林則徐在湖北的防洪救災(zāi)實(shí)踐和堤防工程管理思想

孫 卓，趙 丹

（臨沂市水利工程保障中心，山東 臨沂 276000）

1 林則徐其人其事

林則徐（公元1785—1850 年），字元撫，晚號(hào)俟村老人，福建福州人，清代著名政治家、思想家和治水人物。2019 年12 月，林則徐入選水利部第一批“歷史治水名人”。

林則徐認(rèn)為水利是農(nóng)業(yè)的命脈，事關(guān)國(guó)家命運(yùn)和人民生計(jì)。他注重實(shí)事求是，因地制宜，科學(xué)施策。他的治水實(shí)踐范圍涉及長(zhǎng)江、黃河、海河、淮河、京杭運(yùn)河、伊犁河、塔里木河以及太湖流域諸多水系，他參與新建或改建的水利工程包括防洪、疏浚、灌溉、海防、漕運(yùn)等多種類(lèi)型，為全國(guó)各地水利事業(yè)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。

2 長(zhǎng)江中游水患頻率及其成因

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從公元前185 年至公元1911 年的2 096 年間，長(zhǎng)江共發(fā)生有記載的洪災(zāi)200 余次，平均約10 a 一次。其中唐代平均18 a 一次，宋元時(shí)期平均5 a 一次，明清時(shí)期平均4 a 一次[1]。特別是長(zhǎng)江中游沿岸地區(qū)洪澇災(zāi)害頻繁。自公元1470 年以來(lái)，平均3～5 a 就發(fā)生1 次洪澇。各地洪澇出現(xiàn)頻率為武漢23.7%，江陵31.4%，長(zhǎng)沙26.4%，岳陽(yáng)32.9%，九江30.6%，南昌21.5%。其中較大洪澇出現(xiàn)的頻率為武漢8.6%，江陵11.9%，長(zhǎng)沙8.2%，岳陽(yáng)10.8%，九江11.3%，南昌5.4%。其中，19 世紀(jì)是最為頻繁的時(shí)期，荊江7 次大水入城，有20 a 發(fā)生過(guò)決堤，江漢下游2 次大水入城，有24 a 發(fā)生過(guò)決堤；江陵、鐘祥、岳陽(yáng)、九江、南昌等地不同程度的洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率在32%以上，甚至高達(dá)39%[2]。這種現(xiàn)象的形成主要有地形、氣候和社會(huì)3 個(gè)方面的原因[3]。

2.1 地形因素

湖北境內(nèi)，長(zhǎng)江多流經(jīng)江漢平原。江漢平原地勢(shì)西北高東南低，北靠大洪山，西鄰鄂西山地，東連大別山系和幕阜山，南部為孤山丘陵，是一個(gè)大型半封閉盆地。其內(nèi)河網(wǎng)交織，湖泊眾多，堤垸縱橫。湖北境內(nèi)各支流在江漢平原、鄂東沿江平原直接注入長(zhǎng)江，形成較完整的扇形水系。而長(zhǎng)江、漢江等在江漢平原上均為地上懸河，長(zhǎng)江荊江段河道蜿蜒曲折，進(jìn)一步限制了洪水下泄。

2.2 氣候因素

江漢平原屬于亞熱帶季風(fēng)區(qū)，雨量豐沛，加之又處在我國(guó)以秦嶺為南北氣候區(qū)的過(guò)渡地帶，降雨量北少南多，且多集中在汛期。雨量在時(shí)空上的不均，導(dǎo)致汛期暴雨頻繁，洪水集中。

2.3 社會(huì)因素

宋元以前，江漢平原人口稀少，湖泊面積大、調(diào)蓄能力強(qiáng)，又有河網(wǎng)分流，所以洪水對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的危害不大。元代以后，特別是明清時(shí)期，隨著外來(lái)移民大量遷入，江漢平原人口迅速增長(zhǎng)，嚴(yán)重破壞了漢江上游地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境，大量泥沙被山洪裹挾壅塞河道。同時(shí)由于土地開(kāi)發(fā)利用，河灘湖泊被大面積的圩垸圍墾蠶食，導(dǎo)致湖泊調(diào)蓄功能減弱，洪水下泄不暢。

