面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機制與路徑

宋寧

煙臺市城市規(guī)劃展示館 山東 煙臺 264000

我國正處于社會主義現代化國家發(fā)展與轉型的關鍵時期。在新時代的社會發(fā)展背景下，要加強對空間的治理工作，尤其是農村。農村有著廣袤的土地，提高土地的利用率，是推動農村經濟建設、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針的關鍵路徑。在開展國土空間規(guī)劃工作中，要注重鄉(xiāng)村空間治理機制，以保護自然資源和傳承人文歷史為先決條件，對農村的生態(tài)農業(yè)、城鎮(zhèn)空間資源統籌配置，推動農村體制改革的可持續(xù)發(fā)展。若想真正重構農村的空間結構，要按照鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向進行，實現生產空間的集約發(fā)展，促進鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性。在實際工作中，要明確國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村空間的關系，實現鄉(xiāng)村空間的治理轉型，并構建實用性的村莊規(guī)劃，全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針。借助城市經濟發(fā)展的力量，推動農村經濟建設及發(fā)展，全面提升我國社會經濟建設和城市發(fā)展水平。

1 國土空間規(guī)劃及其重要性

國土空間是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，包括：陸地國土空間和海洋國土空間。通俗意義上來講，國土空間是指國民賴以生存的一切場所和環(huán)境，包含陸地、陸上水域、內水、領海、領空等[1]。在國家飛速建設與發(fā)展的背景下，開展國土空間規(guī)劃工作要體現其主導功能，合理分配生態(tài)空間、農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間，推動農村經濟建設，促進城市高水平發(fā)展。國土空間規(guī)劃工作是指對特定區(qū)域內的國土空間予以開發(fā)和保護，加強空間與時間上的安排，其是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃有機融合，并形成全新的空間規(guī)劃。這項工作在我國整體規(guī)劃體系中有著重要的地位。

我國國土規(guī)劃工作按照全國、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為五個層級實現總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃“三類”，也是我們了解的“五級三類”。其作為國土空間規(guī)劃編制體系，要結合不同地區(qū)的實際發(fā)展情況，提升國土空間規(guī)劃水平，提高我國地域、空間、水域的利用率，促進我國生態(tài)系統的可持續(xù)發(fā)展。就目前的農村空間規(guī)劃與治理工作而言，其主要包括國土空間的保護、開發(fā)、利用與修復。相關部門要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際特點，對空間作出總體部署與統籌安排，提高對土地的開發(fā)率與利用率，體現空間的特定功能，充分發(fā)揮國土空間對社會經濟建設和國家經濟發(fā)展起到的重要作用。

2 鄉(xiāng)村空間治理機制的關鍵點

實現鄉(xiāng)村振興，實現農業(yè)農村現代化發(fā)展是如今我國鄉(xiāng)村建設工作的重點內容之一。鄉(xiāng)村空間治理是針對不同城市、農村現狀，開展具有針對性的空間治理工作，實現土地與空間的超高利用率。若想真正挖掘農村公共空間的潛力，在鄉(xiāng)村空間治理工作中要提升鄉(xiāng)村的生產效率，提升農村生活品質，促進農村生態(tài)環(huán)境體系，保證農村空間布局的優(yōu)化。

在我國如今的背景下，若想真正實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針，必須提高農村空間利用問題，也就是說，基于空間治理建構鄉(xiāng)村振興的理論體系和實踐路徑，對如今的農村發(fā)展有著現實意義。若想真正達成鄉(xiāng)村振興目標，實現鄉(xiāng)村價值重構是重要環(huán)節(jié)。要求相關部門站在鄉(xiāng)村空間管控和發(fā)展，著手尋找農村空間治理的突破口，加強對農村物質空間、空間組織、空間權屬等方面的治理與管控工作，重構空間組織關系，重塑空間價值分配體系。

