機(jī)構(gòu)整合：地方政府規(guī)模合理化的途徑

　　[摘要]地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的改善并不是簡單的撤并機(jī)構(gòu)、優(yōu)化機(jī)構(gòu)數(shù)量，而是通過機(jī)構(gòu)的整合來優(yōu)化地方行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)乃至整個(gè)行政體制。通過對(duì)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行進(jìn)一步梳理與重整，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作趨于合理，從而達(dá)到地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的合理化。
　　[關(guān)鍵詞]地方政府　機(jī)構(gòu)整合　途徑
　　
　　當(dāng)前我國所進(jìn)行的地方政府機(jī)構(gòu)改革，既是進(jìn)一步鞏固和深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的迫切需要，又是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展對(duì)上層建筑變革提出的現(xiàn)實(shí)要求，是地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模改善的必然趨勢，更是落實(shí)中央提出的建立符合現(xiàn)代化管理要求、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢、有中國特色的現(xiàn)代公共管理模式的重要步驟。隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)落下帷幕，地方政府機(jī)構(gòu)改革已擺上了各級(jí)黨委政府的議事日程，各地正在緊鑼密鼓地制定實(shí)施方案，理論界也在做熱烈認(rèn)真的探討，作為全國機(jī)構(gòu)改革重要組成部分的地方政府機(jī)構(gòu)改革，下一步究竟該怎么改，早已成為眾所關(guān)心的熱門話題。
　　
　　地方政府機(jī)構(gòu)改革所面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　當(dāng)前，中國地方政府機(jī)構(gòu)改革所呈現(xiàn)出的復(fù)雜性、艱巨性、差異性和長期性的特點(diǎn)，決定了機(jī)構(gòu)改革已不是在原生形態(tài)和基本框架內(nèi)，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行簡單的裁調(diào)并減，而是必須按現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，對(duì)行政體制、管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重建與創(chuàng)新，加強(qiáng)內(nèi)部的自我責(zé)任，并最終塑造適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化的敏捷的中國現(xiàn)代公共行政治理模式。
　　新一輪的地方政府機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。與中央政府的機(jī)構(gòu)改革相比，此次地方政府改革包括31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，下轄333個(gè)市、2859個(gè)縣級(jí)行政單位、4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，@在橫向上幅度寬，在縱向上層次多，在人員上比重大，客觀上增加了機(jī)構(gòu)改革的復(fù)雜性。而且，現(xiàn)行的地方政府機(jī)構(gòu)，普遍設(shè)有政府工作部門、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)性機(jī)構(gòu)及部分臨時(shí)機(jī)構(gòu)等。為了避免這種職能交叉和重疊的現(xiàn)象，進(jìn)一步完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，黨的十七大提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的要求?！蛾P(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，“必須堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新”，“根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置?！?br/>　　這次地方機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)各層級(jí)政府的主要職責(zé)，合理調(diào)整和設(shè)置機(jī)構(gòu)，除中央原則要求上下對(duì)口外，地方政府可以從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，不搞“一刀切”，不設(shè)時(shí)間限制。這有利于調(diào)整和完善垂直管理體制，進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系，有利于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。這次的地方行政體制改革以“大部門體制”為方向、以“新三定”為契機(jī)，成果令人期待。
