村民自治制度的由來及其背后的故事

殷獻(xiàn)茹 李浩昇

進(jìn)入新時(shí)代，村民自治制度作為廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家作主，進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，共同辦好本村各項(xiàng)事務(wù)的基本制度，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。然而，對(duì)于改革開放之初村民自治為什么會(huì)出現(xiàn)，是在什么情況下上升為國家制度的，并且在這一過程中出現(xiàn)了怎樣的道路選擇，這其中的曲折故事頗多，不少人卻知之甚少。

一、村民自治：從最初萌芽到寫入憲法

通過對(duì)中國村民自治制度的觀察，我們可以這樣說，它的產(chǎn)生不是自上而下有意識(shí)的設(shè)計(jì)，而是基層人民群眾出自需要進(jìn)行的自發(fā)創(chuàng)造。這一創(chuàng)造過程可以歸納為從實(shí)踐到制度形成，再到制度的成熟，其間經(jīng)歷了功能的擴(kuò)充完善，文本的調(diào)整更迭，充分體現(xiàn)了改革開放初期黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以開放包容的原則對(duì)待新生事物的姿態(tài)，以及用“摸著石頭過河”方式進(jìn)行制度創(chuàng)新的策略。

時(shí)間回到20世紀(jì)80年代初期，在中央啟動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，全國各地程度不同地先后出現(xiàn)了包產(chǎn)到戶、包干到戶的風(fēng)潮。這極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生巨大的改變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度的改變也直接撼動(dòng)了建立在統(tǒng)一經(jīng)營基礎(chǔ)上的公社體制。在這一時(shí)期，雖然公社組織的形式依舊存在，但基層干部們面對(duì)轉(zhuǎn)型期的政策真空往往采取不作為的觀望態(tài)度，一時(shí)間出現(xiàn)了農(nóng)村公共事務(wù)無人管理的局面。正如1982年中共中央在批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》的一號(hào)文件中指出的：“當(dāng)前一些地方，由于放松了領(lǐng)導(dǎo)，生產(chǎn)隊(duì)的機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)班子陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使很多工作無人負(fù)責(zé)?！庇扇罕娮园l(fā)組織的村民自治就在這個(gè)背景下出現(xiàn)了。

說到村民自治的發(fā)源地，一般都認(rèn)為在廣西的宜山、羅城一帶。但具體在哪個(gè)村莊，就很難說得清楚，因?yàn)樵谕粫r(shí)期，這些地方自發(fā)出現(xiàn)了一批村民自治組織，并且大多數(shù)沒有留下文獻(xiàn)證據(jù)。有較為完整的文字記錄并且產(chǎn)生較大影響的是宜山縣的合寨大隊(duì)。合寨大隊(duì)處于三縣交界之處，特殊的地理位置使得該大隊(duì)在歷史上治安狀況一直不好。在改革開放初期，人民公社體制瓦解的過程中，合寨大隊(duì)的社會(huì)問題井噴式爆發(fā)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的人總結(jié)，村里出現(xiàn)“六多一少”現(xiàn)象：賭博的多、盜竊的多、亂砍濫伐的多、唱痞山歌的多、放浪蕩牛馬的多、搞封建迷信的多，管事的少。社會(huì)治安的狀況讓老百姓苦不堪言。當(dāng)時(shí)，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“命根子”耕牛大量被盜，害得農(nóng)民只能把牛拉到房間里和人同住。在這個(gè)嚴(yán)峻的形勢(shì)下，合寨大隊(duì)下面的果地和果作兩個(gè)自然村的村民自發(fā)組織起來開展治安聯(lián)防。1979年的一天，老支書蒙寶亮和其他幾位老黨員到曾經(jīng)的民辦教師蒙光新家里，商量如何在果地村推舉治安負(fù)責(zé)人，建立治安聯(lián)防組織，以改變治安惡化的現(xiàn)狀。他們商討的結(jié)果得到了廣大村民的支持。隨后，召開全村戶主大會(huì)，全村160余戶每戶都派一名代表參加。根據(jù)之前商議的候選人，進(jìn)行無記名投票，蒙光新和蒙成順順利當(dāng)選。之后，兩位治安負(fù)責(zé)人召開了幾次會(huì)議，訂立村規(guī)民約，組織治安防范工作。果地村治安狀況由此得到根本的扭轉(zhuǎn)。果作村村委會(huì)的建立要稍晚于果地村，但因?yàn)榻⒌母鼮橐?guī)范和正式，所以具有標(biāo)志性意義。1980年2月5日，果作村召開全村代表大會(huì)，由生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)蒙光捷主持會(huì)議。與果地村不同的是，該村的選舉不提名候選人，采取無記名投票，依票數(shù)多少?zèng)Q定哪些人當(dāng)選，這樣就選出了6名村領(lǐng)導(dǎo)。直到這時(shí)，大家才發(fā)覺忽略了一個(gè)重要的問題，這個(gè)新的組織叫什么名字呢？經(jīng)過村民七嘴八舌的議論，最后確認(rèn)這個(gè)組織叫“村委會(huì)”。隨后，1980年7月14日召開的村民大會(huì)通過了村規(guī)民約和封山公約，這兩份有著85戶村民的手印或名章的文件，作為歷史的見證一直存留至今。