2020年底召開的全國農村工作會議提出：堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨、全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，促進農業(yè)高質高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農民富裕富足。2021年中央一號文件強調新發(fā)展階段“三農”工作仍然極端重要，須臾不可放松，提出全面推進鄉(xiāng)村產業(yè)、人才、文化、生態(tài)組織振興的實施方案[2]。由此可見，實現鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署已是一項迫在眉睫的工作。在開展國土空間規(guī)劃過程中，要加強鄉(xiāng)村空間治理，保證鄉(xiāng)村振興對象的多體融合，確保農村發(fā)展跟隨國家發(fā)展的腳步與方向，提高農村的現代化水平。

在實際工作中，要結合我國目前的城鄉(xiāng)轉型的現實背景，打造具有中國特色的鄉(xiāng)村振興體系。鄉(xiāng)村空間治理工作主要是以鄉(xiāng)村空間為對象，通過對鄉(xiāng)村物質空間及其承載的空間關系予以治理，構建城鄉(xiāng)要素流動通道，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結構，促進鄉(xiāng)村轉型發(fā)展。為了保證鄉(xiāng)村空間治理工作的有序高效完成，要以打破鄉(xiāng)村空間發(fā)展障礙為著力點，破解鄉(xiāng)村振興難點，并形成邏輯聯系，完善對農村空間治理工作體系體現地域結構與功能性，促進城鄉(xiāng)地域系統的可持續(xù)發(fā)展。

3 國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村空間的關系

3.1 國土空間規(guī)劃中的鄉(xiāng)村規(guī)劃

規(guī)劃的含義是對未來發(fā)展目標、方向和內容的預測，顯而易見，國土空間規(guī)劃工作就是對我國的國土及空間的發(fā)展目標、方向和內容予以預測[3]。在此項工作中，要加強對鄉(xiāng)村空間治理的重視程度，明確二者間的關系，對鄉(xiāng)村的土地利用和空間布局予以綜合部署，結合不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況，具體實施針對性措施。在開展鄉(xiāng)村空間治理工作中，要根據城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃兩個概念展開。上文已述，我國目前的國土空間規(guī)劃工作旨在構建“五級三類”總體框架。若想實現國家層面的國土空間規(guī)劃工作，要結合鄉(xiāng)村的土地用途，建立完善的空間治理體系，加強對城鎮(zhèn)邊界的開發(fā)，并對農村的整個區(qū)域予以宏觀管控，實現村莊空間治理的全面統籌和規(guī)劃指導。

在具體工作中，可以結合一個或幾個村為單位，制定村莊規(guī)劃工作，提高鄉(xiāng)村空間治理的可操作性。除此之外，還要站在微觀角度對各個村莊的土地與空間予以詳細規(guī)劃，加強指導實施提高土地的利用率，提升鄉(xiāng)村建設水平。總的來說，在國土空間規(guī)劃目標下，實現鄉(xiāng)村空間治理工作要站在宏觀與微觀兩個角度展開，保證總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃的并駕齊驅。站在市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等視角，實現土地用途管制和村莊分類布局，提高鄉(xiāng)村空間治理水平，真正將國土空間規(guī)劃工作落到實處，并將其作為鄉(xiāng)村空間治理與規(guī)劃的主要目標和重要依據。

3.2 國土空間規(guī)劃及鄉(xiāng)村空間終端位置

縱觀我國目前的國土空間規(guī)劃體系，總體規(guī)劃強調宏觀的管控和引導，詳細規(guī)劃則以總體規(guī)劃為依據進行具體落實規(guī)劃，實施的關鍵在于空間用途管制和空間治理。在實際開展工作中，要重視鄉(xiāng)村空間的終端位置，加強空間的開發(fā)與總體規(guī)劃，實現有效的鄉(xiāng)村空間治理工作[4]。不僅能夠保護農村的自然生態(tài)環(huán)境和農業(yè)資源，避免因客觀因素對農村空間造成破壞和侵蝕，還能借助農村空間規(guī)劃建設，營造良好的居住環(huán)境，保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針的落實，促進農村整體有序發(fā)展。

