檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管的路徑分析

方興剛

廣東省珠海市人民檢察院，廣東 珠海 519000

2022 年10 月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確指出：“加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的重任，檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管，是加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的有效舉措，也是時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)的歷史使命。

一、檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義

隨著《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的出臺(tái)，我國(guó)初步確立了“三層+雙峰”的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，所謂“三層”是指頂層為中央金融委和中央金融工委，中間層為中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管總局和證監(jiān)會(huì)等具體的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，底層為地方各類金融監(jiān)管機(jī)關(guān)；“雙峰”則是將金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的具體監(jiān)管職能細(xì)分為審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。［1］檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管，對(duì)加強(qiáng)和完善我國(guó)現(xiàn)代金融監(jiān)管體系、扎牢織密現(xiàn)代金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）可以強(qiáng)化黨對(duì)現(xiàn)代金融監(jiān)管工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是開展一切金融監(jiān)管活動(dòng)的基本要求，也是檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持的基本原則和政治保障。根據(jù)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，在現(xiàn)代化監(jiān)管體系框架下，中央金融委與中央金融工委代表黨和人民，對(duì)金融工作和金融監(jiān)管工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、總體部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等；中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會(huì)和各地方金融監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)金融監(jiān)管的具體實(shí)施工作。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，由其參與現(xiàn)代金融監(jiān)管，代表黨和國(guó)家對(duì)同級(jí)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的金融監(jiān)管實(shí)施工作進(jìn)行法律監(jiān)督，確保中央金融委、中央金融工委對(duì)金融工作的重大決策和部署得到有效貫徹和執(zhí)行，同時(shí)也可以從司法層面維護(hù)中央金融委、中央金融工委的權(quán)威，強(qiáng)化黨對(duì)現(xiàn)代金融監(jiān)管工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）可以增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的現(xiàn)代金融監(jiān)管能力

檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管，可以增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的現(xiàn)代金融監(jiān)管能力。主要體現(xiàn)于：一是可以增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別預(yù)警能力，檢察機(jī)關(guān)參與金融監(jiān)管，通過(guò)與金融監(jiān)管機(jī)關(guān)建立違法犯罪案件信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)金融違法犯罪案件中可能引發(fā)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行收集、分析和研究，并及時(shí)與金融監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行信息交流，可以有效提升金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)潛在金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別預(yù)警能力；二是可以增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的快速反應(yīng)能力，對(duì)于出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患苗頭，檢察機(jī)關(guān)以司法手段參與監(jiān)管和治理，形成“行政+檢察”合力，可以提升金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患的快速反應(yīng)能力，避免金融風(fēng)險(xiǎn)的溢出效應(yīng)；三是可以增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的問(wèn)題處置能力，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在金融監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的重大違法犯罪行為，單靠行政手段難以有效打擊遏制，檢察機(jī)關(guān)參與金融監(jiān)管，對(duì)金融違法犯罪行為通過(guò)提起刑事訴訟、公益訴訟等剛性檢察手段，可以有效打擊遏制金融違法犯罪，增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的問(wèn)題處置能力。

（三）可以有效防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，為防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)現(xiàn)代金融監(jiān)管體系強(qiáng)化了“機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”等監(jiān)管手段。其中，機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管和功能監(jiān)管是依據(jù)監(jiān)管對(duì)象不同而采取的金融監(jiān)管方式，這三種監(jiān)管方式在傳統(tǒng)金融監(jiān)管工作中通常相互配合使用；而穿透式監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管則是在傳統(tǒng)監(jiān)管方式基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化出的兩種監(jiān)管方式，其體現(xiàn)了“透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)”“全程監(jiān)管”的現(xiàn)代金融監(jiān)管理念。檢察機(jī)關(guān)參與金融監(jiān)管，通過(guò)對(duì)金融違法犯罪行為進(jìn)行類案監(jiān)督、加強(qiáng)對(duì)涉案的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行合規(guī)性審查等現(xiàn)代化監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融違法犯罪行為的穿透式打擊，并變“事后監(jiān)督”為“事前監(jiān)督”“事中監(jiān)督”“事后監(jiān)督”相結(jié)合的全過(guò)程監(jiān)督模式，可以有效提升我國(guó)現(xiàn)代金融監(jiān)管的水平，防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管的理論依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管，其理論基礎(chǔ)來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”屬性?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》都明確規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵，在不同時(shí)期有不同的理解。在檢察體制改革之前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督經(jīng)歷了從“對(duì)司法和行政活動(dòng)中一切違法和犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督”的一般監(jiān)督到“只包括對(duì)訴訟活動(dòng)中的違法和犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督，以及對(duì)行政活動(dòng)中的犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督”的演變過(guò)程［2］。如果說(shuō)在檢察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作還側(cè)重于對(duì)公權(quán)力的金融犯罪的偵查、審判等司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)參與金融行政監(jiān)管工作還稍顯“名不正言不順”，檢察體制改革后，隨著我國(guó)檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”職能，尤其是公益訴訟檢察職能的確立，檢察機(jī)關(guān)參與金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)則更為扎實(shí)。這主要表現(xiàn)為：一是在監(jiān)督對(duì)象上，檢察機(jī)關(guān)從主要對(duì)司法、行政等公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督突破為可以對(duì)特定領(lǐng)域的個(gè)人、企業(yè)等一般民事主體進(jìn)行監(jiān)督；二是在監(jiān)督內(nèi)容上，從重點(diǎn)對(duì)犯罪行為進(jìn)行打擊監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)違法行為監(jiān)督和犯罪行為進(jìn)行全面監(jiān)督。因此，根據(jù)監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容不同，檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵可具體詮釋為以下幾點(diǎn)：

