淺析國土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃研究

文／張念思 浙江數(shù)智交院科技股份有限公司 浙江杭州 310030

引言：

近些年來，隨著我國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，國土空間規(guī)劃受到高度關(guān)注，而交通規(guī)劃是國土空間總體規(guī)劃中的重要部分，需提高對交通規(guī)劃的重視程度，優(yōu)化完善交通規(guī)劃設(shè)計方案。值得注意的是，由于國土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃工作比較復(fù)雜，易出現(xiàn)一些問題，難以滿足群眾及社會發(fā)展的需要，如交通規(guī)劃體系建設(shè)滯后、交通專項規(guī)劃編制依據(jù)不夠充分等，問題的存在難以保證交通規(guī)劃工作的可行性及科學(xué)性，進而影響國土空間規(guī)劃建設(shè)事業(yè)發(fā)展[1]。鑒于此，為優(yōu)化交通規(guī)劃方案，促進國土空間規(guī)劃建設(shè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，本次圍繞“國土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃”進行分析研究價值意義深遠。

1.國土空間規(guī)劃與交通規(guī)劃的關(guān)系概述

為實現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系背景下交通規(guī)劃的目標，需把握好國土空間規(guī)劃與交通規(guī)劃兩者之間的關(guān)系。首先，國土空間規(guī)劃是指對區(qū)域內(nèi)的草原、森林、水、土地等自然資源合理配置，提升資源利用率，促進社會可持續(xù)發(fā)展。交通規(guī)劃，則是發(fā)展社會經(jīng)濟的一大重要支撐，關(guān)系著群眾的日常生產(chǎn)、生活，同時也是國土空間規(guī)劃中的重要部分[2]。由此可見，國土空間規(guī)劃與交通規(guī)劃聯(lián)系緊密。具體而言，在國土空間規(guī)劃中，需對交通需求變化、交通網(wǎng)絡(luò)布局充分考慮，重視自然資源的保護，體現(xiàn)土地利用的合理性及科學(xué)性。在交通規(guī)劃工作中，需對土地利用情況和國土空間規(guī)劃總體布局充分考慮，還需考慮交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和交通需求。此外，為保證國土空間規(guī)劃和交通規(guī)劃能夠發(fā)揮出應(yīng)有的作用，需對做好兩者之間的有效協(xié)調(diào)和銜接工作，推動社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

2.國土空間規(guī)劃體系對交通規(guī)劃的要求分析

為做好交通規(guī)劃工作，需以國土空間規(guī)劃體系為依據(jù)，明確國土空間規(guī)劃體系對交通規(guī)劃提出的相關(guān)要求。具體而言，主要要求如下：

2.1 確定國土空間規(guī)劃體系中交通規(guī)劃的地位及作用

基于現(xiàn)狀分析，我國在國土空間規(guī)劃中實行了五級三類體系，確定各層級、各類規(guī)劃的要點及地位，并建立相應(yīng)的規(guī)劃傳導(dǎo)制度，有助于實現(xiàn)各項規(guī)劃的協(xié)同實施。根據(jù)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《意見》”）[3]提出的相關(guān)要求，以上級國土空間規(guī)劃為依據(jù)，做好下級國土空間規(guī)劃工作，參考總體規(guī)劃方案，開展相關(guān)專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上能夠使國土空間規(guī)劃的管理思路和管理理念更加明確，充分強調(diào)規(guī)劃中剛性管理和編制的重要意義。與此同時，《意見》還提出，需保證各專項區(qū)域的空間規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃之間保持平衡關(guān)系，依據(jù)國家空間規(guī)劃的總體方向進行專項規(guī)劃，將規(guī)劃理念及方案落實，遵循制度中的相關(guān)強制性內(nèi)容。此外，需在國土空間規(guī)劃中融入專項規(guī)劃提出的關(guān)鍵舉措或重要內(nèi)容。

