農(nóng)村宅基地制度改革的治理成效研究
——以河南省為例

河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 張圓圓 侯鵬 介金嶸 王廣珍 朱倩倩

鄉(xiāng)村治理是國家和社會治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是新時(shí)代推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國農(nóng)村人地矛盾較為突出，制約了鄉(xiāng)村治理能力和水平的提升。2015 年，國家正式啟動(dòng)“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革” 試點(diǎn)工作。其中，宅基地是農(nóng)民賴以生存的絕對基礎(chǔ)，是農(nóng)村“三塊地”改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革是提升鄉(xiāng)村治理能力和水平的重要抓手。

隨著鄉(xiāng)村治理的推進(jìn)，不同學(xué)者從宅基地與鄉(xiāng)村振興、宅基地與生態(tài)環(huán)境、宅基地與城鄉(xiāng)融合發(fā)展、宅基地與村莊空間布局優(yōu)化之間的路徑和機(jī)制等方面進(jìn)行探究，挖掘宅基地制度改革與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系。已有文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，宅基地制度改革對鄉(xiāng)村主體、村莊公共空間規(guī)劃建設(shè)、戶有所居、產(chǎn)業(yè)發(fā)展都存在影響。在此背景下，本文將優(yōu)化鄉(xiāng)村治理作為出發(fā)點(diǎn)和研究方向，以河南省為例，探討如何借助宅基地制度優(yōu)化鄉(xiāng)村治理。

2020 年初，河南省在長垣市、鞏義市兩地開展農(nóng)村宅基地和村民自建住房綜合改革試點(diǎn)。2021 年2 月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室確定鞏義市、長垣市、孟津區(qū)、寶豐縣、新縣為新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)。目前，5 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查、村莊規(guī)劃、歷史遺留問題解決、房地一體不動(dòng)產(chǎn)頒證等四項(xiàng)基礎(chǔ)工作已基本完成，取得了治理成效，涌現(xiàn)出一批成效顯著的典型試點(diǎn)村，如鞏義市水地河村災(zāi)后重建將科學(xué)化與人情化相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)村民戶有所居；長垣市云寨村編制多規(guī)合一的村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村與美麗經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展；洛陽市孟津區(qū)馬嶺村利用閑置宅基地建設(shè)面粉廠，提高了村民與村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；寶豐縣王堂村盤活利用宅基地建成“生態(tài)停車場”“綜合服務(wù)站”等基礎(chǔ)設(shè)施，改善了村民生產(chǎn)生活條件；新縣大塆村將宅改與創(chuàng)客文化結(jié)合，實(shí)現(xiàn)文化旅游協(xié)同發(fā)展等。

一、宅基地制度改革的治理成效

（一）通過宅基地騰退利用，完善了農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施

宅基地退出釋放了閑置宅基地資源，為村莊提供了建設(shè)場地。戶有所居的要求確保了宅基地的基本保障功能，為村民提供生產(chǎn)生活的基本場所。河南省各試點(diǎn)縣在騰退宅基地后預(yù)留建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，滿足村民剛性住房需求。鞏義市水地河村大多數(shù)房屋在“7·20”特大暴雨災(zāi)害中倒塌毀壞，村集體科學(xué)設(shè)置受災(zāi)類型，對受災(zāi)較為嚴(yán)重的村民進(jìn)行同村遷建，讓村民不用離開故土，保障其基本住房。同時(shí)，退出收回的宅基地可用于鄉(xiāng)村建設(shè)。寶豐縣王堂村在宅改前存在大量超占宅基地，土地閑置無法利用，鄉(xiāng)村公共建設(shè)缺少空間，通過宅改，王堂村把收回宅基地建成停車場、綜合服務(wù)站、公廁等設(shè)施。洛陽市孟津區(qū)馬嶺村宅改前給人們留下的是“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)，家里現(xiàn)代化，屋外臟亂差”的印象，收回閑置宅基地后建設(shè)了鄉(xiāng)村書屋、司法所、警務(wù)室等設(shè)施。宅基地制度改革促進(jìn)了鄉(xiāng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落地，為鄉(xiāng)村治理奠定基礎(chǔ)。

