地方城投公司市場化轉(zhuǎn)型路徑研究

吳良鴿

摘要：文章以 L 市城投公司為例，研究了地方城投公司的市場化轉(zhuǎn)型路徑。首先，分析了城投公司目前面臨的外部困局和內(nèi)部問題，指出了市場化轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性。其次，探討了城投公司的轉(zhuǎn)型模式，包括剝離政府職能、經(jīng)營性業(yè)務(wù)補(bǔ)充、資源整合、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、調(diào)整融資和負(fù)債情況等方面。最后，以 L 市城投公司為案例，具體分析了其市場化轉(zhuǎn)型的背景、動因、方案和效果。

關(guān)鍵詞：地方城投公司；市場化轉(zhuǎn)型；轉(zhuǎn)型路徑

地方城投公司作為地方政府在經(jīng)濟(jì)活動中的關(guān)鍵參與者，扮演政府代言人角色，深度涉足政府主導(dǎo)的土地開發(fā)、城市建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目等領(lǐng)域。城投公司不僅推動地方經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步，更解決了政府在相關(guān)領(lǐng)域的融資和管理難題。但其作為非盈利法人組織，當(dāng)前處于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，亟待應(yīng)對眾多挑戰(zhàn)。一是國家自2010年起已發(fā)文強(qiáng)化地方融資平臺管理，明確“九個不得”與“市場化轉(zhuǎn)型”等要求，再到近年來將防范金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是地方債務(wù)問題上升為核心任務(wù)，表明中央決意實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)控制。二是受到國家對隱性債務(wù)政策的嚴(yán)格制約，金融機(jī)構(gòu)的融資政策也趨于保守，因此地方城投公司急需探索新的自我造血策略，突破傳統(tǒng)投融資模式，以市場化途徑承擔(dān)融資責(zé)任，為公司的規(guī)范化、持續(xù)性和高質(zhì)量轉(zhuǎn)型提供動力。三是黨的二十大指明國企改革方向，要求加強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)核心競爭力的培育，暗示城投公司轉(zhuǎn)型壓力與動力雙增。這不僅從理論角度，有助于豐富城投公司在新環(huán)境下的市場化轉(zhuǎn)型路徑，更在現(xiàn)實(shí)中，為國有資產(chǎn)高效利用提供借鑒，從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的雙重目的。

一、城投公司目前面臨的形勢

（一）外部環(huán)境下面臨的困局

城投公司的主要角色是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的主體，作為政策驅(qū)動的非市場經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，其運(yùn)作模式隨政策變化而適應(yīng)。有兩個核心因素對其經(jīng)營發(fā)展影響明顯：一是城市化進(jìn)程。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局與Our World in Data顯示，2016年全球城市化率主要分布于40%～60%區(qū)間，而我國則為56.74%，迅速增長至2022年的65.22%，增幅8.48%。特別是L市城投公司于2015年成立，16～20年間基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)尤為繁重。但隨著國家對債務(wù)的管控策略轉(zhuǎn)變，該公司的平臺功能開始減弱。綜合全球40%的國家和地區(qū)城市化率超80%的數(shù)據(jù)，中國城市化仍有較大潛力，但受政策調(diào)整，其進(jìn)程會稍有放緩，如2022年我國城市化率僅增長0.5%。二是調(diào)控政策方面。伴隨《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等系列政策出臺，目的在于規(guī)范地方政府融資行為，剝離城投公司的融資平臺功能，并強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)不得新增涉及地方政府隱性債務(wù)的貸款。加上城市化速度的減緩，城投公司的傳統(tǒng)模式面臨挑戰(zhàn)，平臺功能將逐步退化，需強(qiáng)化其市場經(jīng)濟(jì)屬性。

