浙江省水利工程不動產(chǎn)確權(quán)登記實踐與思考

江 煒 ，呂天偉 ，羅林峰

（1.浙江省水利科技推廣服務中心，浙江 杭州 310012；2.浙江省水利廳，浙江 杭州 310009）

0 引 言

“十二五”以來，浙江省認真貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1 號）、《不動產(chǎn)登記暫行條例》《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》（水建管〔2013〕169 號）和《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63 號），按照《關于加快水利改革發(fā)展的實施意見》（浙委〔2011〕30號）和《浙江省小型水庫系統(tǒng)治理工作方案》（浙政辦發(fā)〔2020〕56 號），全力推動水利工程產(chǎn)權(quán)化改革，在劃定水利工程管理與保護范圍基礎上，對水利工程所有權(quán)及其所依附的土地使用權(quán)進行不動產(chǎn)登記。截至2023 年3 月，全省頒發(fā)各類水利工程產(chǎn)權(quán)證書8 358 本，其中不動產(chǎn)權(quán)證書380 本、國有土地使用證（海域使用權(quán)證）398 本、政府授權(quán)水利等部門頒發(fā)設施所有權(quán)證6 410 本、水利等部門頒發(fā)設施所有權(quán)證1 170 本；水利工程產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作取得實質(zhì)性成效，促進水利工程功能充分發(fā)揮，法律保障有法可依。

通過水利工程不動產(chǎn)確權(quán)登記，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵功能。水利工程產(chǎn)權(quán)人在效益最大化動機支配下，激勵開展水利工程運行管理并發(fā)揮效益。發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的約束功能。水利工程產(chǎn)權(quán)人在行使產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟活動中，對其他主體施加強制約束。發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的資源配置功能。水利工程產(chǎn)權(quán)人在產(chǎn)權(quán)制度安排下，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)所具有的調(diào)節(jié)或影響資源配置作用[1]。發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的協(xié)調(diào)功能。水利工程產(chǎn)權(quán)人以產(chǎn)權(quán)為基礎，協(xié)調(diào)水利工程運行管理中各類社會關系，保障規(guī)范有序安全運行。

開展水利工程不動產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，發(fā)生法律效力，明晰水利工程權(quán)益歸屬，明確水利工程責任主體。有占用行為時，要求返還原物有法可依，如破解水庫管理用房被人長久占用難題。有毀損行為時，要求修理、更換或恢復有法可依，如違章建筑拆除時，要求重建水利工程等。有妨害行為時，排除妨害或消除危險有法可依，如破解水利工程堤防被非法行車難題。有侵害行為時，要求侵害賠償有法可依，如過往船只撞擊損壞水閘閘墩要求賠償?shù)?。不動產(chǎn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，抵押融資等有法可依，如水利工程不動產(chǎn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資、工程保險等[2]。

1 浙江省不動產(chǎn)確權(quán)頒證概況

《不動產(chǎn)登記暫行條例》實施后，國家實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。浙江省積極推動，水利部門和自然資源部門協(xié)同，不動產(chǎn)確權(quán)登記取得突破。截至2023 年3 月，浙江省共有380 處水利工程頒發(fā)了不動產(chǎn)權(quán)證書，涉及全省11 個設區(qū)市56 個縣（市、區(qū)）。

1.1 按工程類型分布

380 本不動產(chǎn)權(quán)證書主要涉及水庫、海塘、堤防、水閘、泵站、閘站。其中以水庫確權(quán)頒證的數(shù)量最多，具體工程類型頒發(fā)不動產(chǎn)證書情況見圖1。

圖1 不動產(chǎn)權(quán)證書按工程類型分布圖

1.2 按設區(qū)市分布

全省11 個地市都有頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，但是在進度上存在較大差距。頒發(fā)水利工程不動產(chǎn)權(quán)證數(shù)量，設區(qū)市前3 位是紹興市、臺州市、溫州市，分別是98 本、68 本、39 本，其中紹興市無論是不動產(chǎn)權(quán)證書數(shù)量還是發(fā)證率在11 個設區(qū)市中都排名第一（見圖2）。

圖2 不動產(chǎn)權(quán)證書數(shù)量按設區(qū)市分布圖

2 實踐中的典型經(jīng)驗

2.1 劃定管理與保護范圍線

根據(jù)《水法》《防洪法》和《浙江省水利工程安全管理條例》《浙江省海塘建設管理條例》等國家有關法律法規(guī)，積極開展水利工程管理與保護范圍劃定，截至2022 年底，全省管理與保護范圍劃定完成率：水庫99.7%，大中型水閘96.4%，大中型泵站88.9%，大中型閘站92.1%，5 級以上堤防98.1%，一線海塘98.6%。設置了水利工程管理與保護范圍公示牌及界樁，并由當?shù)厝嗣裾M行公示發(fā)文，為產(chǎn)權(quán)化的推進奠定根基。

