關(guān)于工業(yè)用地成片開(kāi)發(fā)方案編制的若干思考以江夏區(qū)法泗街和烏龍泉街成片開(kāi)發(fā)方案為例

張艷艷

根據(jù)2020年1月1日起正式實(shí)施的《土地管理法》第45條第5款規(guī)定：在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的；同時(shí)，根據(jù)《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉的通知》（自然資規(guī)〔2020〕5號(hào)）和《省自然資源廳關(guān)于印發(fā)湖北省土地征收成片開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）的通知》（鄂自然資規(guī)〔2021〕3號(hào)）有關(guān)規(guī)定，非公益性土地征收均須編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案，因此，征收工業(yè)用地須編制成片開(kāi)發(fā)方案，符合成片開(kāi)發(fā)方案編制的相關(guān)要求。公益性用地比例達(dá)到40%是成片開(kāi)發(fā)方案的硬性要求，也是一個(gè)需滿(mǎn)足的關(guān)鍵條件。然而工業(yè)用地大多位于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，周邊以道路和綠化為主，很難滿(mǎn)足公益性用地比例達(dá)到40%以上要求。且劃入成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)的土地，公益性用地如未納入征收范圍，后期很難保證實(shí)施，公益性用地的實(shí)施成為“空中樓閣”。

一、工業(yè)用地成片開(kāi)發(fā)方案編制存在的問(wèn)題探討

1. 編制周期較長(zhǎng)

成片開(kāi)發(fā)方案是實(shí)施非公益性土地征收的先決條件之一，編制成片開(kāi)發(fā)方案過(guò)程中，需聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾和有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)；需征求開(kāi)發(fā)范圍涉及的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民代表意見(jiàn)，取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意；需征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)和進(jìn)行網(wǎng)上公示。編制方案時(shí)間較短，方案編制完成之后，征求完成所有這些意見(jiàn)短則一個(gè)月，長(zhǎng)則幾個(gè)月。

以我院2022年編制的兩個(gè)工業(yè)用地成片開(kāi)發(fā)方案為例。法泗街農(nóng)產(chǎn)品加工園成片開(kāi)發(fā)方案編制開(kāi)始于2022年4月編制，5月完成文本、圖件和數(shù)據(jù)庫(kù)成果，7月底完成意見(jiàn)征求工作。根據(jù)意見(jiàn)進(jìn)行修改完善，接下來(lái)需出具各種函及區(qū)政府相關(guān)文件方可報(bào)武漢市自然資源和規(guī)劃局進(jìn)行預(yù)審，再根據(jù)預(yù)審意見(jiàn)修改，修改完善之后召開(kāi)專(zhuān)家評(píng)審會(huì)，評(píng)審后進(jìn)一步根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)修改完善上報(bào)武漢市政府審批，取得武漢市政府批復(fù)后上報(bào)湖北省自然資源廳備案，同時(shí)上報(bào)自然資源部備案，這一系列流程全部完成該方案才算編制完成。法泗街農(nóng)產(chǎn)品加工園成片開(kāi)發(fā)方案于2023年1月25日完成自然資源部備案，歷時(shí)10個(gè)月。烏龍泉街將軍山工業(yè)園片區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案2022年5月開(kāi)始，同樣的程序，2023年5月5日完成自然資源部備案，歷時(shí)一年。編制周期較長(zhǎng)。

圖1 法泗街農(nóng)產(chǎn)品加工園片區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)案位置圖

圖2 烏龍泉街將軍山工園片區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)案位置圖

2. 公益性用地比例難滿(mǎn)足

根據(jù)集約節(jié)約用地原則以及配套實(shí)施集中建設(shè)原則，工業(yè)用地集中布局在產(chǎn)業(yè)園，工業(yè)用地周邊的配套設(shè)施用地多為道路用地和綠化用地等。因此，對(duì)于工業(yè)用地成片開(kāi)發(fā)方案中公益性用地占比不低于40%的要求難以滿(mǎn)足。