（二）內(nèi)部治理積累的問題

內(nèi)部治理方面，城投公司由于長期以政府主導(dǎo)且行政干預(yù)式的運(yùn)營，導(dǎo)致其治理模式積累了許多問題。一是城投公司通常背負(fù)著大量債務(wù)，這些債務(wù)主要用于承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)以及償還存量債務(wù)。但大部分公益性項(xiàng)目往往缺乏可持續(xù)的盈利來源，因此城投公司自身的償債能力較弱，無法依靠項(xiàng)目運(yùn)營獲利來償還債務(wù)。這就導(dǎo)致了“借新債還舊賬”的惡性循環(huán)，即只能不斷舉新債來償還舊債。另外，城投公司還嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼來維持運(yùn)營。當(dāng)融資渠道受限時(shí)，城投公司將面臨無法償還大量債務(wù)的極高風(fēng)險(xiǎn)。二是大部分城投公司在成立之初并未規(guī)劃明確的經(jīng)營定位和長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。它們往往是依靠原有的壟斷地位和優(yōu)勢資源，進(jìn)行多元化經(jīng)營。但是，在外部政策環(huán)境發(fā)生變化后，這些城投公司暴露出自身缺乏核心競爭力的問題。沒有核心競爭力的城投公司，一旦喪失了原有的壟斷優(yōu)勢，其業(yè)務(wù)將難以為繼。三是在用人機(jī)制和薪酬機(jī)制方面，城投公司多存在任人唯親、關(guān)系戶就業(yè)等問題，這損害了企業(yè)選賢興才、薪酬體系的科學(xué)性與公平性。同時(shí)，城投公司的薪酬機(jī)制改革也面臨困境，市場化薪酬難以落實(shí)，而限薪政策又影響了人才引進(jìn)。這些問題損害了企業(yè)激勵約束機(jī)制的有效性。四是城投公司存在典型的國有企業(yè)文化問題，如“大鍋飯”文化和官僚主義，這在一定程度上滋生了懶政等問題，嚴(yán)重影響了企業(yè)效率。員工的積極性不高，也影響了團(tuán)隊(duì)合作。五是在業(yè)務(wù)運(yùn)營方面，城投公司受政府主導(dǎo)且行政干預(yù)式的影響，在項(xiàng)目運(yùn)營上往往無法及時(shí)根據(jù)市場變化調(diào)整經(jīng)營策略。這導(dǎo)致其持有的資產(chǎn)無法有效進(jìn)行盤活，經(jīng)營方式仍然僵化，也無法獲得市場化的盈利。

二、城投公司的轉(zhuǎn)型模式分析

（一）轉(zhuǎn)型背景

近年來，各監(jiān)管部門強(qiáng)化了對城投公司的指導(dǎo)，既通過直接監(jiān)管，又通過對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的間接指導(dǎo)，形成了一套對地方政府及城投公司的綜合治理體系。其中，中心議題為政企分開、隱債控制以及市場化轉(zhuǎn)型。一系列政策的實(shí)施明顯限縮了地方政府、城投公司及金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目投資建設(shè)的活躍度，尤其是城投公司傳統(tǒng)的公益代建業(yè)務(wù)大幅減少，使其面臨前所未有的市場化轉(zhuǎn)型壓力。市場化轉(zhuǎn)型之所以迫在眉睫，一是因?yàn)槌峭豆驹诂F(xiàn)有模式下的生存空間已日漸收窄，傳統(tǒng)公益代建模式不再可持續(xù)且缺乏金融支持；二是企業(yè)需拓展新業(yè)務(wù)以保障持續(xù)運(yùn)營和資金需求。而實(shí)現(xiàn)真正的市場化轉(zhuǎn)型不僅要求城投公司從財(cái)政部的隱債名單中獨(dú)立出來，還需在業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)和管理等各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)深層次的市場化改革，確保其在市場中確立競爭地位。

（二）轉(zhuǎn)型方式

總結(jié)相關(guān)政策（如四川省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)和融資管理的通知》）、研究報(bào)告和筆者的實(shí)際調(diào)查研究，筆者認(rèn)為城投公司市場化轉(zhuǎn)型通?？蓞⒖家韵路绞?。

1. 直接剝離政府職能

對于規(guī)模較大、行業(yè)競爭力較強(qiáng)、具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、管理規(guī)范、具備生存能力的融資平臺公司，可直接剝離其政府融資的職能，脫離融資平臺的身份。通常方式是妥善處置存量債務(wù)，清償政府隱性債務(wù)（若有），逐漸剝離政府代建等業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。