　　地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的改善并不是簡單的撤并機(jī)構(gòu)、優(yōu)化機(jī)構(gòu)數(shù)量，而是通過機(jī)構(gòu)的整合來優(yōu)化地方行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)乃至整個(gè)行政體制。具體而言，就是通過對(duì)地方行政管理體制存在的結(jié)構(gòu)性弊端進(jìn)行改革，從而優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)體系；精簡機(jī)構(gòu)固然重要，但如果沒有觸動(dòng)整個(gè)管理體制，就不能從根本上解決問題，從機(jī)構(gòu)改革拓展到行政管理體制改革，既是鞏固發(fā)展機(jī)構(gòu)改革成果的需要，也是機(jī)構(gòu)改革的必然趨勢。
　　所以，在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，不能就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)，就編制論編制，而要以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，通過機(jī)構(gòu)整合全面推進(jìn)地方政府管理體制的改革。所謂地方政府機(jī)構(gòu)整合，是通過對(duì)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行進(jìn)一步梳理與重整，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作趨于合理，從而達(dá)到地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的合理化。只有對(duì)職能運(yùn)行的載體——機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步整合，才能使地方政府機(jī)構(gòu)改革落到實(shí)處，才能改變地方政府管理當(dāng)中資源配置與機(jī)構(gòu)效率低下的局面，從而降低行政成本，減小政府規(guī)模。因而，對(duì)地方政府規(guī)模合理化的制度化途徑探討，機(jī)構(gòu)整合必然是一個(gè)不能回避的話題。在我國，機(jī)構(gòu)整合最為常見的形式就是機(jī)構(gòu)改革。
　　在我國的經(jīng)濟(jì)體制改革中，地方政府始終是主體，同時(shí)又扮演著改革的推動(dòng)者的角色，并且直接或間接地分享了改革的巨大成果。機(jī)構(gòu)改革，政府一方面成為改革的對(duì)象，同時(shí)又扮演著改革的推動(dòng)者的角色。機(jī)構(gòu)要精簡，人員要減少，權(quán)力要下放，政企要分開，這一切無不深深地觸動(dòng)著地方政府機(jī)構(gòu)和人員的切身利益。另一方面，各級(jí)政府要制定本級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革方案，并且在獲得批準(zhǔn)后由自己來執(zhí)行其方案，決定職能、機(jī)構(gòu)以及人員的去向。政府同時(shí)又扮演著改革推動(dòng)者的角色。正是由于這兩種角色的相互沖突，地方政府在職能以及職能的運(yùn)行載體——機(jī)構(gòu)的改革上并不徹底，在以往的幾次地方政府機(jī)構(gòu)改革中，“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的循環(huán)怪圈難以避免。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，地方各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共超編60萬人，其中地、市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)更為嚴(yán)重。按照編制規(guī)定，省級(jí)政府機(jī)關(guān)為50個(gè)左右，地區(qū)一級(jí)為30個(gè)左右，地級(jí)市為40個(gè)左右，縣為30個(gè)左右。而實(shí)際情況是：省級(jí)平均超出了15個(gè)左右，其他分別超出20、15、10個(gè)左右。以上這些機(jī)構(gòu)只是傳統(tǒng)編制規(guī)定的數(shù)量，如果嚴(yán)格市場經(jīng)濟(jì)的要求設(shè)置機(jī)構(gòu)，超編的機(jī)構(gòu)更多。在常設(shè)機(jī)構(gòu)居高不下的同時(shí)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)一直有增無減。地方政府機(jī)構(gòu)整合的實(shí)現(xiàn)途徑