法泗街農(nóng)產(chǎn)品加工園片區(qū)周邊緊鄰法泗中學(xué)和規(guī)劃小學(xué)以及法泗街中心衛(wèi)生院和馬法路，成片開(kāi)發(fā)范圍將這些一并劃入，公益性用地比例達(dá)到45%，主要是該方案中征收的土地是農(nóng)產(chǎn)品加工園，為一類(lèi)工業(yè)用地，無(wú)污染，周邊公益性用地較多，可以滿(mǎn)足公益性用地比例要求；烏龍泉街將軍山工業(yè)園片區(qū)征收土地包括一宗居住用地、兩宗工業(yè)用地，緊鄰居住用地周邊為行政辦公用地、社會(huì)停車(chē)場(chǎng)用地和防護(hù)綠地，該成片開(kāi)發(fā)方案公益性用地比例為40.54%。這兩個(gè)方案公益性用地比例符合要求，烏龍泉街剛好滿(mǎn)足。我們實(shí)際工作中接觸到江夏區(qū)南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的工業(yè)用地需征收，周邊根本無(wú)公益性用地，公益性用地比例無(wú)法滿(mǎn)足?！逗笔⊥恋卣魇粘善_(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）》，“若低于40%且確實(shí)難以提高的，不得低于縣域國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)（城市規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地）的現(xiàn)狀公益性用地比例，且每年公益性用地比例低于40%的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案不得超過(guò)1個(gè)?！币簿褪枪嫘杂玫夭粷M(mǎn)足40%的方案每年僅有一個(gè)。

圖3 法泗街農(nóng)產(chǎn)品加工園片區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)案公益性用地比例圖

圖4 烏龍泉街將軍山工園片區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)案公益性用地比例圖

3. 公益性用地可能成為“空中樓閣”

根據(jù)《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉的通知》（自然資規(guī)〔2020〕5號(hào)）和《湖北省土地征收成片開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）》，成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)公益性用地如未劃入征收范圍內(nèi)，一個(gè)成片開(kāi)發(fā)方案實(shí)施周期為三年，在這三年內(nèi)公益性用地未開(kāi)發(fā)建設(shè)，公益性用地比例如何落實(shí)？如何保證公益性用地開(kāi)發(fā)建設(shè)？事實(shí)上，相當(dāng)于公益性用地僅劃入成片開(kāi)發(fā)范圍，參與公益性用地比例的計(jì)算，但實(shí)施周期內(nèi)并未征收，后期可以直接征收，也可能一直未征收，未開(kāi)發(fā)建設(shè)，公益性用地可能成為“空中樓閣”，并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的“成片開(kāi)發(fā)”，同時(shí)也違背成片開(kāi)發(fā)為了“公共利益”而實(shí)施的初衷。

4. 開(kāi)發(fā)時(shí)序和年度計(jì)劃不夠合理

針對(duì)成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)的征收地塊安排開(kāi)發(fā)時(shí)序和年度計(jì)劃，有的征收地塊僅一個(gè)片區(qū)分成三個(gè)年度征收，而實(shí)際實(shí)施中作為一個(gè)批次報(bào)地，一次性征收。但根據(jù)成片開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則，已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的，或者前兩年完成土地征收規(guī)模未達(dá)到80%的，以市縣為單位暫停受理土地征收成片開(kāi)發(fā)方案審批申請(qǐng)。因此，鑒于此規(guī)定，將一個(gè)片區(qū)連片地塊分成三個(gè)年度征收。

法泗街農(nóng)產(chǎn)品加工園片區(qū)征收地塊按照用途分為17個(gè)地塊，分三年實(shí)施；烏龍泉街將軍山工園片區(qū)征收地塊為五個(gè)地塊，分三年實(shí)施。

圖5 法泗街農(nóng)產(chǎn)品加工園片區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)案開(kāi)發(fā)時(shí)序圖

圖6 烏龍泉街將軍山工園片區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)案開(kāi)發(fā)時(shí)序圖

