房地產(chǎn)開發(fā)項目審批流程優(yōu)化研究

文／何慧慧 平陸縣行政審批服務(wù)管理局 山西運城 044300

引言：

習(xí)近平總書記強調(diào)，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力，實施高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策。李克強總理指出，營商環(huán)境就是競爭力，就是生產(chǎn)力；推動經(jīng)濟發(fā)展的著力點要由“抓項目”轉(zhuǎn)向“抓環(huán)境”，把“放管服”改革向縱深推進[1]。隨著“放管服”改革的逐步推進，政府職能與工作作風(fēng)發(fā)生了重大變化，對于企業(yè)的發(fā)展有著積極的作用，但是由于房地產(chǎn)開發(fā)項目在實際審批的過程中需要較為繁瑣的流程與審批時間，其行業(yè)發(fā)展受到一定的阻礙。國務(wù)院高度關(guān)注房地產(chǎn)行業(yè)的改革發(fā)展，并提出需要針對工程建設(shè)審批項目改革。第一，梳理項目審批流程與環(huán)節(jié)；第二，聚焦企業(yè)與群眾反映的諸多問題，深挖工程建設(shè)審批中的“痛難點”；第三，改革中借鑒國外先進經(jīng)驗，總結(jié)各地成功經(jīng)驗，優(yōu)化再造審批流程。本文從房地產(chǎn)開發(fā)項目審批中涉及的基礎(chǔ)理論出發(fā)，從服務(wù)中存在的問題、優(yōu)化策略等方面展開論述，以促使政府職能部門為我國企業(yè)提供更優(yōu)化、更高效、更透明的行政服務(wù)。

1.概念理論

1.1 房地產(chǎn)開發(fā)

房地產(chǎn)行業(yè)本質(zhì)上是依據(jù)我國房地產(chǎn)管理法取得一定的土地使用權(quán)，之后在土地上開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建設(shè)等行為[2]。房地產(chǎn)開發(fā)是房地產(chǎn)行業(yè)中最基礎(chǔ)的物質(zhì)生產(chǎn)活動，對于推動我國城市化建設(shè)有著重要作用，具有綜合性、長期性、地域性等特點。

1.2 房地產(chǎn)開發(fā)項目審批

房地產(chǎn)開發(fā)項目審批是我國政府對地產(chǎn)行業(yè)開展全過程、全流程監(jiān)管的重要措施，也是政府行政機關(guān)單位對地產(chǎn)開發(fā)項目依法開展的審查工作，通過開發(fā)項目審批工作，可以審核地產(chǎn)企業(yè)的從業(yè)資質(zhì)，準(zhǔn)許其進入地產(chǎn)開發(fā)項目[3]。

2.放管服背景下我國房地產(chǎn)開發(fā)項目審批流程存在的問題

2.1 審批流程較為繁瑣，審批的時限較長

第一，在房地產(chǎn)開發(fā)項目審批過程所涉及的審批事項較多，審批手續(xù)在準(zhǔn)備階段就較為繁瑣，其準(zhǔn)備工作量較大。第二，審批流程中涉及的審批部門以及部門下屬的科室較多，各個部門、科室之間的關(guān)系復(fù)雜，進而導(dǎo)致審批效率較為低下。第三，部分事項涉及多個辦事部門，因此需要多個辦事部門進行協(xié)同審批，由于各個科室部門的層級問題，進一步加大了工作協(xié)調(diào)的難度。通常來講房地產(chǎn)開發(fā)項目審批需要較長的時間主要有兩方面原因：第一，從整個房地產(chǎn)開發(fā)流程進行分析，企業(yè)從立項、取得土地、規(guī)劃及勘察設(shè)計、施工、預(yù)售到工程竣工交付使用的整個過程，所涉及的階段較多，需要的時限較長。第二，從某個階段所需要準(zhǔn)備的審批事項進行分析，由于審批流程復(fù)雜，其所需的審批時限較長。在實際操作的過程中出現(xiàn)其他問題與糾紛時，就會導(dǎo)致審批時限進一步延長。