而對于交通規(guī)劃來說，是國土空間規(guī)劃管理中的核心項目，其建立的體系質(zhì)量對區(qū)域交通發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)用價值影響較大。在優(yōu)化交通規(guī)劃的基礎(chǔ)上，能夠?qū)︵l(xiāng)村建設(shè)和城市發(fā)展起到良好的促進作用。因此，為促進交通規(guī)劃與國土空間規(guī)劃建設(shè)事業(yè)協(xié)同發(fā)展，需采取合理科學(xué)的保障措施，進一步深化交通專項的層級劃分及規(guī)劃內(nèi)容。在交通規(guī)劃中，需要重視與其他專項規(guī)劃之間的有效銜接，以此全面提升交通專項規(guī)劃建設(shè)的質(zhì)量。

2.2 明確以保護為基礎(chǔ)的建設(shè)及發(fā)展思路

從我國空間發(fā)展建設(shè)層面來看，國土空間規(guī)劃是一項非常重要的工作，不僅關(guān)系著社會的可持續(xù)發(fā)展，而且對各專項開發(fā)和保護有著積極的指導(dǎo)作用。鑒于我國對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度較高，在交通規(guī)劃管理中，需以建設(shè)高質(zhì)量的綜合規(guī)劃體系為依據(jù)，取代傳統(tǒng)的專項技術(shù)指導(dǎo)，實現(xiàn)與自然資源、自然環(huán)境之間的協(xié)同發(fā)展[4]。由此可見，在制定交通設(shè)施建設(shè)和布局策略時，需從整體角度出發(fā)，滿足社會發(fā)展和環(huán)境保護的需求。此外，在交通規(guī)劃體系建設(shè)過程中，需制定明確的規(guī)劃目標，建立科學(xué)的治理制度，樹立環(huán)保建設(shè)新理念，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃管理的作用，提升交通規(guī)劃工作的質(zhì)量成效。

2.3 實現(xiàn)交通規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系之間的有效銜接

交通專項規(guī)劃是國土空間規(guī)劃中的關(guān)鍵內(nèi)容，需按照整體規(guī)劃目標做好規(guī)劃編制工作，并保證交通專項規(guī)劃符合剛性管理制度及規(guī)劃目標的要求，將關(guān)鍵舉措納入國土空間總體規(guī)劃當(dāng)中。從科學(xué)編制角度分析，交通規(guī)劃管理對空間總體規(guī)劃的影響較大，尤其是綜合交通關(guān)系著空間總體規(guī)劃的科學(xué)性，必須做好前期信息收集、分析，結(jié)合各方意見做好規(guī)劃方案編制，確定后期專項規(guī)劃方案，明確未來發(fā)展方向。與此同時，可以在各省級和市級地區(qū)做好各層級的專項規(guī)劃編制工作，根據(jù)不同的編制類型開展各層次、各區(qū)域的專項規(guī)劃工作，建立與國土空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)的綜合性交通規(guī)劃管理制度[5-6]。并且，有必要根據(jù)國土空間總體規(guī)劃的目標，構(gòu)建交通專項規(guī)劃體系框架，實現(xiàn)對專項規(guī)劃的有效管控和科學(xué)指引。值得注意的是，無論在編制規(guī)劃，或在規(guī)劃的實施及審批中，需遵循編制主體與實施主體保持一致的基本原則，提升規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)范性及權(quán)威性，保證審批及相關(guān)的專項規(guī)劃之間的銜接性，持續(xù)完善國土空間規(guī)劃中的技術(shù)評價指標，使各國土空間信息平臺的信息共享得到有效實現(xiàn)，在確保國土空間規(guī)劃體系完善、可行的基礎(chǔ)上，為交通規(guī)劃工作提供充分有效的信息數(shù)據(jù)參考支持。

3.交通規(guī)劃的主要內(nèi)容分析

交通規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃中的一大重要部分，其規(guī)劃內(nèi)容復(fù)雜。結(jié)合實踐工作經(jīng)驗來看，交通規(guī)劃主要內(nèi)容包括：

（1）交通需求預(yù)測。對未來人口、就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展等數(shù)據(jù)進行預(yù)測分析，對未來的交通需求和趨勢進行預(yù)測，結(jié)合預(yù)測結(jié)果，為交通規(guī)劃工作提供有效的數(shù)據(jù)信息參考支持。