3 在湖北的防洪救災(zāi)實(shí)踐

道光十年（公元1830 年）八月二十日，林則徐到任湖北布政使，至次年二月初九日離任，后于道光十七年三月初五日到任湖廣總督，至次年十月十一日離任。在湖北期間，他高度重視防洪度汛和救災(zāi)減災(zāi)，采取了不少科學(xué)的工程措施和管理方法，取得了預(yù)期效果。

3.1 救災(zāi)減災(zāi)

林則徐到任湖北布政使第3 天即在《接任楚藩日期折》中言“且楚省濱臨江河，每當(dāng)汛漲之時(shí)，即虞漫溢，撫綏防障，尤須加意講求”。這說(shuō)明他此時(shí)就已十分了解湖北的水旱災(zāi)害特點(diǎn)。

同一天，林則徐在《湖北被水州縣現(xiàn)在籌辦情形片》比較具體地匯報(bào)了當(dāng)時(shí)救災(zāi)資金撥付和救助災(zāi)民的情況。他認(rèn)為“此時(shí)所最要者，在于疏消積水，涸出田疇，俾得及時(shí)耕種，民心自更安定”，即首要任務(wù)是減少受災(zāi)損失，盡快恢復(fù)生產(chǎn)。同時(shí)提出下一步2 個(gè)工作重點(diǎn)：一是實(shí)地查看受災(zāi)情況，“將被水未消之處，再行詳細(xì)履勘”；二是分類(lèi)分批修復(fù)水毀防洪設(shè)施，“應(yīng)修復(fù)堤岸者，即先堵筑斷流”。暢通泄洪排澇通道，“應(yīng)疏浚下游者，速令設(shè)法消導(dǎo)”。

同年十二月初十日，林則徐接到調(diào)任河南布政使的公文，在《調(diào)任豫藩謝恩折》中言“數(shù)月以來(lái)，查辦撫恤，修筑堤防，并督征下忙錢(qián)糧，勉竭駑駘，次第經(jīng)理”。由此可見(jiàn)，林則徐在任湖北布政使的主要工作就是發(fā)放救災(zāi)物資、重建水毀堤防以及恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)生活秩序。

3.2 防洪度汛

道光十七年（公元1837 年）五月，汛期臨近，林則徐強(qiáng)調(diào)“楚北江漢堤防最關(guān)民生保障”，他根據(jù)上半年降水量判斷本年防汛形勢(shì)不容樂(lè)觀，“今歲一春多雨，已報(bào)水勢(shì)日增，轉(zhuǎn)瞬大汛經(jīng)臨，防范倍宜吃緊”。于是他通令堤防沿線(xiàn)各地政府，全面核實(shí)去年汛后以來(lái)修復(fù)加固的堤防工程進(jìn)展情況，“勒限赴修報(bào)竣，聽(tīng)候分別驗(yàn)收”。

林則徐尤為重視日常維護(hù)值守和災(zāi)害預(yù)防。他認(rèn)為“湖北地方半系濱江臨漢，民生保障，全賴(lài)堤防，而堤工不獨(dú)貴在加修，更須嚴(yán)于防守”，而且認(rèn)為“于其補(bǔ)救于事后，莫若籌備于未然”。他重視防汛巡查工作，“查湖北江漢各堤，臣本有督防之責(zé)，夏汛水勢(shì)每易漲漫，是目前防汛之事較之閱伍更為切要”。他同時(shí)要求主管部門(mén)加強(qiáng)洪水觀測(cè)，必須在堤防臨水面設(shè)水位樁，統(tǒng)一水位填報(bào)表格樣式，隨時(shí)觀測(cè)填報(bào)水位漲落情況。

林則徐同時(shí)表示將對(duì)各地防汛巡查工作進(jìn)行明察暗訪(fǎng)，“使印委各員皆不敢曠誤偷安，于防汛似有裨益”。當(dāng)年六月二十五日至十月十五日，林則徐到轄區(qū)各地考察水情，兼及吏治、武備、民情等各項(xiàng)工作，歷時(shí)109 d。他在日記中對(duì)防汛檢查的情況多有反映，比如七月初四日即“至鐘祥十工之何家潭、劉公庵觀新工，共七百二十八丈。此工挽筑最為堅(jiān)固，堤外全拋碎石。劉公庵工頭石壩挑溜尤得力”。次年七月初九到八月初八，林則徐再次巡查各地防汛工作，歷時(shí)29 d。