2. 經(jīng)營性業(yè)務(wù)補(bǔ)充

對于主要從事政府融資而競爭力不強(qiáng)的小型平臺公司，其轉(zhuǎn)型策略可著眼于擴(kuò)展原業(yè)務(wù)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)多元化。以公益性基礎(chǔ)設(shè)施代建融資為例，其產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋了市政建設(shè)、園林綠化、電網(wǎng)搭建、金融、設(shè)備租賃及建材等業(yè)務(wù)，企業(yè)可結(jié)合地方資源與自身優(yōu)勢，設(shè)立子公司專營這些領(lǐng)域，形成一種集團(tuán)投資、子公司建設(shè)到政府回購的閉環(huán)運(yùn)作模式。這種模式不僅提高項(xiàng)目效率、降低成本，而且在項(xiàng)目建設(shè)的全程中都能得到金融機(jī)構(gòu)的資金支持，從而實(shí)現(xiàn)融資渠道的多樣化。具備特定技能的城投公司，一是能夠利用新的經(jīng)營領(lǐng)域創(chuàng)造穩(wěn)定現(xiàn)金流；二是在代建項(xiàng)目完全回購后，可以市場化地接手政府項(xiàng)目，將原融資模式轉(zhuǎn)為施工承包等市場化運(yùn)作，推動企業(yè)由純?nèi)谫Y平臺向市場化國有企業(yè)轉(zhuǎn)型。

3. 資源整合—城市運(yùn)營服務(wù)商

（1）注資。

城投公司在市場化轉(zhuǎn)型過程中，對注資及其形式的選擇顯得尤為關(guān)鍵。一是經(jīng)營性資產(chǎn)注入，它可為公司提供盈利途徑和行業(yè)發(fā)展機(jī)會。二是特許經(jīng)營權(quán)注入，具有更高的社會意義和經(jīng)濟(jì)效益，政府通過與投資者的公開約定如特許經(jīng)營權(quán)和財(cái)政補(bǔ)貼等，確保其長期穩(wěn)定收益，同時(shí)，投資者可按市場化原則舉債，并承擔(dān)償債責(zé)任，而政府不負(fù)償債義務(wù)。特許經(jīng)營通常涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如水務(wù)、供電等公益性事業(yè)，對城投公司而言，這不僅是其專業(yè)領(lǐng)域，還可增強(qiáng)其造血功能，擴(kuò)展融資渠道。更進(jìn)一步，公司應(yīng)結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，創(chuàng)新探索如新能源和綠色經(jīng)濟(jì)等新的特許經(jīng)營資源，旨在短中期增資創(chuàng)現(xiàn)金流和長期戰(zhàn)略布局。

（2）平臺整合及股權(quán)劃轉(zhuǎn)。

根據(jù)中債資信地方政府及城投行業(yè)研究團(tuán)隊(duì)報(bào)告，全國多地政府正積極對區(qū)內(nèi)平臺公司進(jìn)行股權(quán)重組與業(yè)務(wù)整合：一是通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)與并購，消減同質(zhì)化競爭，兼并小型同業(yè)者，達(dá)到業(yè)務(wù)集中與管理成本降低的雙重效益；二是將眾多分散企業(yè)整合為巨頭，不僅拓展企業(yè)體量，提升區(qū)域地位，而且豐富產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)綜合實(shí)力，從而促進(jìn)其主體信用上升；三是混合所有制改革，引入多樣股東，既增添企業(yè)活力、拓寬經(jīng)營板塊，又助力城投公司在資金壓力中穩(wěn)健發(fā)展，進(jìn)而推動其市場化轉(zhuǎn)型。此般整合使城投公司快速壯大，資源集中，進(jìn)而享有更多的管理效益、政府支持和融資渠道，確保其在業(yè)務(wù)競爭中處于優(yōu)勢地位。

（3）延伸－國有企業(yè)改革之商業(yè)類和公益類企業(yè)。

根據(jù)中共中央及國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國有企業(yè)被明確劃分為商業(yè)類與公益類，實(shí)施分類管理與考核，旨在推動其與市場經(jīng)濟(jì)更深入地融合。一是對于商業(yè)類國有企業(yè)，強(qiáng)調(diào)其需按市場化要求進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，其主要考核指標(biāo)聚焦于經(jīng)營業(yè)績、國有資產(chǎn)保值增值及市場競爭力；二是針對公益類國有企業(yè)，該類企業(yè)的核心目標(biāo)在于民生保障、社會服務(wù)以及公共產(chǎn)品與服務(wù)提供，同時(shí)鼓勵非國有實(shí)體參與其經(jīng)營，而其考核重點(diǎn)則側(cè)重于成本控制、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營效率和保障能力，并結(jié)合企業(yè)特性差異化地評價(jià)其經(jīng)營與資產(chǎn)保值增值表現(xiàn)，其中社會評價(jià)作為一個重要考核內(nèi)容。此外，城投公司由于其屬性與公益性國有企業(yè)相近，常被評級機(jī)構(gòu)定性為公共事業(yè)類企業(yè)。