2.2 網(wǎng)上審批落實不到位

隨著科技的進步，全球數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展趨勢和特點更加明顯，數(shù)字政府建設(shè)工作成為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢的必然，也是引領(lǐng)我國數(shù)字化經(jīng)濟和數(shù)字化社會建設(shè)，推動我國數(shù)字化發(fā)展的重要需求，因此各個地區(qū)也依據(jù)其發(fā)展的實際需求推動電子政務(wù)的發(fā)展與普及。為了在新時期進一步提升政府的辦事效率，促進跨部門合作，各地政府逐步推動內(nèi)部審批系統(tǒng)的建設(shè)。為了提高外部監(jiān)督的效率，部分地方政府推廣政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)，在實際的應(yīng)用過程中也取得了一定的工作成果。但是在政務(wù)發(fā)展優(yōu)化的過程中，房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)的發(fā)展相對緩慢，大部分地方政府雖然大力推進政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)，但是尚未涉及房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批服務(wù)，其他網(wǎng)上審批相關(guān)的政務(wù)服務(wù)項目也未得到重視。雖然有部分地方政府意識到網(wǎng)上行政審批服務(wù)對于提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的重要意義，在政務(wù)平臺中設(shè)立咨詢、申報等功能，但是在實際應(yīng)用的過程中大部分功能流于形式，無法真正發(fā)揮網(wǎng)上申報的作用。同時部分地方政府并未針對網(wǎng)上申報流程出臺可操作的、具體的操作方法與管理措施，在實際操作的過程中企業(yè)進行網(wǎng)上審批的效率遠(yuǎn)不及線下辦理，甚至部分線上審批還需企業(yè)在線下提供相應(yīng)資料，導(dǎo)致網(wǎng)上審批缺乏了實際意義。從技術(shù)的角度進行分析，地方政府所采用的網(wǎng)上管理系統(tǒng)在部分服務(wù)內(nèi)容上存在技術(shù)不兼容的問題，在系統(tǒng)應(yīng)用的過程中會出現(xiàn)提交文件格式不正確、部分文件丟失、文件無法識別等各項技術(shù)性問題，不僅導(dǎo)致審批效率大打折扣，同時也對用戶帶來不好的使用體驗，影響了政府機構(gòu)的公信力。

2.3 審批涉及的部門與審批事項較多

我國房地產(chǎn)開發(fā)項目審批的過程中，往往設(shè)計多個政府部門與負(fù)責(zé)單位，審批的事項較為繁雜。在實際項目審計的過程中地產(chǎn)行業(yè)的審批項目需要一個、多個部門的多個科室開展審批，也就是實際項目審批需要幾個部門共同參與，所需要的手續(xù)較多[4]。房地產(chǎn)開發(fā)項目審批流程需要十幾個政府機構(gòu)參與，大多數(shù)政府部門是以審批的形式開展行政管理工作，政府過多地干預(yù)導(dǎo)致其服務(wù)職能、監(jiān)督職能無法得到有效發(fā)揮。多個審批部門干預(yù)房地產(chǎn)開發(fā)項目審批，導(dǎo)致審批事項較為繁多，在實際操作的過程中存在部分由房地產(chǎn)開發(fā)商自行委托第三方機構(gòu)出具的審批事項，并不具有實際的應(yīng)用意義。同時我國房地產(chǎn)開發(fā)商在進行開發(fā)項目審批的過程中，各個階段所涉及的審批事項均較多，并且需要較長的時間進行審核，反而不利于我國房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。

2.4 內(nèi)控機制落實不到位，審批標(biāo)準(zhǔn)不明確、不透明

在房地產(chǎn)開發(fā)項目審批的過程中，即便是地產(chǎn)企業(yè)依據(jù)審批的相關(guān)流程提早備好審批材料，但是在實際審批的過程中會由于審批表填寫不規(guī)范、材料不符合審批需求等各項因素，導(dǎo)致審批無法依據(jù)計劃進行。即便在審批之前進行過咨詢，在實際流程操作時也可能出現(xiàn)各種問題，一次性通過審核的概率較低。同時由于內(nèi)部機制落實不到位，導(dǎo)致審批標(biāo)準(zhǔn)不明確、不透明，部分審批部門所提供的審批材料需求與審批辦事指南中所需的申報材料不一致，從而導(dǎo)致需要補充辦事指南材料清單之外的材料，從而增添了不必要的溝通成本。同時在實際工作的過程中由于政策的變動，即便是同一審批事項在進行辦理時其辦理指南也會發(fā)生一定的變化，從而無法讓房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)做好事前準(zhǔn)備，不僅影響了工程建設(shè)的進度，同時也導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)項目審批效率較低。