（二）通過盤活閑置宅基地，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度擴(kuò)大了宅基地的使用范圍，宅基地可以用來發(fā)展產(chǎn)業(yè)、農(nóng)家樂、創(chuàng)業(yè)孵化平臺、研學(xué)基地等，培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，為村民提供就業(yè)崗位，同時(shí)為產(chǎn)品銷售提供渠道。洛陽市孟津區(qū)南石山村利用收回宅基地辦成唐三彩研學(xué)體驗(yàn)館，吸引游客、學(xué)者體驗(yàn)交流。鞏義市南嶺新村盤活閑置宅基地30 多處，通過發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、博物館等產(chǎn)業(yè)，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入約40 萬元，帶動(dòng)100 名村民就業(yè)。寶豐縣王堂村利用閑置宅基地建設(shè)河南寶豐東道汝窯新工廠，引進(jìn)廣州電商團(tuán)隊(duì)，在當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)主播邊直播售賣當(dāng)?shù)厝甏僧a(chǎn)品，不僅為王堂村提供了就業(yè)崗位，還拓寬了產(chǎn)品銷售渠道。宅基地制度改革促進(jìn)了新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生，優(yōu)化了就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了村民及村集體收入，為鄉(xiāng)村治理提供了經(jīng)濟(jì)條件。

（三）提高了村民參與村莊治理的積極性

村民自治在鄉(xiāng)村治理中處于基礎(chǔ)性地位。引導(dǎo)村民參與宅基地制度設(shè)計(jì)及監(jiān)督具體實(shí)施可以擴(kuò)大村民參與權(quán)，通過宅基地的盤活利用鼓勵(lì)村民主動(dòng)參與村莊建設(shè)，村民自治也由此加強(qiáng)。河南省各試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立了村民理事會、鄉(xiāng)賢理事會等群眾性自治組織。新縣西河村搭建村民說事、議事、主事平臺，村民擁有了對宅基地重大事項(xiàng)的表達(dá)權(quán)及決策權(quán)。鞏義市水地河村號召黨員、群眾代表全程監(jiān)督安置房施工過程，確保了安置房的質(zhì)量。新縣大塆村通過獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制及評優(yōu)機(jī)制激勵(lì)村民主動(dòng)參與改革，給予符合圖紙翻建農(nóng)房資金補(bǔ)助，給予發(fā)展農(nóng)家樂的農(nóng)戶開業(yè)補(bǔ)貼，對店鋪評比打分，有效地激發(fā)了村民熱情。宅基地制度改革為村民參與村莊治理搭建平臺，發(fā)揮了村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。

（四）促進(jìn)了村莊布局和農(nóng)村人居環(huán)境的改善

宅基地面積限定、編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，能夠?qū)崿F(xiàn)土地的合理利用，優(yōu)化村莊布局，改善生態(tài)及居住環(huán)境。新縣以宅基地制度改革為契機(jī)，全域推進(jìn)“一米菜園”建設(shè)，村民房前屋后閑置宅基地被清理，村莊布局更美觀統(tǒng)一。長垣市閆寨村針對村內(nèi)道路較窄的情況，對220 多戶庭院進(jìn)行改造，拆除部分庭院圍墻，在群眾院內(nèi)種植綠化樹木，實(shí)現(xiàn)公共空間與私人空間巧妙融合。寶豐縣朱洼村清理倒塌雜亂院落，拆除長期無人居住的破舊房屋及私搭亂建，栽植垂柳、櫻花、石楠等風(fēng)景樹，村莊森林覆蓋率達(dá)50%，生態(tài)更宜居。通過宅基地制度改革，空閑雜亂的宅基地得以利用，人居環(huán)境得到改善，鄉(xiāng)村治理空間進(jìn)一步優(yōu)化。

二、進(jìn)一步完善宅基地制度改革的對策建議

河南省通過宅基地制度改革有力地促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理，同時(shí)鄉(xiāng)村治理體制的完善也使宅基地制度改革效率更高，兩者在交互過程中實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。但河南省宅基地制度改革仍存困境，如各試點(diǎn)地區(qū)宅基地制度改革進(jìn)展不平衡，在宅基地分配利用過程中村民處于弱勢，話語權(quán)缺失，有效的民意表達(dá)渠道并不完善，主體作用未充分發(fā)揮。在處理歷史遺留問題時(shí)，人情規(guī)則與政策法規(guī)存在矛盾。因此，在現(xiàn)有宅基地制度改革的基礎(chǔ)上，河南省還需要進(jìn)一步強(qiáng)化宅基地制度改革，為鄉(xiāng)村治理帶來更多助力。