鄉(xiāng)村空間治理工作是空間科學的重要組成部分，是提高國家國土空間規(guī)劃水平的重要路徑。眾所周知，鄉(xiāng)村空間包含的元素種類較多，不僅有自然和農業(yè)生態(tài)資源，還有人類、動物等資源。農村的空間環(huán)境是農民安身立命的根本，促進農村發(fā)展也是提升鄉(xiāng)村公共價值，提高人們生活保障的關鍵。在我國目前的國土空間體系中，鄉(xiāng)村空間占據重要地位，其作為國土空間規(guī)劃體系的終端，實現鄉(xiāng)村空間的有序治理是提高國土空間治理水平的重中之重。鄉(xiāng)村空間治理的最初是為了解決農村無序建房問題，而實現空間的合理利用，除了能改變農民亂建房、土地資源濫用的現狀，還能在一定程度上促進農村的經濟建設，提升農民的生活品質。

在具體工作中，要做好農田水利、道路基礎設施和公共設施的建設，結合土地用途管制，保護耕地和農村的生態(tài)環(huán)境。實現農村空間治理與規(guī)劃可以提高農村空間的利用率。眾所周知，農村空間是一個較為復雜的系統，其包括生產、生活、生態(tài)空間，有的城市在開展鄉(xiāng)村空間治理工作，會按照城市規(guī)劃的方法和思路進行，導致所制定的工作計劃在農村出現“水土不服”。為此，相關部門要了解國土空間規(guī)劃的主要目標和大方向，明確鄉(xiāng)村空間治理的重要性，以國土空間規(guī)劃為依據，完善鄉(xiāng)村空間治理工作體系，以鄉(xiāng)村空間治理為核心，提升國土空間規(guī)劃水平。

4 面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機制與路徑

4.1 鄉(xiāng)村空間的治理轉型

若想提高鄉(xiāng)村空間的利用率，達成國土空間規(guī)劃體系的工作目標，相關部門要注重鄉(xiāng)村空間的治理轉型。鄉(xiāng)村空間作為國家空間規(guī)劃體系最重要的組成部分，其更強調的是物質空間屬性。在實現空間治理工作中，要注重土地資源的合理利用，加強規(guī)劃管控，主要包括：村莊建設用地、非村莊建設用地和非建設用地。要站在治理的視角，充分解讀鄉(xiāng)村空間，凸顯各因素的社會屬性，將鄉(xiāng)村空間變?yōu)樯鐣顒影l(fā)生的重要區(qū)域，提升空間的使用功能。治理視角下的鄉(xiāng)村空間研究突破了原有的純物質空間論，能夠更好地與鄉(xiāng)村獨特的社會基礎相契合，認識鄉(xiāng)村空間的價值，進而尋求技術上的治理方式[5]。

科學視角下的空間治理工作要實現資源配置的有效應用，促進空間的可持續(xù)發(fā)展。對于我國目前的國土空間情況而言，實現鄉(xiāng)村空間治理工作是一項復雜卻又敏感的工作體系。相關部門要站在地方視角下研究治理的范圍、媒介、對象，改變傳統的鄉(xiāng)村規(guī)劃治理工作，以強化農村經濟建設為主要方向，強調農村資源的保護與利用。在以往的農村空間治理工作而言，更注重土地的利用，反而忽略了自然資源的開發(fā)。為了提升空間治理水平，促進農村空間治理體系的完善，要將民生作為根本理念，實現鄉(xiāng)村規(guī)劃的轉型。既要解決鄉(xiāng)村建設與環(huán)境保護存在的矛盾關系，又要體現鄉(xiāng)村治理工作的綜合性。遵循生態(tài)文明建設的根本方向，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針，凸顯農村的自然價值和人文價值，維護農村空間資源的秩序以農村為媒介，推動我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 基于實用性村莊規(guī)劃

若想實現有效地農村空間治理工作，必須體現治理方針的針對性。觀察我國目前的農村發(fā)展情況，南北方的發(fā)展差異較大，發(fā)展重心也有所不同。農村空間治理要實現“自上而下，自下而上”相結合的體系，迎合目前農村發(fā)展的實際需要，將物質組織權屬納入統一體系，實現農村的多規(guī)合一規(guī)劃和細化。治理實用性是保證鄉(xiāng)村空間治理與鄉(xiāng)村發(fā)展方向緊密貼合的關鍵點，為了確保農村在發(fā)展過程中有足夠的空間基礎、經濟支柱，相關部門要思考農村空間治理工作“為誰規(guī)劃、誰來規(guī)劃、怎么規(guī)劃、如何規(guī)劃”。要將工作重心落實到農戶發(fā)展的綜合需要上，跳出傳統的城市經營運作模式，保證農村發(fā)展有較強的針對性，充分利用農民僅有的空間資源。