　　根據(jù)行政學(xué)的基本原理，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提是職能目標(biāo)，只有目標(biāo)分解、職能轉(zhuǎn)變之后，機(jī)構(gòu)改革才具有科學(xué)的依據(jù)。組織目標(biāo)不存在，機(jī)構(gòu)也就不應(yīng)當(dāng)存在，即使目標(biāo)不清，機(jī)構(gòu)也不允許設(shè)置并運(yùn)行?？傊?，要從行政任務(wù)的需要出發(fā)來確立機(jī)構(gòu)的層次、部門和規(guī)模大小。在一定職能范圍內(nèi)，只要不影響工作效率，能一級(jí)履行職能的就不設(shè)兩級(jí)，能一個(gè)部門履行的就不設(shè)兩個(gè)。這應(yīng)當(dāng)成為貫徹精簡原則的基本指導(dǎo)思想。日本的通商產(chǎn)業(yè)省，既管工業(yè)、商業(yè)，又管外貿(mào)和國際經(jīng)濟(jì)合作，其工作范圍相當(dāng)于我們十幾個(gè)部委的工作。澳大利亞在近幾年的改革中把大量職能相近的部委加以合并，使中央的機(jī)構(gòu)數(shù)量大大削減，也收到了很好的效果。在我國目前條件下，除按照市場經(jīng)濟(jì)體制要求加強(qiáng)綜合性經(jīng)濟(jì)管理部門和一些監(jiān)督、服務(wù)機(jī)構(gòu)外，對(duì)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門應(yīng)堅(jiān)決予以精簡，職能目標(biāo)消失的要堅(jiān)決撤銷，職能目標(biāo)轉(zhuǎn)移的要及時(shí)轉(zhuǎn)并，需要改組為社會(huì)中介服務(wù)組織的要盡快改組。只有這樣，政府的機(jī)構(gòu)規(guī)模才能從根本上得以控制和精簡。
　　因而，“對(duì)于政府的許多部門和分支來講，不存在合理的構(gòu)造，行政改革是永無止境的?！钡胤秸绕淙绱恕Ｔ谥贫ㄐ乱惠喌胤秸畽C(jī)制改革方案中，不僅要注意重新界定各級(jí)各部門政府職能，調(diào)整現(xiàn)行組織機(jī)構(gòu)，而且要重視行政運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新和完善。我國地方政府行政層次和管理幅度是從歷史傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期延續(xù)下來的，有許多不利于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端，如機(jī)構(gòu)設(shè)置完全按行政區(qū)劃框架來設(shè)置。這種設(shè)置，在某種程度上導(dǎo)致了地方保護(hù)主義。新一輪的地方機(jī)構(gòu)改革，要?jiǎng)?chuàng)新政府職能的實(shí)現(xiàn)方式，變革政府機(jī)構(gòu)的組合方式，學(xué)習(xí)西方運(yùn)用市場機(jī)制和企業(yè)化管理的經(jīng)驗(yàn)，在“大部門體制”前提下因時(shí)因地制宜地開展。
　　地方政府機(jī)構(gòu)改革必須與建立行政經(jīng)費(fèi)約束機(jī)制相配套。行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制是控制機(jī)構(gòu)規(guī)模的必要手段。這次地方政府機(jī)構(gòu)改革，必須嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)在各級(jí)地方政府財(cái)政收入中的比重和總額。嚴(yán)格按編制核撥行政經(jīng)費(fèi)，并加強(qiáng)各部門預(yù)算外資金的管理，對(duì)行政性收費(fèi)和罰款進(jìn)行規(guī)范管理，能采用稅收形式的一律改為稅收，不能改稅的，納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線，斷絕機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹的資金來源。另外，在機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，要推進(jìn)事業(yè)單位的改革，社會(huì)保障制度的改革，為機(jī)構(gòu)改革提供良好的保障。
　　地方政府機(jī)構(gòu)改革要建立健全組織法制，實(shí)現(xiàn)權(quán)威有效的監(jiān)督制約機(jī)制。除憲法、各級(jí)政府組織法規(guī)定政府組織的一般原則外，現(xiàn)在幾乎沒有一部單項(xiàng)組織法。而現(xiàn)存的這些法律、法規(guī)又太原則、太籠統(tǒng)，難以操作執(zhí)行。另外，未能及時(shí)地用法律手段鞏固改革成果?！稗D(zhuǎn)變職能一調(diào)整機(jī)構(gòu)一組織立法”是通過多年改革總結(jié)出的一套行之有效的經(jīng)驗(yàn)。然而改革過程中人們往往只重視前兩個(gè)階段的工作，而置后者于不顧，使改革成果缺乏法律保護(hù)，加之改革缺乏持久性，改革風(fēng)潮一過，一些機(jī)關(guān)又往往以種種借口增人設(shè)廟，重蹈舊轍。多年以來，機(jī)構(gòu)編制法制化的呼聲一直沒有停止過，但在實(shí)際操作方面一直沒有多少實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。正是機(jī)構(gòu)編制管理的這種制度缺失，使機(jī)構(gòu)和人員的增加缺乏硬性約束，從而也使得每一次辛辛苦苦取得的改革成果難以維持較長的時(shí)間。因而，地方政府機(jī)構(gòu)改革的最終成果需要法制來保證，機(jī)構(gòu)規(guī)模的最終改善需要有效的法制監(jiān)督機(jī)制。