合寨大隊(duì)的自治是基層農(nóng)民因治理形勢(shì)需要而進(jìn)行的偉大創(chuàng)造。它的實(shí)踐探索以及所取得的良好效果引起周邊公社的效仿，并很快受到了宜山縣所在的河池地委的關(guān)注，地委書記金寶生專門派人進(jìn)行調(diào)查研究?？h委1981年發(fā)出的[26]號(hào)文件指出，“村委會(huì)建立后，發(fā)揮了較好的作用”，希望各地“組織干部社員學(xué)習(xí)討論，并根據(jù)各地情況從實(shí)際出發(fā)，參照?qǐng)?zhí)行”。1981年6月20日，廣西壯族自治區(qū)委研究室主辦的《調(diào)研通訊》刊載了調(diào)研報(bào)告《宜山縣冷水村建立村管理委員會(huì)管理全村事務(wù)》。這份報(bào)告所講述的農(nóng)村基層自治最終引起了中央的重視。中國共產(chǎn)黨向來尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于吸收來自于群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過總結(jié)歸納、試點(diǎn)推廣，形成普遍性的政策。在中央政法委、全國人大、民政部專門派人調(diào)查之后，村民自治得到中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，逐漸被納入政策制定的軌道，并最終成為國家體制中的基層民主制度。時(shí)任中央政法委書記的彭真同志在1982年全國政法工作會(huì)議的講話中指出：“村民委員會(huì)過去是有過的，中間一個(gè)時(shí)期沒有，近幾年有些地方又建立起來了，是群眾自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經(jīng)驗(yàn)是成功的，應(yīng)普遍建立。”同年，村民委員會(huì)正式寫入《憲法》第111條。

二、自治單元的選擇：自然村還是行政村？

20世紀(jì)80年代初期，廣西宜山和羅城自發(fā)出現(xiàn)的基層農(nóng)民自治組織大多以應(yīng)對(duì)日益惡化的村莊治安問題為主，以處理其他公共事務(wù)問題為輔，因此有的地方干脆就稱其為“治安聯(lián)防隊(duì)”。但中央的政策制定者們?cè)诳粗羞@類組織穩(wěn)定治安作用的同時(shí)，更多地考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制取代人民公社體制后，如何利用新型組織處理基層農(nóng)民的公共事務(wù)，即如何把這個(gè)有著特定功能的地方性實(shí)踐上升為一個(gè)治理功能更加豐富完整的基本制度，嵌套進(jìn)國家治理的制度體系中。

那么，將村民自治的單元設(shè)在哪里呢？1982年《憲法》明確規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉?！?983年10月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》指出，在建鄉(xiāng)的過程中要設(shè)立村民委員會(huì)。由此可以看到，雖然這一時(shí)期出現(xiàn)的頂層制度和政策均明確了村委會(huì)作為基層群眾性組織的合法地位，并且推動(dòng)在基層建立村委會(huì)，但對(duì)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的哪個(gè)層級(jí)建立村委會(huì)，卻采取了一種含糊的態(tài)度。這種態(tài)度既反映了中央在推廣經(jīng)驗(yàn)過程中對(duì)政策適應(yīng)性的審慎，也體現(xiàn)出高層通過這種模糊性創(chuàng)造一個(gè)寬泛的制度創(chuàng)新環(huán)境，并依托各地豐富的實(shí)踐探索進(jìn)行制度選擇的明智。關(guān)于這一點(diǎn)，彭真同志說過：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)如何搞，包括和基層政權(quán)的關(guān)系問題，各地可以根據(jù)實(shí)際情況采取多種形式試驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)成熟后，再作比較研究，制定村民委員會(huì)條例?！?/p>