3.放管服背景下我國房地產(chǎn)開發(fā)項目審批流程的優(yōu)化措施

3.1 加強流程再造

房地產(chǎn)開發(fā)項目審批流程再設(shè)計需要以相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，在審批流程優(yōu)化、簡化的過程中不能違反法律規(guī)定，行政審批的過程中需要做到法律中未進行授權(quán)的事情即不可以進行做的[5]。審批流程再造設(shè)計可以借鑒國外相關(guān)的理論與經(jīng)驗，取其精華去其糟粕，在加強流程再造的過程中充分分析審批流程過程中相關(guān)利益者之間的關(guān)系，再充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H的情況來確定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的行政審批流程。在加強審批流程再造時需要充分發(fā)揮審批工作的高效性。第一，加強并聯(lián)審批。在同一個部門中審批手續(xù)能夠進行同時辦理的情況下，就盡可能避免多人、多次進行審批手續(xù)辦理，進而提升審批辦理的效率，減少行政成本的浪費。同時不同部門的審批項目能夠進行并聯(lián)辦理時就避免串聯(lián)辦理，以盡可能提升審批效率。第二，壓縮審批時限。無論是政府部門還是申請人，時間成本的浪費均是一種資源的浪費，同時審批時間的長短也會影響到審批項目的部分利益，如果審批辦理需要大量的時間，最終不僅會導(dǎo)致行政成本的浪費，企業(yè)也會遭受一定的經(jīng)濟損失。第三，精簡審批程序。在一個業(yè)務(wù)部門能辦理的審批程序，就沒有必要進行多個部門辦理，而具有相似職能的業(yè)務(wù)部門也需要進行精簡、合并，從而提升審批辦理效率。審批流程再造需要體現(xiàn)出以人為本的管理原則，流程設(shè)計的過程中可以開展座談會，以聽取各個企業(yè)對審批流程再造的意見和建議，讓各個企業(yè)表達自身的訴求，以企業(yè)的角度出發(fā)分享對審批流程優(yōu)化的意見，之后審批部門依據(jù)地方的實際情況進行流程再造，從而提升審批流程的人性化管理。審批流程再造需要以各個部門專家的實際論證為優(yōu)化基礎(chǔ)，在進行流程再造的過程中需要積極與各個業(yè)務(wù)部門進行深入溝通，依據(jù)各個部門的意見與實際情況進行設(shè)計再造。在流程設(shè)計再造之后還需要與內(nèi)部各個部門進行溝通協(xié)作，以提升流程設(shè)計的科學(xué)性與實用性。

3.2 推行網(wǎng)上審批

3.2.1 開發(fā)房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)

應(yīng)用房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)可以有效降低政府部門行政審批的成本，提升行政審批效率，促進政府部門構(gòu)建公平、公正、公開的網(wǎng)上辦事平臺，而這也是我國政府開展數(shù)字政府的重要舉措。通過房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)，促進政府部門“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式的構(gòu)建，提升我國政府部門的服務(wù)水平。房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)在充分應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建辦公自動化系統(tǒng)，從而實現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理、查詢等服務(wù)，打通了我國房地產(chǎn)企業(yè)與政府各個部門的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)通道，進而有效提升政府部門政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量與效率。

通過房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)房地產(chǎn)企業(yè)可以直觀地了解房地產(chǎn)開發(fā)項目的審批程序，需要提交的審批材料，再依據(jù)審批材料查看各個審批流程的處理結(jié)果與狀態(tài)，當(dāng)審批不合格時可以有針對性地進行溝通處理，提升項目審批的效率。房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)的建設(shè)可以依據(jù)當(dāng)前的審批流程進行優(yōu)化，提前設(shè)定審批流程，自動審核企業(yè)材料的審批進度，自動地開展下一審批環(huán)節(jié)。審批部門的工作人員在線上審核企業(yè)所提交的材料，減少傳統(tǒng)審批模式下的“跑腿”環(huán)節(jié)，除了提升審批工作效率之外還可以有針對地開展相關(guān)工作。

3.2.2 建設(shè)配套的法律法規(guī)