（三）建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度

我國現(xiàn)代企業(yè)制度概念于1993年中共十四屆三中全會首次亮相，其主要精神一是區(qū)分所有權(quán)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，借助公司制消除所有者與經(jīng)營者間的利益不均與信息不對稱；二是在2016年的會議中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，借助這一制度，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理的高度融合；三是根據(jù)黨的二十大報(bào)告，致力于整治政企不分、產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)責(zé)不明的難題，推行職業(yè)經(jīng)理人模式，明確國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)劃分，并刷新政企關(guān)系，結(jié)合科學(xué)管理與激勵約束；四是政府在大體上負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、行業(yè)管理、市場監(jiān)管，堅(jiān)守由黨領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代管理制度原則，而對企業(yè)直接管理和經(jīng)營干預(yù)持保守態(tài)度，確保企業(yè)在市場規(guī)則下自主、自負(fù)盈虧，同時(shí)指導(dǎo)企業(yè)優(yōu)化內(nèi)部管理、制定切實(shí)激勵策略；五是結(jié)合懲罰與獎勵，激發(fā)企業(yè)競爭動力，目的在于培養(yǎng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的市場競爭型企業(yè)實(shí)體。

（四）調(diào)整融資與負(fù)債情況

城投公司雖擁有較大的資產(chǎn)規(guī)模，但這僅為財(cái)務(wù)報(bào)表的數(shù)字，未必能實(shí)現(xiàn)盈利。當(dāng)前，其大量承接公益與準(zhǔn)公益項(xiàng)目的投融資和管理，加上幾乎單一的債權(quán)融資手段，導(dǎo)致每年的還本付息壓力增大，抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對較弱。尤其當(dāng)國家調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)與金融策略時(shí)，城投公司的融資渠道可能受阻，進(jìn)一步影響其經(jīng)營穩(wěn)定性，甚至可能觸發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對這一局面，地方政府應(yīng)為城投注入能持續(xù)經(jīng)營、創(chuàng)造收益的資產(chǎn)。具體策略如下：一是讓城投公司市場化經(jīng)營資產(chǎn)以獲得持續(xù)收益；二是運(yùn)用資本手段，如質(zhì)押、ABS或REITs，為城投公司提供資金；三是培養(yǎng)并推動其潛力子公司上市，以拓展資金來源，確保公司長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

三、以L市城投公司市場化轉(zhuǎn)型路徑的案例研究

（一）公司基本情況

L市城投公司，創(chuàng)辦于2015年，擁有注冊資本約50億元，享有AA主體信用評級，資產(chǎn)總額超200億元，凈資產(chǎn)逾70億元，專門負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融建管，涵蓋市政園林建設(shè)、資產(chǎn)整合、建材銷售、地方金融及城市增值服務(wù)五大核心業(yè)務(wù)，且轄下有20余家全資及控股子公司。自成立以來，其成功實(shí)施了數(shù)百個公益性項(xiàng)目，產(chǎn)值達(dá)數(shù)百億元。

初創(chuàng)時(shí)期，L市城投僅為一個無實(shí)體業(yè)務(wù)的融資平臺，主要通過回購與政府采購模式代勞政府項(xiàng)目。但隨著公司的擴(kuò)展，L市國資委將其旗下的市政建設(shè)和園林綠化企業(yè)股權(quán)移交給L市城投，從而轉(zhuǎn)型為全資子公司，讓L市城投獲得實(shí)體經(jīng)營資格，并采納“集團(tuán)投資-子公司承建-政府回購”的經(jīng)營模式。盡管此模式確立了市政建設(shè)及園林綠化的業(yè)務(wù)板塊，但其初衷仍在于滿足政府公益性項(xiàng)目建設(shè)的需求。為應(yīng)對外界環(huán)境及政策的調(diào)整，L市決定對其兩大城投公司進(jìn)行職責(zé)劃分：成立時(shí)間較早的“老城投”-XLJT，被定位為“城市運(yùn)營服務(wù)商”，主要處理與城市運(yùn)行緊密相關(guān)的經(jīng)營實(shí)體業(yè)務(wù)，如燃?xì)?、水?wù)、垃圾處理等；而“新城投”-即L市城投公司，則被賦予“城市綜合建設(shè)服務(wù)商”的角色，重心在未來信息化城市及智慧城市建設(shè)上，致力于市場化地完成投融建管全過程，最終發(fā)展為具備實(shí)體運(yùn)營能力的現(xiàn)代城市建設(shè)企業(yè)。