二、工業(yè)用地成片開(kāi)發(fā)方案對(duì)策探討

1. 縮短編制周期

編制周期長(zhǎng)，主要在于需要征求各種意見(jiàn)，意見(jiàn)回復(fù)通常情況較慢，或者某一種意見(jiàn)征求較慢，影響了整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)度；2022年上半年“三區(qū)三線(xiàn)”劃定工作一直在進(jìn)行中，也影響了項(xiàng)目進(jìn)度；2022年開(kāi)始編制成片開(kāi)發(fā)方案未納入地方當(dāng)年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，需出具政府承諾。因此，是否可以精簡(jiǎn)征求意見(jiàn)種類(lèi)，中心城區(qū)重要地段征求專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)，遠(yuǎn)城區(qū)是否可以簡(jiǎn)化。法泗街征求專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)時(shí)候，很難找到了解當(dāng)?shù)厍闆r的專(zhuān)家學(xué)者，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r了解的級(jí)別夠不上專(zhuān)家，也影響項(xiàng)目進(jìn)度；“三區(qū)三線(xiàn)”劃定工作已完成，是否在符合要求，很容易判斷；2022年是成片開(kāi)發(fā)啟動(dòng)之年，當(dāng)時(shí)有的項(xiàng)目未納入當(dāng)年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，是否可以在2023年將要征地的項(xiàng)目納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。

2. 適當(dāng)降低公益性比例

對(duì)于工業(yè)用地，是否可以適當(dāng)降低公益性用地比例。因工業(yè)用地位于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，周邊的公益性用地一般為道路和綠化。40%的公益性用地比例難以滿(mǎn)足，被迫擴(kuò)大成片開(kāi)發(fā)范圍。開(kāi)發(fā)范圍不能重復(fù)，也會(huì)導(dǎo)致下一個(gè)未征收地塊在征收前編制成片開(kāi)發(fā)方案時(shí)，無(wú)法劃定開(kāi)發(fā)范圍?？梢越梃b廣東省明確成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)包含多個(gè)擬征收地塊時(shí)，擬征收地塊面積不得小于成片開(kāi)發(fā)范圍面積的60%。上海明確產(chǎn)業(yè)基地公益性比例一般不低于15%，產(chǎn)業(yè)社區(qū)一般不低于20%。安徽省建議將工業(yè)區(qū)公益性用地比例不低于40%調(diào)整為不低于 25%，保障工業(yè)區(qū)節(jié)約集約用地，提高工業(yè)區(qū)土地使用效率。

3. 合理安排開(kāi)發(fā)時(shí)序和年度計(jì)劃

根據(jù)《省自然資源廳關(guān)于印發(fā)湖北省土地征收成片開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）的通知》（鄂自然資規(guī)〔2021〕3號(hào)）有關(guān)規(guī)定，“土地征收成片開(kāi)發(fā)方案實(shí)施周期為3年”，“已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的，或者前兩年完成土地征收規(guī)模未達(dá)到80%的”，以市縣為單位暫停受理土地征收成片開(kāi)發(fā)方案審批申請(qǐng)。鑒于該規(guī)定，法泗街和烏龍泉街安排三年內(nèi)征收完畢，但根據(jù)實(shí)際情況，法泗街征收范圍為一個(gè)片區(qū)，將一次性征收，烏龍泉街三個(gè)地塊，實(shí)際征收一次性征收完畢。因此，建議按照實(shí)際情況合理安排開(kāi)發(fā)時(shí)序和年度計(jì)劃，更符合征收實(shí)際情況，也更便于管理。

三、結(jié)論與建議

1. 結(jié)論

結(jié)合法泗街和烏龍泉街已經(jīng)編制完成的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案，得出結(jié)論：由于成片開(kāi)發(fā)方案需征求意見(jiàn)較多，加之一些客觀(guān)原因，編制周期較長(zhǎng)；劃入成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)的公益性用地，僅有部分納入征收范圍，部分未納入征收范圍，未納入征收范圍的公益性用地可能三年內(nèi)不安排征地，導(dǎo)致公益性用地的比例成為“空中樓閣”；鑒于實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定，開(kāi)始時(shí)序和年度計(jì)劃的安排和實(shí)際實(shí)施情況可能不符。

2. 建議

建議開(kāi)發(fā)方案根據(jù)地段簡(jiǎn)化一些征求意見(jiàn)流程，如重要地段、中心城區(qū)地塊成片開(kāi)發(fā)方案征求專(zhuān)家意見(jiàn)，遠(yuǎn)城區(qū)適當(dāng)精簡(jiǎn)流程；適當(dāng)降低工業(yè)用地成片開(kāi)發(fā)方案公益性用地比例；根據(jù)地塊大小及實(shí)施安排符合實(shí)際的開(kāi)發(fā)時(shí)序和年度計(jì)劃，更好地促進(jìn)成片開(kāi)發(fā)方案的編制和實(shí)施，保障成片開(kāi)發(fā)方案的可操作性，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“成片開(kāi)發(fā)”。