有效落實房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)，就需要配備相關(guān)且完善的法律法規(guī)。政府機構(gòu)在開展相關(guān)工作的過程中，要嚴(yán)格遵循法無授權(quán)不可為的工作原則，因此落實房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)，就需要加快建設(shè)相關(guān)的配套法律法規(guī)。第一，需要制定一套詳細(xì)的關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)運作相關(guān)的法律法規(guī)，其中包括信息安全、技術(shù)應(yīng)用、電子簽章等方面。第二，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)，以促使其滿足放管服以及行政審批制度改革的核心需求，從而推進房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)的應(yīng)用。第三，各地政府依據(jù)其實際工作情況，結(jié)合我國相關(guān)的法律法規(guī)，制定一套具有地區(qū)性且可實行的制度規(guī)范，為相關(guān)工作的開展奠定制度基礎(chǔ)。

3.2.3 完善相關(guān)的規(guī)章制度

完善的規(guī)章制度是確保房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批工作得到有效應(yīng)用的前提，只有各個地區(qū)針對地方發(fā)展需求優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批制度，才能在提高網(wǎng)上審批工作效率的同時，提升系統(tǒng)的應(yīng)用率。在實際工作過程中需要在現(xiàn)有審批制度的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化改革，從而提升制度的可實施性。為了確保房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)得到規(guī)范、高效的運轉(zhuǎn)，需要明確網(wǎng)上審批辦理的各個流程、涉及的單位部門以及構(gòu)建相應(yīng)的績效考核制度，從而為企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)。為了發(fā)揮信息共享的作用，還需要構(gòu)建信息采集制度與信息庫制度，從而發(fā)揮信息共享的作用，提升行政服務(wù)的辦事效率。

3.2.4 建立電子監(jiān)察系統(tǒng)

第一，為了避免行政自由裁量權(quán)的濫用，地方行政部門需要建立電子監(jiān)管系統(tǒng)，對審批業(yè)務(wù)開展全過程實時監(jiān)管。系統(tǒng)需要充分利用信息技術(shù)的發(fā)展，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，推廣監(jiān)管軟件實現(xiàn)監(jiān)管需求。比如針對房地產(chǎn)行業(yè)網(wǎng)上審批系統(tǒng)，設(shè)置各個環(huán)節(jié)的辦理時限、辦理需求、辦理程序以及相關(guān)負(fù)責(zé)人等內(nèi)容，在出現(xiàn)審批違紀(jì)的情況下電子監(jiān)察系統(tǒng)就會發(fā)出警告。建立獎懲體系，在出現(xiàn)警告之后需要采用相應(yīng)的懲罰機制，從而提升工作的嚴(yán)肅性，避免網(wǎng)上審批的隨意性。監(jiān)察部門與審批部門需要相互獨立，借助信息技術(shù)的發(fā)展打通過監(jiān)察系統(tǒng)與審批系統(tǒng)之間的信息溝通渠道。為了杜絕房地產(chǎn)開發(fā)項目審批過程中的不良行為，各個地方政府應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)開發(fā)審批事項在網(wǎng)絡(luò)上進行公開，以接受公眾的監(jiān)督。進一步完善房地產(chǎn)開發(fā)項目網(wǎng)上審批系統(tǒng)的服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)網(wǎng)上申報、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上反饋。第二，電子監(jiān)察系統(tǒng)可以針對房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)服務(wù)版塊，企業(yè)在系統(tǒng)中進行實名登記，并依據(jù)其服務(wù)版塊與企業(yè)編號查詢企業(yè)審批辦理的具體狀態(tài)與結(jié)果，如果企業(yè)對審批狀態(tài)、結(jié)果存在異議，就可以通過此版塊進行投訴，從而提升企業(yè)對政務(wù)服務(wù)的滿意度。

3.3 精簡審批機構(gòu)與事項

3.3.1 精簡審批機構(gòu)