（一）對(duì)司法機(jī)關(guān)的違法和犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督

這主要體現(xiàn)于：一是檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)參與刑事訴訟活動(dòng)，對(duì)司法機(jī)關(guān)在偵查、審判活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督；二是檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)開展民事檢察和行政檢察業(yè)務(wù)，對(duì)審判機(jī)關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督；三是檢察機(jī)關(guān)可以開展刑事執(zhí)行和司法人員職務(wù)犯罪檢察業(yè)務(wù)，對(duì)司法機(jī)關(guān)在偵查、審判和執(zhí)行活動(dòng)中涉嫌的非法拘禁、枉法裁判、徇私舞弊等十四種司法犯罪行為直接立案?jìng)刹?，進(jìn)行法律監(jiān)督。

（二）對(duì)特定領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督

這主要體現(xiàn)于檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟職能，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、未成年人保護(hù)等領(lǐng)域?qū)ΡＷo(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的違法行為可以提起行政公益訴訟。此外，檢察機(jī)關(guān)的行政檢察職能雖然主要是圍繞行政訴訟活動(dòng)展開的，但當(dāng)然包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。

（三）對(duì)特定領(lǐng)域一般社會(huì)主體的違法行為進(jìn)行監(jiān)督

與傳統(tǒng)上法律監(jiān)督專注于對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督不同的是，黨和人民將檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”的對(duì)象擴(kuò)大為普通公民、企業(yè)組織等一般社會(huì)主體，這主要體現(xiàn)于檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟職能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)可能存在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵犯未成年人合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會(huì)公共利益的違法行為可以提起民事公益訴訟。

此外，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)現(xiàn)階段雖未明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以在金融領(lǐng)域開展公益訴訟檢察業(yè)務(wù)，但是積極穩(wěn)妥地拓展公益訴訟檢察的“等外”領(lǐng)域已是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》就明確要求檢察機(jī)關(guān)要“積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍”；黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要“完善公益訴訟制度”。金融市場(chǎng)的穩(wěn)定安全，不僅關(guān)系著廣大人民群眾的切身利益，也關(guān)系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展等公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)拓展公益訴訟檢察“等外”領(lǐng)域，在金融領(lǐng)域探索開展公益訴訟業(yè)務(wù)已經(jīng)迫在眉睫。

三、檢察機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管的路徑選擇

傳統(tǒng)上，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督更側(cè)重對(duì)司法行政等公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)參與或介入金融監(jiān)管的方式也主要是由各業(yè)務(wù)部門在履行各自職責(zé)中實(shí)現(xiàn)的，這種情況使各個(gè)部門在參與金融監(jiān)管中往往會(huì)出現(xiàn)“九龍治水”“各自為政”的局面。因此，隨著我國(guó)檢察體制改革的推進(jìn)和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的確立，檢察機(jī)關(guān)有必要以金融檢察專業(yè)化參與現(xiàn)代金融監(jiān)管。本文所謂金融檢察專業(yè)化，是指檢察機(jī)關(guān)為了適應(yīng)金融違法犯罪案件專業(yè)化的特征，以專業(yè)化分工為基本原則，將“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”中涉及銀行、證券、期貨、信托等金融領(lǐng)域的案件從各自檢察業(yè)務(wù)中剝離出來(lái)，形成專業(yè)化的金融檢察業(yè)務(wù)，建立專門的組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)化隊(duì)伍用以承擔(dān)專門的金融檢察職能，并形成專業(yè)化的金融檢察工作機(jī)制的過(guò)程。

（一）形成專業(yè)的金融檢察業(yè)務(wù)范圍

專業(yè)化的金融檢察的業(yè)務(wù)范圍是確保檢察機(jī)關(guān)能夠依法參與現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本前提。具體包括：

1.金融刑事檢察業(yè)務(wù)

業(yè)務(wù)范圍主要包括：一是狹義的金融犯罪，即《中華人民共和國(guó)刑法》規(guī)定的“破壞金融管理秩序罪”和“金融詐騙罪”；二是金融職務(wù)類犯罪，如金融機(jī)構(gòu)中國(guó)家工作人員涉嫌的“貪污賄賂”“瀆職”等；三是非金融機(jī)構(gòu)開展非法金融活動(dòng)而構(gòu)成的非法經(jīng)營(yíng)罪。

2.金融公益訴訟檢察業(yè)務(wù)