（2）交通網(wǎng)絡(luò)布局。將交通需求預(yù)測的結(jié)果和國土空間規(guī)劃作為參考依據(jù)，確定交通網(wǎng)絡(luò)的布局和建設(shè)方案，其中包括軌道交通、公共交通、道路等交通設(shè)施的規(guī)劃及布局。

（3）交通樞紐規(guī)劃。制定交通樞紐的布局和建設(shè)方案，其中包括城市交通樞紐、綜合交通樞紐等，使不同的交通方式實現(xiàn)有效銜接[7-8]。比如，需強化綜合交通樞紐建設(shè)，對中心城市樞紐地位加以明確，建設(shè)區(qū)域性交通樞紐，以機場、高鐵站場等建設(shè)為基礎(chǔ)，使一體化綜合客運樞紐建設(shè)發(fā)展速度加快，提升集疏運基礎(chǔ)配套設(shè)施服務(wù)質(zhì)量水平，并使樞紐集疏功能增強。

（4）停車設(shè)施規(guī)劃。結(jié)合城市土地利用和交通需求預(yù)測結(jié)果，制定停車設(shè)施布局和建設(shè)方案，其中包括建筑物停車場、公共停車場等，滿足各時間段、各區(qū)域的停車需求。

（5）慢行交通規(guī)劃。制定慢行交通的發(fā)展策略和建設(shè)方案，其中包括自行車道、步行道等，鼓勵群眾選擇綠色出行方式，減少機動車的數(shù)量。

（6）智能交通規(guī)劃。制定智能交通的發(fā)展策略和建設(shè)方案，包括智能公交調(diào)度、智能停車管理、智能交通信號控制等，以此提升交通安全水平及交通運行效率。

（7）交通安全規(guī)劃。制定交通安全的管理策略和建設(shè)方案，包括交通事故應(yīng)急處理、道路交通安全設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)等，以此提升交通安全水平。

4.國土空間規(guī)劃體系下交通規(guī)劃的具體策略分析

如前所述，交通規(guī)劃內(nèi)容較多，且從現(xiàn)狀來看交通規(guī)劃工作存在一些較為明顯的問題，主要體現(xiàn)在交通規(guī)劃體系建設(shè)滯后、交通專項規(guī)劃編制依據(jù)不夠充分等方面。因此，為優(yōu)化交通規(guī)劃，需以國土空間規(guī)劃體系為依托，落實有效的交通規(guī)劃策略。具體而言，主要策略如下：

4.1 革新交通規(guī)劃思維

為確保國土空間規(guī)劃體系下交通規(guī)劃工作的順利、有效進行，需革新交通規(guī)劃思維，以便制定出符合新時代發(fā)展需要的規(guī)劃方案。即：

（1）樹立區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略思想理念?；诮煌ㄒ?guī)劃工作中，規(guī)劃工作人員需遵循國土空間規(guī)劃中的構(gòu)建思路，深入分析交通規(guī)劃工作的相關(guān)影響因素，建立完善的交通空間規(guī)劃體系，使交通系統(tǒng)在國土空間規(guī)劃中的作用有效發(fā)揮出來，推動規(guī)劃項目的順利、有效執(zhí)行。

（2）樹立國土空間與交通合作協(xié)調(diào)發(fā)展理念。在交通規(guī)劃工作開展期間，規(guī)劃工作人員需對交通系統(tǒng)與其他項目建設(shè)之間的關(guān)系進行合理處理，確保兩者能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，比如，可以將綠色發(fā)展理念融入項目建設(shè)當(dāng)中，促進綠色交通發(fā)展，對交通規(guī)劃中綠色交通占比適當(dāng)增加，并加強交通系統(tǒng)保護和開發(fā)，促進區(qū)域交通規(guī)劃建設(shè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（3）樹立以人為本的發(fā)展思維。在交通規(guī)劃工作中，規(guī)劃工作人員需改變傳統(tǒng)“車本位”的思想，將“以人為本”思想融入交通規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中，持續(xù)提升交通系統(tǒng)的安全性，同時提升樞紐效率和信息技術(shù)覆蓋率，優(yōu)化改善街道環(huán)境，合理利用智慧手段做好交通規(guī)劃工作，確保能夠構(gòu)建出良好的交通環(huán)境[9-10]。