回到村民自治的發(fā)源地，可以發(fā)現(xiàn)，果地村和果作村既不是生產(chǎn)大隊(duì)，也不是生產(chǎn)隊(duì)，而是介于二者之間的因地理、歷史和文化原因自然形成的一個(gè)共同體單元，它們?cè)诤险箨?duì)的管轄之下，卻又分別包含著8個(gè)和6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。既然發(fā)源地的自治組織是因地制宜選擇治理層級(jí)，那么進(jìn)行農(nóng)村基層體制改革試點(diǎn)的各地也紛紛根據(jù)具體的情況進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。以江蘇為例，1982年10月，江蘇省農(nóng)村體制改革辦公室提交給中央的《關(guān)于農(nóng)村基層體制改革若干問題的探討》提到，根據(jù)中央指示精神，江蘇省于1981年12月開始在江寧、江都兩縣進(jìn)行農(nóng)村基層體制改革?！瓣P(guān)于村一級(jí)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題。目前，兩個(gè)試點(diǎn)縣都在生產(chǎn)大隊(duì)的范圍內(nèi)建村，大致一個(gè)村的人口在2000人上下，一般來說是比較合適的?！痹诖酥螅皠?dòng)體制不動(dòng)建制”，在生產(chǎn)大隊(duì)建立村委會(huì)成了江蘇省建立農(nóng)村新基層組織的通行做法。但具體到各地基層，組織和人員設(shè)置并不完全統(tǒng)一。以蘇北的邳州為例，在1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有三套班子，黨委、政府和社委會(huì)，社委會(huì)直接管理三司一站（即工業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司、多種經(jīng)營公司和經(jīng)管站）。社委會(huì)主任和書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)一樣，同屬正科級(jí)，是副書記兼任，排名在鎮(zhèn)長(zhǎng)之后，分管政工的副書記之前。雖然村委會(huì)普遍取代了生產(chǎn)大隊(duì)，但有的地方，生產(chǎn)大隊(duì)并未完全退出歷史舞臺(tái)，比如岱山鄉(xiāng)當(dāng)時(shí)還保留了大隊(duì)長(zhǎng)這個(gè)職務(wù)，主要抓農(nóng)業(yè)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則沒有。放眼全國，到1984年6月，全國80%以上的公社都開展了建鄉(xiāng)設(shè)村委會(huì)的工作，除了廣東、云南兩省以大隊(duì)建鄉(xiāng)，自然村設(shè)村委會(huì)，其他省、自治區(qū)和直轄市大多把村委會(huì)設(shè)在原生產(chǎn)大隊(duì)上。

將村委會(huì)建在自然村還是建在行政村（生產(chǎn)大隊(duì)）各有其推動(dòng)力量。從深層次講，這反映出兩種治理邏輯和理念的角力。中央部委的一些老領(lǐng)導(dǎo)，在解放前就參加了根據(jù)地的建設(shè)，他們對(duì)“農(nóng)會(huì)”等新民主主義革命時(shí)期基層群眾組織的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有著深刻的體悟和情感上的認(rèn)同，因此把“自治”當(dāng)作村委會(huì)建設(shè)中的核心價(jià)值。因?yàn)樽匀淮逋c以前的生產(chǎn)隊(duì)重疊，作為人民公社時(shí)期“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的“基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊(duì)是基本的經(jīng)濟(jì)核算單位，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的角度看，具有一定的獨(dú)立性和完整性；同時(shí)，自然村人口不多，村民之間熟悉、互動(dòng)多、關(guān)系密切，有著共同的地方性文化和強(qiáng)大的公共輿論，所以，從便于自治的角度看，這些中央領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為將村委會(huì)設(shè)在自然村是比較合適的。但地方干部，尤其是基層干部更多地從加強(qiáng)基層管理的角度考慮問題。他們認(rèn)為，改革開放后農(nóng)村基層治理的制度設(shè)計(jì)更應(yīng)該考慮如何填補(bǔ)人民公社體制撤出后所形成的管理真空，以及如何通過基層組織的重構(gòu)有效地落實(shí)國家對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)政策。村委會(huì)在開展自治的同時(shí)，必須履行國家賦予它的各項(xiàng)職能。在20世紀(jì)80年代，協(xié)助國家征收公糧、農(nóng)業(yè)稅，落實(shí)計(jì)劃生育、殯葬火化等各種政策，導(dǎo)致基層組織任務(wù)繁重。若是將村委會(huì)設(shè)在人口較少的自然村，一方面因?yàn)辄h組織不健全，黨的領(lǐng)導(dǎo)力很難發(fā)揮出來，另一方面將村級(jí)干部配置齊全則會(huì)大大增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。因此，從基層行政的角度看，村委會(huì)設(shè)在行政村更為合適。