林則徐的巡查很有效。比如他道光十七年（公元1837 年）七月十三日在《籌防襄河堤工折》記錄發(fā)現(xiàn)京山第五段張壁口堤防“目下俱被大溜沖刷，堤身壁立，極為險(xiǎn)要”。林則徐“親勘之后，即飭該府縣估辦護(hù)壩，并相勢(shì)筑作盤(pán)頭，又于迎溜各段拋填堅(jiān)大塊石斜長(zhǎng)人水，追壓到底”。次年七月二十日上午，林則徐途經(jīng)張壁口時(shí)“登岸驗(yàn)視新筑月堤，是處水木清幽，風(fēng)景頗勝”。

4 堤防工程施工管理思想

道光十年（公元1830 年），林則徐為公安、監(jiān)利2 個(gè)縣制訂發(fā)布《修筑堤工章程》。道光十七年（公元1837 年），他又制訂發(fā)布《防汛事宜》，兩者此后收入《荊楚修疏指要》《荊州萬(wàn)城堤志》和光緒《湖北通志》等地方文獻(xiàn)。其中《修筑堤工章程》集中體現(xiàn)了林則徐的堤防工程施工管理思想。

4.1 工程投資管理

林則徐對(duì)工程投資管理做了如下規(guī)定：首先要充分汲取施工管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免各級(jí)各部門(mén)侵占克扣工程款，確保專(zhuān)款專(zhuān)用；其次要嚴(yán)格控制其他費(fèi)用的開(kāi)支比例，防止工程建設(shè)因資金制約而發(fā)生偷工減料的現(xiàn)象；再者要規(guī)范工程款的撥付手續(xù)和流程，如有短缺，則經(jīng)辦人有權(quán)調(diào)查核實(shí)無(wú)誤后申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)；最后是嚴(yán)禁地方官員索賄，不能隱瞞事實(shí)、包庇責(zé)任人，否則嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

4.2 削減無(wú)關(guān)支出

當(dāng)時(shí)，地方政府為了方便溝通，向負(fù)責(zé)工程管理工作的官員提供人員車(chē)馬、補(bǔ)貼食宿費(fèi)用，日積月累不免擠占工程經(jīng)費(fèi)，而有關(guān)官員因此也不敢較真，這已成為影響工程施工的“潛規(guī)則”。林則徐認(rèn)為要“務(wù)使工歸實(shí)用”。經(jīng)辦官員開(kāi)支須從捐廉銀兩中支出，不得增加地方政府負(fù)擔(dān)。由地方政府派駐的工程管理人員，也須由地方政府保證合理待遇。各級(jí)官員和駐點(diǎn)管理人員如有勒索侵扣工程款的不法行為，一定嚴(yán)肅從重問(wèn)責(zé)。

4.3 進(jìn)度支付管理

林則徐認(rèn)為要根據(jù)工程進(jìn)展情況分配撥付工程款。一是預(yù)付款。開(kāi)工時(shí)預(yù)付30%，用于施工準(zhǔn)備，包括組織施工人員、籌辦施工器具，而且施工單位還要提供預(yù)付款擔(dān)保。二是進(jìn)度款。工程進(jìn)度達(dá)到30%，撥付30%的進(jìn)度款；工程進(jìn)度達(dá)到70%時(shí)，再次撥付30%的工程進(jìn)度款。三是尾款。工程完工并經(jīng)驗(yàn)收合格后再予撥付10%工程尾款。

4.4 人員績(jī)效考核

林則徐認(rèn)為參與工程建設(shè)的各類(lèi)官員和參建人員要嚴(yán)格考核、獎(jiǎng)罰分明。參建官員要廉潔奉公，任勞任怨。要對(duì)工程進(jìn)行合理分解細(xì)化，并分別指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)。同時(shí)每日對(duì)參建人員的工作情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，如果有人偷懶則當(dāng)場(chǎng)記過(guò)，記過(guò)3 次則開(kāi)除。如果有人偷盜工程材料或擾亂施工秩序，則立即停工停職問(wèn)責(zé)當(dāng)事人。而對(duì)于盡職盡責(zé)、表現(xiàn)好的施工人員，也同樣如實(shí)記錄，由當(dāng)?shù)卣畧?bào)告有關(guān)部門(mén)根據(jù)具體表現(xiàn)分別獎(jiǎng)勵(lì)。