（4）樹立綠色生產(chǎn)目標。在交通規(guī)劃中，規(guī)劃工作人員應(yīng)樹立綠色生產(chǎn)目標，采用先進的技術(shù)手段對生態(tài)環(huán)境加強保護，做好低碳節(jié)能交通技術(shù)、交通方式的推廣宣傳工作，減少交通系統(tǒng)產(chǎn)生的環(huán)境污染，持續(xù)加快綠色交通發(fā)展速度。

4.2 優(yōu)化綜合交通規(guī)劃體系

在優(yōu)化完善綜合交通規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，有助于交通規(guī)劃工作的順利、有序開展。但是傳統(tǒng)交通規(guī)劃體系存在一些不足問題，其主要包括交通體系規(guī)劃、道路建設(shè)規(guī)劃、城市交通發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容，這些內(nèi)容偏向于城市建設(shè)，未能考慮到市域的交通建設(shè)和城市周邊區(qū)域，其對不同方案的協(xié)調(diào)性及合作有所忽視，使總體空間規(guī)劃目標難以有效實現(xiàn)。因此，需對交通規(guī)劃體系優(yōu)化完善，逐級逐層劃分交通規(guī)劃體系內(nèi)容，確定每一個階段的任務(wù)及要求，之后按照規(guī)范要求落實規(guī)劃方案，并深化國土空間規(guī)劃體系需求。即：

（1）建立完善的交通規(guī)劃體系綜合框架。在交通規(guī)劃工作開展期間，規(guī)劃工作人員不僅要考慮到城市內(nèi)的交通建設(shè)，也要考慮到城鎮(zhèn)周邊的交通建設(shè)，將其當(dāng)作專項體系，之后逐級落實。與此同時，可以將國土空間規(guī)劃作為參考依據(jù)，建立綜合性交通規(guī)劃體系框架。在此期間，提倡實行“五級三類”規(guī)劃體系，其中“五級”是指國家、省、市、縣以及集中建設(shè)區(qū)，“三類”是指交通專項規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃以及交通詳細規(guī)劃。通過“五級三類”規(guī)劃體系，確保交通規(guī)劃工作得以順利、有序開展。

（2）健全交通規(guī)劃內(nèi)容。在交通規(guī)劃工作開展過程中，需將政治、體系、治理有效結(jié)合，聯(lián)系主管部門的規(guī)劃和政府規(guī)劃，合理編制各分層的規(guī)劃內(nèi)容。一方面，需重視交通規(guī)劃內(nèi)容的拓展及延伸，將傳統(tǒng)交通規(guī)劃內(nèi)容作為基礎(chǔ)，從全域角度考慮，對交通系統(tǒng)控制管理加以完善，以國土空間管理要素作為參考依據(jù)，對地下、航空等各空間控制管理加以強化。另一方面，需對交通規(guī)劃內(nèi)容框架逐級傳導(dǎo)，對交通規(guī)劃制度要求進行分層，期間需將某些剛性制度管理措施納入規(guī)劃體系當(dāng)中，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃與交通規(guī)劃工作之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，并起到控制下位規(guī)劃的作用。期間，還需確保不同規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)互動，保證規(guī)劃內(nèi)容與國土空間規(guī)劃的需求相符，并滿足交通建設(shè)的深度需求，明確各層次交通規(guī)劃要求。此外，在交通規(guī)劃層級事權(quán)方面，需充分考慮到規(guī)劃方案的編制需求，對方案實施的控制管理加以強化，通過指標約束、剛性管理等手段，確保交通規(guī)劃的可操作性。

4.3 做好組織編制及審批實施工作

在交通規(guī)劃過程中，需做好組織編制及審批實施工作。主要工作內(nèi)容如下：

（1）組織編制。為保證國土空間總體規(guī)劃的有效性，需把握好規(guī)劃編制的要點，對重大問題展開專項研究?；谀硞€區(qū)域發(fā)展層面分析，交通設(shè)施可以起到支撐作用，也可以起到制約作用。所以，在編制國土規(guī)劃前期，需要充分了解該區(qū)域的實際情況，深入分析整體交通發(fā)展現(xiàn)狀，提升國土空間規(guī)劃的合理性，確保規(guī)劃方案切實可行。在國土空間整體規(guī)劃的同時，應(yīng)編制合理的交通規(guī)劃體系，確保國土空間規(guī)劃與交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使整體規(guī)劃更加合理、科學(xué)。在編制交通規(guī)劃體系編制后，還需將同級別道路的交通專項規(guī)劃編制作為工作重心，以此確保交通規(guī)劃編制工作的進一步優(yōu)化完善。