這種爭(zhēng)論一直延續(xù)到1986年。是年，國務(wù)院負(fù)責(zé)同志在一次視察中指出，村委會(huì)不能總代替生產(chǎn)大隊(duì)，可以在自然村——不論其大小，也不論其先前是否是大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)——建立村委會(huì)。這樣就可以讓那些偏遠(yuǎn)小村的村民有更多的自治權(quán)。在此之后，村委會(huì)的自治屬性被進(jìn)一步突出，隨之影響到下一年的立法。1987年頒布的《中華人民共和國村委會(huì)組織法（試行）》第七條指出：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。”從中可以看到，村民委員會(huì)設(shè)立的指導(dǎo)性原則是“便于群眾自治”，在設(shè)置層次上突出了自然村，但是在“設(shè)在自然村”之前用了一個(gè)限定詞“一般”。這就給各個(gè)地方出臺(tái)實(shí)施辦法預(yù)留了制度選擇的空間。正如彭真同志在立法的過程中強(qiáng)調(diào)的：“有不同意見的，不是原則問題，是具體問題。在這方面，我建議，凡是有爭(zhēng)論的，大家認(rèn)為還有問題的，不必忙于寫上，以后可以另外研究處理。一個(gè)法搞得很寬很細(xì)，勢(shì)必難于在全國通用?！笔潞罂磥?，這個(gè)指導(dǎo)性意見對(duì)于下一個(gè)階段村民自治的實(shí)踐是非常有價(jià)值的。

因?yàn)椤吨腥A人民共和國村委會(huì)組織法（試行）》在村民自治設(shè)置層次表述上的開放性，所以各個(gè)地方在實(shí)施過程中，傾向于根據(jù)實(shí)際需要選擇村民自治的層級(jí)。大部分省份延續(xù)了在生產(chǎn)大隊(duì)建立行政村實(shí)行村民自治的做法，只有廣西、廣東、云南、海南、江西、河北、黑龍江、湖北等省區(qū)全面或者部分地在自然村設(shè)立村委會(huì)。這類村莊占全國村莊總數(shù)的10%左右。需要指出的是廣東、廣西、云南等省區(qū)之所以能夠在自然村實(shí)行村民自治有其特殊的條件，即這些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村之間設(shè)立了村公所，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，很大程度上承擔(dān)了基層行政職能。這就給自然村層面集中精力搞村民自治提供了基礎(chǔ)。后來隨著村公所的撤銷，自然村的自治紛紛轉(zhuǎn)為行政村的自治。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，將自治設(shè)立在行政村逐漸成為主流共識(shí)。1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》去掉了試行中“一般應(yīng)設(shè)在自然村”的說法。至此，自治單位的自然村和行政村之爭(zhēng)畫上了句號(hào)。

三、自治形式的多樣化：新世紀(jì)的基層治理制度創(chuàng)新

村莊治理的條件決定著村民自治的形式，村莊治理環(huán)境的變遷則不斷推動(dòng)著村民自治實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新。進(jìn)入新世紀(jì)，村民自治的內(nèi)部因素和外部條件都發(fā)生了很大的變化：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來村莊的開放，作為自治主體的村民分化、原子化（農(nóng)民的分散狀態(tài)）和流動(dòng)性增強(qiáng)；熟人社會(huì)瓦解，村莊越來越呈現(xiàn)出“半熟人社會(huì)”特征；城鄉(xiāng)融合發(fā)展推動(dòng)著公共服務(wù)向村莊下沉；在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，項(xiàng)目下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)成為向農(nóng)村輸送資源的主要方式。在此背景下，村民自治結(jié)合形勢(shì)和當(dāng)?shù)貤l件進(jìn)行了多層次、多類型的形式創(chuàng)新，形成了多種寶貴的、行之有效的經(jīng)驗(yàn)。

廣東省云浮市自2010年以來努力探索農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的新機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組成立三級(jí)理事會(huì)，尤其強(qiáng)調(diào)以村民小組（自然村）為單位的理事會(huì)在社會(huì)參與、開發(fā)內(nèi)生資源方面的重要作用。清遠(yuǎn)縣的自然村內(nèi)聚力強(qiáng)，有組織公共事業(yè)的傳統(tǒng)，在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，地方領(lǐng)導(dǎo)以自然村為單位興辦公益事業(yè)，將村委會(huì)下沉到自然村，取得了比較好的治理效果。四川省成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，每個(gè)村每年得到上級(jí)給予的50萬元的新農(nóng)村建設(shè)資金。為了使用好這筆錢，村里創(chuàng)設(shè)了村民議事會(huì)，用來分配、管理資金。

在這些實(shí)踐的推動(dòng)下，2014年中央一號(hào)文件提出了“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”的新命題，進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民群眾進(jìn)行基層治理創(chuàng)新的熱情。時(shí)代在變，村民自治的實(shí)現(xiàn)方式也在變，但只要我們貫徹以人民為中心的執(zhí)政理念不變，尊重農(nóng)民群眾創(chuàng)新和實(shí)踐的態(tài)度不變，村民自治就一定能夠在健康的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（責(zé)任編輯：時(shí)攀）