作用。增配信托監(jiān)管人員，提升信托監(jiān)管人員的素質(zhì)，保證監(jiān)管的科學(xué)化。在協(xié)會(huì)自律監(jiān)管方面，介于我國(guó)目前信托協(xié)會(huì)起步遲，發(fā)展晚等情況，信托協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)、日本這些信托業(yè)務(wù)發(fā)展早，信托協(xié)會(huì)早已建立完善的國(guó)家，制定與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的行業(yè)準(zhǔn)則，同時(shí)需加強(qiáng)對(duì)信托行業(yè)的監(jiān)管，讓信托協(xié)會(huì)發(fā)揮規(guī)范、監(jiān)管信托行業(yè)的作用。因此，健全信托監(jiān)管制度是保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托得以健康發(fā)展不可或缺的條件。