（2）審批實施。做好組織編制工作之后，需對國土空間規(guī)劃編制方案進行嚴格審批，做好規(guī)劃評估、優(yōu)化工作。期間，需對信息平臺合理利用，建立完善的監(jiān)管機制和監(jiān)測評估機制，結(jié)合社會實際情況對國土空間規(guī)劃進行評估分析，進一步完善國土空間規(guī)劃。在評估國土空間總體規(guī)劃的同時，需對同級別的道路交通規(guī)劃進行評估[11-12]?？傮w而言，需通過對交通專項規(guī)劃的定期評估，建立基礎(chǔ)信息平臺，利用該平臺收集相關(guān)數(shù)據(jù)資源，以便對數(shù)據(jù)資源進行合理利用，進一步構(gòu)建出城市與交通協(xié)同發(fā)展和優(yōu)化的調(diào)整機制，保證交通規(guī)劃工作得以順利、有效進行。

4.4 完善相關(guān)法律法規(guī)，明確相關(guān)技術(shù)標準

基于國土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃工作，需完善相關(guān)法律法規(guī)，明確相關(guān)技術(shù)標準，以此起到一定的指導(dǎo)和約束作用。一方面，在完善相關(guān)法規(guī)政策時，需重視體現(xiàn)出與國土空間規(guī)劃編制的一致性和協(xié)調(diào)性，在工作中不斷總結(jié)分析，結(jié)合總結(jié)分析結(jié)果及其相關(guān)意見，明確相關(guān)技術(shù)標準。另一方面，目前我國在交通領(lǐng)域制定了一系列的規(guī)范標準，在新形勢下制定了一些核心規(guī)范。因此，在交通規(guī)劃時，需將國土空間規(guī)劃體系作為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范做好交通規(guī)劃編制工作，并結(jié)合交通項目工作的時間情況，對交通規(guī)劃技術(shù)標準及規(guī)范持續(xù)完善，進而保證交通規(guī)劃工作規(guī)范性及科學(xué)性的提升。例如：基于國土空間規(guī)劃體系下開展交通規(guī)劃工作，有必要將上述提到的《意見》作為參考依據(jù)，明確相關(guān)交通規(guī)劃技術(shù)標準，在公交場站用地規(guī)劃過程中，需參考《城市公共交通站、場、廠設(shè)計規(guī)范》；在公交場站用地需求預(yù)測方面，需合理利用交通模型進行預(yù)測，確保能夠為公交站場規(guī)劃建設(shè)布局的優(yōu)化提供科學(xué)指導(dǎo)，并以公交優(yōu)先政策為基本原則，將公交城市的建設(shè)作為一大目標，對現(xiàn)有公交場站進行合理改造及擴建，并做到合理選址，對公交殘場站合理布局增設(shè)，在明確總體規(guī)劃方案的基礎(chǔ)上，采取分步實施措施，使“停車場、樞紐站、停保場”三級站場體系得到有效形成，進一步使公共交通健康、持續(xù)發(fā)展目標得以實現(xiàn)。

結(jié)語：

綜上所述，國土空間規(guī)劃與交通規(guī)劃之間的關(guān)系密切，為做好交通規(guī)劃工作，需明確國土空間規(guī)劃體系對交通規(guī)劃的要求，在細化交通規(guī)劃內(nèi)容的基礎(chǔ)上，落實有效規(guī)劃策略。比如，革新交通規(guī)劃思維，對綜合交通規(guī)劃體系加以優(yōu)化，做好組織編制及審批實施工作，并完善相關(guān)法律法規(guī)，明確相關(guān)技術(shù)標準等，以此充分體現(xiàn)交通規(guī)劃工作的可行性及科學(xué)性，進一步為我國國土空間規(guī)劃建設(shè)事業(yè)穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。