　　地方政府機(jī)構(gòu)改革要建立在調(diào)節(jié)各部門利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，要避免“部門利益化、利益法制化”的現(xiàn)象發(fā)生。機(jī)構(gòu)改革必然會(huì)損害不少人的既得利益。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)來看，機(jī)構(gòu)改革會(huì)帶來社會(huì)政治管理的理性化，促進(jìn)統(tǒng)一市場的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮。但是，由于政府既是改革的領(lǐng)導(dǎo)者，又是改革的對(duì)象，改革不可避免地要損害部分人既得利益，必然會(huì)遇到阻力?！皩?duì)任何政權(quán)來說，國家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的改革，都是生命攸關(guān)的大問題。危險(xiǎn)性不亞于最復(fù)雜的心臟和腦部手術(shù)?！贝舜蔚胤綑C(jī)構(gòu)改革，可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。一個(gè)整合了不同部門利益的強(qiáng)力大部門，必然在利益訴求方面擁有較強(qiáng)的話語權(quán)，為了平衡利益矛盾，必須建立強(qiáng)大的監(jiān)督機(jī)制來消解部門矛盾因素，壓制利益追求沖動(dòng)，從更宏觀和科學(xué)的角度對(duì)部門及其擴(kuò)張趨勢進(jìn)行限制，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)規(guī)模的合理化。
　　地方政府機(jī)構(gòu)調(diào)整不僅要理順橫向各部門之間的關(guān)系，而且要理順地方政府各層次之間的關(guān)系。上下級(jí)政府之間的關(guān)系是各級(jí)地方政府地機(jī)構(gòu)改革中不可回避的，因?yàn)檎毮芊秶?、?quán)力大小、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的調(diào)整，都與其息息相關(guān)?，F(xiàn)行上下級(jí)政府關(guān)系盡管有法律規(guī)定，但內(nèi)容籠統(tǒng)不具體，以致實(shí)際運(yùn)作過程中存在許多問題，諸如上級(jí)政府集中過多權(quán)力，過多干預(yù)下級(jí)政府的工作；下級(jí)政府不積極主動(dòng)完成上級(jí)工作，甚至不服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。為此，必須完善對(duì)各層級(jí)地方政府的職能范圍所做的規(guī)定。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的專有職能、與上級(jí)共有的職能，共有職能各自管理的側(cè)重點(diǎn)與管理程序等都應(yīng)法規(guī)、制度給以規(guī)定。對(duì)各層地方政府的權(quán)力進(jìn)行列舉，哪些事項(xiàng)由上級(jí)政府規(guī)定或管理；哪些事項(xiàng)由上級(jí)政府審批；哪些部門受上級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)或哪些方面受上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)，哪些受上級(jí)部門指導(dǎo)。理順行政層次的關(guān)系就是合理劃分省與市縣、市與區(qū)、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事權(quán)范圍。從各自的行政地位和功能特點(diǎn)看，屬于全局性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)發(fā)展等方面的事務(wù)，應(yīng)由省級(jí)政府承擔(dān)；屬于科技、教育、文化、衛(wèi)生、治安、民政等方面的事務(wù)，應(yīng)主要靠市、縣管理，省級(jí)政府主要通過制定規(guī)劃和政策進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督。城市政府要處理好市與城區(qū)、城區(qū)與街道的關(guān)系，發(fā)揮城區(qū)、街道在城市管理中的積極性。
　　總之，此次地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的調(diào)整必須根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能原則和權(quán)責(zé)一致的要求，按照大系統(tǒng)綜合模式(大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大交通、大城建等)，撤并目前職能交叉重復(fù)、業(yè)務(wù)相同或相近的機(jī)構(gòu)，調(diào)整部門職責(zé)權(quán)限和職能分工，撤銷專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(如縣政府的糧食局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等)，部分政府職能劃歸地方政府組成部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。理順各部門之間的關(guān)系，主要對(duì)各部門職責(zé)交叉和相互扯皮的問題，逐項(xiàng)逐條進(jìn)行梳理和分析，將相同和相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)，個(gè)別需要共管的要明確主次關(guān)系，建立協(xié)調(diào)溝通制度，完善運(yùn)行程序。把一些原是政府組成機(jī)構(gòu)改為委辦局管理的機(jī)構(gòu)。這樣有利于加強(qiáng)協(xié)調(diào)，克服多頭管理、政出多門的弊端。改變按“部門管理”原則設(shè)立機(jī)構(gòu)的格局，如加強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，健全執(zhí)法管理部門，調(diào)整社會(huì)管理部門，以達(dá)到優(yōu)化整個(gè)地方政府組織機(jī)構(gòu)的目