除此之外，實現鄉(xiāng)村空間規(guī)劃要強調其公益屬性。要站在農民的視角下合理規(guī)劃鄉(xiāng)村空間需要，保證所制定的規(guī)劃方案符合農民對鄉(xiāng)村發(fā)展的心理預期，又要符合鄉(xiāng)村發(fā)展的實際情況。假設：對于我國北方地區(qū)的農村而言，其主要以耕地為主，在開展空間治理工作而言，要將糧食的種植與生產放在根本位置。既要發(fā)揮鄉(xiāng)村對于社會經濟建設起到的作用，又要提高治理方案的針對性。這樣可以在一定程度上提升國土空間治理水平，切實推動我國農村的經濟建設和發(fā)展。

4.3 落實全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中共十九大作出的重大決策部署，是決戰(zhàn)全面建成小康社會，全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。習總書記曾在20大報告中提出：全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動，扎實推動鄉(xiāng)村產業(yè)、人才、文化、生態(tài)組織振興[6]。不夸張地講鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經逐漸成為我國發(fā)展進程中的最核心、最重要的戰(zhàn)略目標。為了凸顯農村對于社會發(fā)展的價值和作用，在國土空間治理工作中要優(yōu)先開展鄉(xiāng)村空間治理。只有鄉(xiāng)村振興工作取得了重要的進展，才能真正為社會經濟發(fā)展提供重要的后勤保障力量。

鄉(xiāng)村空間具有地方性特征，若想實現鄉(xiāng)村空間的有效治理，要將重心放在鄉(xiāng)村的表征、鄉(xiāng)村的日常生活中，將意向空間表達改造為物質空間呈現，并實現二者的融合，體現在社會空間再現方面，實現有效的鄉(xiāng)村空間治理。要落實全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針，推動鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造必要條件。相關部門要站在鄉(xiāng)村空間角度出發(fā)，解決空間結構與功能的不合理問題，實現空間權屬與空間價值的重新分配，以綜合性的空間治理手段，推動農村多元主體的參與，使農村空間規(guī)劃與建設變?yōu)橐豁棾錆M積極性的工作。

除此之外，有效的鄉(xiāng)村空間治理是完善鄉(xiāng)村空間價值的重要體現，可以幫助鄉(xiāng)村空間功能體系逐漸完善，矯正城鄉(xiāng)空間開發(fā)權的失衡。相關部門要站在鄉(xiāng)村空間物質組織權屬方面，實現綜合治理，選擇具有針對性且科學合理的治理手段，構建城鄉(xiāng)共治局面，推進鄉(xiāng)村空間用途管制，將鄉(xiāng)村空間治理工作變?yōu)槁鋵嵿l(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針的重要工具。

5 結論

總而言之，就我國目前的發(fā)展情況而言，若想提高國土空間規(guī)劃水平，要從鄉(xiāng)村空間治理著手，全面振興鄉(xiāng)村的經濟建設和經濟發(fā)展。以鄉(xiāng)村空間為載體，搭建合理的鄉(xiāng)村布局結構，打造宜居的居住環(huán)境充分發(fā)揮鄉(xiāng)村建設對于社會經濟建設的推動作用。相關部門要結合鄉(xiāng)村振興發(fā)展的內在需求，重新整合鄉(xiāng)村空間結構，實現空間資源的合理利用。要加強國土空間規(guī)劃中的鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，實現鄉(xiāng)村空間的治理轉型，基于實用性開展鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針，真正讓鄉(xiāng)村空間及農村資源變?yōu)橥苿由鐣洕咚倏沙掷m(xù)發(fā)展的關鍵力量。