2.2 明晰工程權(quán)屬

依據(jù)水利部財政部印發(fā)的《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》文件，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，理清水利工程的權(quán)利歸屬，并通過頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書、國有土地使用證、海域使用證、人民政府直接頒發(fā)或授權(quán)水行政主管等部門頒發(fā)的各類水利工程所有權(quán)證，明晰水利工程的權(quán)利歸屬。截至2023 年3 月，全省涉及水庫、海塘、堤防、水閘、泵站、閘站等6 類規(guī)模以上水利工程，發(fā)證率達75%，浙江省水利工程產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)統(tǒng)計結(jié)果見表1。

表1 浙江省水利工程產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)統(tǒng)計表

2.3 協(xié)同創(chuàng)新克難

水利與自然資源等部門開展專題研究，破解水利工程不動產(chǎn)登記過程中的一些常見問題。針對1987 年《土地管理法》實施前建成的水利工程所使用集體土地的權(quán)屬無來源依據(jù)或依據(jù)缺失的問題，以《具結(jié)書》《說明書》等為依據(jù)，辦理不動產(chǎn)登記。針對計劃經(jīng)濟時代水利工程審批程序不規(guī)范的問題，以水利工程安全鑒定報告或竣（完）工材料（包括除險加固）代替建設工程規(guī)劃許可證，辦理不動產(chǎn)登記。針對水利工程范圍內(nèi)涉及林地、耕地的問題，按有否辦理農(nóng)用地征用手續(xù)進行分類處理。2022 年11 月，紹興市自然資源和規(guī)劃局與水利局在全省率先出臺政策，聯(lián)合印發(fā)《關于推進紹興市水利工程不動產(chǎn)權(quán)登記工作的指導意見》[3]，共同推進轄區(qū)內(nèi)水利工程不動產(chǎn)確權(quán)登記。

2.4 實施分類處理

摸排核查水利工程土地權(quán)屬及征地占用等情況，根據(jù)核查結(jié)果實施分類處理[3]。按照基本建設程序批準建設的水利工程，立項資料齊全、產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、驗收程序合法，由水利工程所有權(quán)人直接向產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)提出登記申請；對于資料不夠完善，手續(xù)不夠齊全，但經(jīng)過相應程序可以補足的水利工程，在水利、自然資源、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村集體等相關單位協(xié)調(diào)配合下，水利工程所有權(quán)人補齊相關手續(xù)后，再提出登記申請；對于水利工程超期未開展安全鑒定或存在明顯缺陷、安全隱患的，需在工程經(jīng)鑒定為安全或通過除險加固、工程降等等措施，消除隱患后，方可提出登記申請；對于確實不符合不動產(chǎn)登記條件的，暫時不予登記。

2.5 推動產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)化

依托水利工程產(chǎn)權(quán)化改革，以水利工程不動產(chǎn)登記證書為基礎，努力拓寬水利投融資渠道，盤活存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。積極推進紹興湯浦水庫開展基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點，擬盤活資產(chǎn)，回收資金用于曹娥江防洪控制性工程鏡嶺水庫建設。江山市以水利工程確權(quán)登記為依據(jù)，整合轄區(qū)內(nèi)水庫、山塘資產(chǎn)，嘗試以水利固定設施資產(chǎn)及相關收益權(quán)利為擔保，實現(xiàn)水利“舊”資產(chǎn)反哺水利“新”建設。

3 存在問題

盡管浙江省水利工程不動產(chǎn)確權(quán)登記取得明顯進展，但是絕大部分水利工程依然因為各種問題[4]，無法順利開展不動產(chǎn)登記。

1）資料不全。水利工程大多建成于20 世紀60—70 年代，早于《水利基本建設驗收規(guī)程》施行，該時期水利工程大多由人民公社或生產(chǎn)大隊建設，沒有規(guī)范的項目立項、施工、竣（完）工驗收資料，同時，由于時間歷時長，資料遺失嚴重。

2）權(quán)屬不清。早期占用土地權(quán)屬為集體所有的水利工程基本未辦理土地征用手續(xù)；同時，存在部分工程由多個村集體集資、投勞建設，隨著村鎮(zhèn)撤并，無法確定權(quán)屬比例；加上，有的工程由國家投資、農(nóng)民投勞、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集體管理，工程權(quán)屬判定難度大。