4.5 施工質(zhì)量管理

一是取土順序。開(kāi)工時(shí)必須明確，取土筑堤須由遠(yuǎn)及近，如果先從附近取土，則會(huì)影響遠(yuǎn)土運(yùn)輸，也會(huì)影響堤防的坡腳穩(wěn)定。二是打夯壓實(shí)要選擇有經(jīng)驗(yàn)的施工人員，保證夯石高起平落。如果打夯人員配合不好，夯擊不實(shí)，也無(wú)法通過(guò)錐探法檢驗(yàn)合格。三是要逐層驗(yàn)收，未經(jīng)驗(yàn)收不得進(jìn)行下層施工。驗(yàn)收后由驗(yàn)收人員出具書(shū)面驗(yàn)收手續(xù)，帶班工長(zhǎng)如實(shí)填寫(xiě)驗(yàn)收資料，施工單位每天統(tǒng)一匯總驗(yàn)收資料存檔備查。此外，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員還要隨時(shí)用錐探法抽檢。四是重視分段接縫處的施工質(zhì)量。不同施工區(qū)段的連接部位要認(rèn)真填滿(mǎn)壓實(shí)，不能留縫，否則“以致不相膠黏”形成滲流通道，而且要重疊夯擊壓實(shí)，從而使各施工區(qū)段之間的端部結(jié)合良好。

4.6 施工進(jìn)度管理

嚴(yán)禁施工單位承攬過(guò)重的施工任務(wù)，認(rèn)真核實(shí)施工人數(shù)和施工能力，制訂切實(shí)可行的進(jìn)度計(jì)劃，完工后方可再承擔(dān)其他施工任務(wù)。除大雨雪天外，其他原因不得停工。通過(guò)合理趕工提前完工并經(jīng)驗(yàn)收合格的，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

4.7 工程運(yùn)行管理及其他

認(rèn)真做好完工后的管理維護(hù)。特別是易承受沖刷的部位，要采取拋石防護(hù)措施。堤防臨水坡要撒草種，背水坡種植柳樹(shù)蘆葦，禁止采伐破壞，以抵御風(fēng)浪沖刷。此外，林則徐還提出了測(cè)量用具的制作要點(diǎn)和錐探法的操作要點(diǎn)。

5 堤防施工管理思想特點(diǎn)

從《修筑堤工章程》中可以發(fā)現(xiàn)林則徐的堤防工程管理思想有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

1）切中時(shí)弊，對(duì)癥下藥。林則徐針對(duì)當(dāng)時(shí)普遍存在的管理弊端對(duì)癥下藥，比如嚴(yán)禁侵占克扣工程款，嚴(yán)格控制無(wú)關(guān)支出，保證專(zhuān)款專(zhuān)用；減輕地方政府和參建單位負(fù)擔(dān)，保證一線(xiàn)參建人員合理待遇；分期撥付工程款，防止工程爛尾等。

2）注重細(xì)節(jié)，重點(diǎn)明確。林則徐提到了很多重要的細(xì)節(jié)，比如工程款撥付的手續(xù)和程序；預(yù)付款、進(jìn)度款、尾款的大致比例和撥付時(shí)機(jī)；參建人員的考核方式；挖土筑堤的遠(yuǎn)近順序等等。

3）理念新穎，管理科學(xué)。林則徐的理念新穎，領(lǐng)先時(shí)代，比如專(zhuān)款專(zhuān)用、分期付款、全員考核，重疊壓實(shí)，拋石防沖，草木護(hù)坡等。他提出的很多做法與當(dāng)代水利工程的一般做法一致。

6 結(jié) 論

林則徐注重分析地形條件，關(guān)注天氣變化，高度重視防汛防災(zāi)救災(zāi)工作。他積極救助災(zāi)民，認(rèn)真開(kāi)展災(zāi)后調(diào)查，從速推進(jìn)災(zāi)后重建，修復(fù)水毀防洪設(shè)施、從速排泄積水。他把防汛工作放在的首要位置，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)水位觀測(cè)，同時(shí)身體力行，實(shí)地督導(dǎo)各地防汛工作開(kāi)展情況，保證各項(xiàng)防汛措施落實(shí)到位。

林則徐針對(duì)當(dāng)時(shí)水利工程建設(shè)管理領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，結(jié)合自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取了很多具有突出針對(duì)性、明顯科學(xué)性、較高可行性的建設(shè)管理措施，體現(xiàn)了較高的工程管理水平，滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水利工程建設(shè)管理的現(xiàn)實(shí)需要。