第一，審批事項有專門的行政審批服務(wù)中心負(fù)責(zé)，未成立專門行政審批服務(wù)中心的地區(qū)建議盡快成立相關(guān)部門，然后將審批事項進行歸置，由專門的部門負(fù)責(zé)，從而集中受理審批房地產(chǎn)開發(fā)項目，提升審批效率。第二，優(yōu)化審批服務(wù)中心的人員隊伍建設(shè)，提升審批團隊的專業(yè)素質(zhì)。行政審批服務(wù)中心的工作核心不是簡單的進行業(yè)務(wù)受理，如果僅進行審批業(yè)務(wù)受理將無法實現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)項目行政審批的集中受理，而是提升了一個業(yè)務(wù)點，無法有效提升相關(guān)工作效率。因此在實際工作的過程中就需要進一步優(yōu)化工作團隊，提升工作團隊的專業(yè)性，全面提升工作人員的綜合素養(yǎng)，進而實現(xiàn)房地產(chǎn)項目行政審批的集中辦理。比如將原審批服務(wù)中心的業(yè)務(wù)骨干調(diào)入行政審批服務(wù)中心，并與原業(yè)務(wù)主管部門進行對接，從而提出一個科學(xué)、有效的管理方法。第三，行政審批服務(wù)中心發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。當(dāng)審批工作需要進行多部門開展同一項目的審批活動時，則可以通過行政審批服務(wù)中心，組織各個部門共同開展工作，發(fā)揮服務(wù)中心的協(xié)調(diào)作用，提升各個部門溝通的有效性，企業(yè)審批人員只需要對接行政審批服務(wù)中心的相關(guān)工作人員，減少業(yè)務(wù)辦理過程中不必要的程序和環(huán)節(jié)，從而提升工作效率。

3.3.2 精簡審批事項

第一，取消部分缺乏實際作用的審批事項，在房地產(chǎn)開發(fā)項目行政審批中存在部分不必要的審批事項，而在實際審批的過程中此類審批事項缺乏實際的意義，因此在精簡審批事項時可以酌情取消。第二，精簡審批材料。當(dāng)同一體系下開展審批事項時，應(yīng)當(dāng)酌情取消重復(fù)申報的材料。在辦理申報時已經(jīng)提交的申報材料或者在本部門辦理可以查詢的申報材料，在辦理其他業(yè)務(wù)時則可以減少此類材料的提交，審批人員通過單位的內(nèi)部信息系統(tǒng)進行查閱即可辦理相關(guān)審批程序。

3.4 加強內(nèi)控監(jiān)督

3.4.1 內(nèi)部監(jiān)督

審批需要成立專職的監(jiān)督小組，以監(jiān)督審批部門的工作積極性、工作態(tài)度等，同時需要提升審批過程、審批時限的合法合規(guī)性，通過建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，嚴(yán)格落實制度的執(zhí)行，從而提升審批部門內(nèi)控監(jiān)督質(zhì)量。為了提升監(jiān)督工作的有效性，監(jiān)督部門可以借助電子系統(tǒng)的發(fā)展，通過遠(yuǎn)程視頻電子監(jiān)管的方法，端正審批辦理窗口工作人員的工作態(tài)度、提高工作效率、監(jiān)管其是否嚴(yán)格依法辦事。同時借助電子監(jiān)察系統(tǒng)的應(yīng)用，監(jiān)管工作人員在辦理審批項目時存在的失誤，當(dāng)出現(xiàn)違規(guī)操作時及時發(fā)出預(yù)警。監(jiān)管部門需要評估所有審批部門的工作內(nèi)容，當(dāng)出現(xiàn)異常情況時需要嚴(yán)格追責(zé)，落實到相關(guān)責(zé)任人，以提升監(jiān)管的有效性。

3.4.2 外部監(jiān)督

第一，加強信息公開、透明，主動接受廣大人民群眾以及企業(yè)的監(jiān)督，完善審批部門的外部監(jiān)督體系，端正相關(guān)工作人員的工作態(tài)度，對企業(yè)、辦事人員的投訴進行積極處理，提升審批服務(wù)質(zhì)量。第二，審批部門需要主動面向房地產(chǎn)商進行審批服務(wù)滿意調(diào)查，對調(diào)查結(jié)果進行深入分析，對調(diào)查中突出的問題需要及時更正，并在后續(xù)工作中加以落實，從而提升審批服務(wù)的品質(zhì)。

結(jié)語：

綜上所述，在我國政府職能的轉(zhuǎn)變的時期，房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的業(yè)務(wù)也是政府業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的重點內(nèi)容。針對放管服背景下房地產(chǎn)開發(fā)項目審批流程繁瑣、耗時較長等問題，需要積極地采取措施，以加快政府職能的轉(zhuǎn)型。