3）依據(jù)不足。涉及水利工程不動產(chǎn)權(quán)登記的具體登記權(quán)利類型目前尚不明確，也沒有針對早期水利工程建設實際制定的不動產(chǎn)登記規(guī)章制度和標準規(guī)范，盡管浙江省針對有關問題進行了專題研究并提出了解決對策，但是法律依據(jù)不足，影響證書的合法性和有效性。

4）用途交叉。水利工程管理范圍線內(nèi)大量土地已種植農(nóng)作物，或者已經(jīng)頒發(fā)林地證、農(nóng)用地證，甚至出現(xiàn)水庫大壩、河道堤防在國土用地圖斑中劃為農(nóng)用地、林地的情況，土地用途交叉，增加了不動產(chǎn)登記的難度。

4 建議意見

1）完善規(guī)章制度，推進改革持續(xù)。根據(jù)浙江省地市確權(quán)頒證進展情況，紹興市指導意見出臺，為加快水利工程不動產(chǎn)權(quán)登記提供明確依據(jù)，迅速推動當?shù)厮こ滩粍赢a(chǎn)確權(quán)登記工作進展。針對部分水利工程存在的建設資料不全、土地權(quán)屬不清，確權(quán)頒證缺乏技術規(guī)范和標準的現(xiàn)狀，建議浙江省盡早制定并出臺指導意見，明確水利工程不動產(chǎn)登記類型、范圍以及登記所需的證明文件、登記程序和規(guī)范要求等，使水利工程不動產(chǎn)登記有更加明確的制度規(guī)范。

2）以規(guī)劃編制為契機調(diào)整土地用途。針對土地用途交叉問題，2022 年10 月，國土自然部印發(fā)了《關于進一步加強國土空間規(guī)劃編制和實施管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕186 號）“要在國土空間規(guī)劃‘一張圖’上統(tǒng)籌各類空間開發(fā)保護需求，確保空間布局不沖突，功能結(jié)構(gòu)更合理”，建議水利與自然資源部門及時加強對接配合，以國土空間規(guī)劃編制為契機，基于水利工程管理范圍劃定批復文件為依據(jù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水利工程實際用地情況。

3）加強技術支持，確保數(shù)據(jù)準確有效。水利工程不動產(chǎn)登記是一項多學科專業(yè)知識綜合運用的工作，特別是不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，需要有較高的測繪專業(yè)技術，同時，為了確保數(shù)據(jù)能夠整合、共享，需要采用先進的技術手段，包括空間數(shù)據(jù)技術、遙感技術等[5]，因此，建議自然資源部門積極爭取上級政策和資金支持，委托專業(yè)的機構(gòu)和從業(yè)人員作為技術支撐，開展相關工作，以提高不動產(chǎn)登記的準確性和有效性。

4）推動融資試點，激發(fā)產(chǎn)權(quán)吸引力。選擇獲得不動產(chǎn)登記證書的優(yōu)質(zhì)水利資產(chǎn)開展不動產(chǎn)融資試點。打造通過不動產(chǎn)證抵押，經(jīng)營權(quán)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)等方式盤活水利工程資產(chǎn)，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的示范點。積極穩(wěn)妥推進水利基礎設施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）[6]試點示范，構(gòu)建水利基礎設施存量資產(chǎn)與新增水利基礎設施投資的良性循環(huán)機制的典型模式，通過示范擴大影響力和吸引力，促進水利工程不動產(chǎn)登記工作的發(fā)展。

5 結(jié) 語

隨著《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》及《民法典》的施行，水利工程不動產(chǎn)登記迎來契機，浙江省在水利工程不動產(chǎn)確權(quán)登記中大膽創(chuàng)新，積極實踐，通過劃定管理與保護范圍、明細水利工程權(quán)屬、與自然資源等部門協(xié)同創(chuàng)新攻克難題、實施分類處置、盤活水利存量資產(chǎn)等方式，推動水利工程不動產(chǎn)確權(quán)登記取得明顯成效，水庫、海塘、堤防、水閘、泵站、閘站等水利工程不動產(chǎn)登記都取得零的突破，全省11 個設區(qū)市頒發(fā)了水利工程不動產(chǎn)權(quán)證書。然而，隨著產(chǎn)權(quán)化改革的深入，在水利工程不動產(chǎn)確權(quán)登記中也凸顯出資料不全、權(quán)屬不清、依據(jù)不足、用途交叉等堵點和難點問題，影響不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，亟需多方攜手，通過完善規(guī)章制度、適時調(diào)整土地用途、加強技術支持、推動融資試點等方式予以破解，確保水利工程不動產(chǎn)登記工作依據(jù)充分、順暢有效。