這是堅(jiān)持機(jī)關(guān)參與現(xiàn)代金融監(jiān)管最為直接的體現(xiàn)。一方面，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)探索開展金融行政公益訴訟，依法監(jiān)督督促各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)依法履行行政監(jiān)管職責(zé)、維護(hù)金融市場(chǎng)公共秩序，間接參與現(xiàn)代金融監(jiān)管；另一方面，通過(guò)探索開展金融民事公益訴訟，監(jiān)督督促銀行、保險(xiǎn)、證券等具體金融機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行金融交易和金融管理，維護(hù)廣大金融消費(fèi)者公共利益，直接參與現(xiàn)代金融監(jiān)管。

3.金融民事檢察和行政檢察業(yè)務(wù)

在有條件的地區(qū)，將金融民事檢察和金融行政檢察業(yè)務(wù)納入金融檢察的業(yè)務(wù)犯罪，可以為檢察機(jī)關(guān)凝聚司法合力、參與金融監(jiān)管提供更為有效的司法保障。

（二）設(shè)立專門的金融檢察組織機(jī)構(gòu)

“兵馬未動(dòng)，糧草先行”。設(shè)立專門的金融檢察組織機(jī)構(gòu)是檢察機(jī)關(guān)有效參與金融現(xiàn)代監(jiān)管的必要保障。根據(jù)最高人民檢察院2023 年8 月印發(fā)的《2023—2027 年檢察改革工作規(guī)劃》中的內(nèi)容，未來(lái)五年最高人民檢察院將“健全上級(jí)檢察院對(duì)跨區(qū)域金融犯罪案件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、掛牌督辦機(jī)制”“探索和完善在國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)派駐檢察工作機(jī)制”。因此，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨部門金融案件的辦理，對(duì)接最高人民檢察院的派駐檢察工作，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)因地制宜，積極探索設(shè)立專門的金融檢察組織機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于部分金融檢察工作實(shí)踐比較豐富、理論研究比較扎實(shí)的檢察機(jī)關(guān)，可以設(shè)立專門的金融檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)金融刑事、民事、行政和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)；對(duì)于全國(guó)大部分金融檢察實(shí)踐或理論研究相對(duì)薄弱的檢察機(jī)關(guān)，可以探索與當(dāng)?shù)亟鹑谛姓O(jiān)管機(jī)關(guān)共同設(shè)立金融違法犯罪研究中心、金融檢察工作室等，與金融行政監(jiān)管機(jī)關(guān)共同研究探討專業(yè)化開展金融刑事檢察業(yè)務(wù)。

（三）打造專業(yè)的金融檢察人才隊(duì)伍

人才是第一生產(chǎn)力。檢察機(jī)關(guān)開展金融檢察，參與現(xiàn)代金融監(jiān)管，必須打造一支高質(zhì)量的金融檢察人才隊(duì)伍。

1.完善金融檢察官選拔工作

對(duì)金融檢察官的選拔，不僅要求具有法律知識(shí)或?qū)I(yè)背景，而且還應(yīng)要求檢察官具有一定金融專業(yè)知識(shí)或具有相應(yīng)的銀行、證券等金融工作經(jīng)驗(yàn)等。

2.強(qiáng)化對(duì)金融檢察官的金融知識(shí)培訓(xùn)交流工作

通過(guò)定期組織金融檢察業(yè)務(wù)培訓(xùn)班等形式對(duì)檢察官重點(diǎn)開展金融專業(yè)等相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)工作；通過(guò)和相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)建立人員交流制度，將骨干金融檢察官選派到金融監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行掛職鍛煉，學(xué)習(xí)掌握相關(guān)的金融專業(yè)知識(shí)和金融監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)。

3.健全檢察輔助人員招考培養(yǎng)工作

檢察機(jī)關(guān)在公務(wù)員招考、設(shè)置金融檢察輔助人員的招考條件時(shí)，應(yīng)要求報(bào)考人員具有金融學(xué)專業(yè)背景或金融工作經(jīng)驗(yàn)。

（四）構(gòu)建專業(yè)的金融檢察工作機(jī)制

專業(yè)性的金融案件應(yīng)有專業(yè)的工作機(jī)制相配套。一是構(gòu)建金融數(shù)字檢察辦案機(jī)制，針對(duì)不同類型的金融違法犯罪行為，通過(guò)構(gòu)建不同的法律監(jiān)督辦案模型，對(duì)金融違法犯罪行為更為精準(zhǔn)地進(jìn)行融合式的類案監(jiān)督；二是探索構(gòu)建金融違法犯罪案件雙重審查機(jī)制，對(duì)金融領(lǐng)域的違法犯罪案件，可由兩名檢察官（或一名檢察官加一名金融領(lǐng)域?qū)I(yè)人才）對(duì)同一案件進(jìn)行雙重審查；三是金融違法犯罪案件追贓挽損機(jī)制，注重對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的應(yīng)用，鼓勵(lì)嫌疑人主動(dòng)認(rèn)贓、及時(shí)返贓、充分退賠，以達(dá)到有效追贓挽損的目的，最大限度減少人民群眾的財(cái)產(chǎn)損失。