（一）堅(jiān)持高位推動(dòng)下的多層級科層治理

在實(shí)施宅基地制度改革過程中，應(yīng)堅(jiān)持政府各部門高位推動(dòng)，強(qiáng)化多層級科層治理。農(nóng)村稅費(fèi)改革后國家資源不斷輸入鄉(xiāng)村，然而一些資源輸入鄉(xiāng)村后，基層組織無法有效承接，消極作為或難以作為，導(dǎo)致很多國家資源浪費(fèi)，基層治理權(quán)威性下降。而宅基地制度改革明顯改變了這一現(xiàn)狀，試點(diǎn)地區(qū)有效承接了改革政策紅利并取得了良好成效?？偨Y(jié)試點(diǎn)地區(qū)成效發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣街匾?，宅基地制度改革進(jìn)展越快。政治動(dòng)員是一種中國特色治理機(jī)制，通過把一般工作轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸行墓ぷ鳌保?qū)動(dòng)政府通過多種機(jī)制整合各個(gè)部門資源。宅基地制度改革是一項(xiàng)中心工作，可以動(dòng)用各個(gè)部門各種資源來推進(jìn)。例如，試點(diǎn)地區(qū)在縣、鄉(xiāng)、村成立宅基地制度改革專班，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、住建局及財(cái)政局分工合作，多部門、多層級聯(lián)合推動(dòng)工作，縣委、縣政府成立村莊規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將二線、三線工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐痪€的中心工作，提升了工作效率。因此，對于進(jìn)展較慢的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)注重頂層設(shè)計(jì)，比如采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度、強(qiáng)化督查考核，引起基層組織對宅基地制度改革工作的重視。

（二）以維護(hù)村民權(quán)益為底線，拓寬民意表達(dá)渠道

農(nóng)民是鄉(xiāng)村社會治理的核心，宅基地制度改革要以維護(hù)農(nóng)民利益為底線。宅基地制度改革吸引了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、社會資本等進(jìn)入鄉(xiāng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，塑造了一大批內(nèi)源精英及外源精英，他們具有更多的資源分配權(quán)及話語權(quán)，成為非治理精英，具備了與村干部等治理精英討價(jià)還價(jià)的能力。在宅基地制度改革具體事務(wù)的處理中，普通村民經(jīng)濟(jì)、政治實(shí)力低于治理精英，容易陷入政治失語，他們沒有合適的渠道表達(dá)自己的利益訴求，一般會委托具有一定話語權(quán)的非治理精英代為表達(dá)，這些非治理精英就是村民的利益代言人，防止利益代言人與治理精英共謀是維護(hù)民意表達(dá)的防線。因此，在未來的宅基地制度改革中，應(yīng)拓寬民意表達(dá)渠道，引導(dǎo)農(nóng)民合理表達(dá)利益訴求，讓鄉(xiāng)村治理始終把村民利益放在首位。

（三）打造具有契約精神的人情式治理

強(qiáng)化宅基地制度改革需要將契約治理和關(guān)系治理相結(jié)合。宅基地是鄉(xiāng)村人情社會的根基，村莊是具有濃烈宗族色彩的團(tuán)體，依靠宗族倫理和人情規(guī)則等非正式規(guī)則進(jìn)行關(guān)系治理，對外來的行政權(quán)力具有一定的排斥性，因此河南省及其他試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)施宅改政策的過程中，創(chuàng)造性地借助鄉(xiāng)賢和宗族代表力量，設(shè)立村民事務(wù)理事會、鄉(xiāng)賢理事會進(jìn)行政策動(dòng)員，充當(dāng)起基層組織與村民的橋梁，使基層組織有效承接了宅基地制度改革帶來的國家資源。隨著各種資源進(jìn)入鄉(xiāng)村治理場域，鄉(xiāng)村社會逐步呈現(xiàn)市場化特征，再造的鄉(xiāng)村主體因資源配置引發(fā)利益交易，僅依靠人情規(guī)則無法使各利益主體信服，具有市場特征的契約制度可以公平合理地規(guī)范交易秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。因此，打造具有契約精神的人情式治理，既能保留鄉(xiāng)村社會固有的人情規(guī)則，又能適應(yīng)市場變化需求。

三、結(jié)語

宅基地制度改革是農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。當(dāng)前，河南省通過宅基地制度改革有效改善了鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活條件，激發(fā)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，村民參與鄉(xiāng)村自治的積極性、主動(dòng)性明顯提高，基層鄉(xiāng)村治理水平和治理能力得到顯著提高，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，宅基地制度改革涉及政府相關(guān)部門、村集體、農(nóng)村家庭及市場組織等利益主體，尤其關(guān)系廣大農(nóng)民群眾的重大切身利益，必須堅(jiān)持人民群眾利益優(yōu)先的改革理念，堅(jiān)持完善頂層設(shè)計(jì)與激活農(nóng)民主體地位相結(jié)合，因地制宜，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興作出更大的貢獻(xiàn)。