（二）L市城投公司市場化轉(zhuǎn)型存動因分析

L市城投公司，受外部政策調(diào)整及市場變化驅(qū)動，迫切轉(zhuǎn)型以應(yīng)對不斷增長的生存壓力；一是其戰(zhàn)略定位日益明確為城市運(yùn)營服務(wù)商，使其堅(jiān)定走市場化發(fā)展之路。此外，L市在地區(qū)規(guī)劃中被定位為該省片區(qū)的關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)點(diǎn)，具有良好的地理位置與持續(xù)增長的總體經(jīng)濟(jì)形勢。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，L市常住人口城鎮(zhèn)化率51.36%與全國平均65.22%相比，暗示其城市建設(shè)領(lǐng)域具備巨大的潛力。二是L市城投公司在歷史發(fā)展中，因?yàn)樵匀谫Y平臺的身份參與地方經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致了當(dāng)前較差的資產(chǎn)質(zhì)量和沉重的債務(wù)壓力。具體來說，其公益性資產(chǎn)占比高達(dá)49.19%，而這些資產(chǎn)在運(yùn)營中難以產(chǎn)生效益，為公司帶來經(jīng)營困境并在融資方面遭遇障礙；同時(shí)，公司的有息債務(wù)余額超過百億元，其中80%用于公益性項(xiàng)目建設(shè)及其利息支出，由于大部分公益性項(xiàng)目無法產(chǎn)生足夠收益，使得償債風(fēng)險(xiǎn)居高不下；三是考慮到現(xiàn)行嚴(yán)格的金融監(jiān)管政策，公司的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和較低的項(xiàng)目盈利能力，已使其處于高負(fù)債高杠桿的經(jīng)營狀態(tài)，在這背景下的融資更是困難重重。因此，L市城投公司面臨的挑戰(zhàn)是多方面的，其轉(zhuǎn)型之路充滿了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

（三）L市城投公司市場化轉(zhuǎn)型方案

1. 戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整

基于持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，L市城投公司在保證原本城市建設(shè)需要的基礎(chǔ)上，明確以城市綜合建設(shè)服務(wù)商為戰(zhàn)略定位，逐步向經(jīng)營新型城市的方向發(fā)展，提出 “12345”發(fā)展模式：堅(jiān)持一個轉(zhuǎn)變（功能型向市場型轉(zhuǎn)變），扎實(shí)兩大根基（城市建設(shè)、城市運(yùn)營），提升三項(xiàng)能力（資源整合、資產(chǎn)經(jīng)營、資本運(yùn)作），實(shí)現(xiàn)四個結(jié)合（“城市運(yùn)營+產(chǎn)業(yè)協(xié)同”“金融資本+產(chǎn)業(yè)資本”“自主發(fā)展+外部借力”“社會效益+經(jīng)濟(jì)效益”），推進(jìn)五大板塊（市政園林施工、資產(chǎn)收儲開發(fā)運(yùn)營、建材產(chǎn)銷、地方金融服務(wù)、城市增值服務(wù)），從而帶動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。

2. 管理模式的優(yōu)化

L市城投公司在國企三年改革行動的驅(qū)動下，積極打造現(xiàn)代化管理框架。一是完善企業(yè)法人治理體系，確立各治理層級的權(quán)責(zé)邊界，區(qū)分日常經(jīng)營與重大決策機(jī)制，同時(shí)引進(jìn)經(jīng)理層任期制、契約化管理和全員績效考核，旨在推進(jìn)管理的科學(xué)化、精細(xì)化及規(guī)范化；二是明確母子公司管理模式，集團(tuán)本部在政府引導(dǎo)下聚焦提升城市功能、拓展城市空間和整合城建資源，發(fā)揮融資與投資的雙重職能，強(qiáng)化公益性使命，而下屬子公司則側(cè)重建設(shè)、管理及市場化經(jīng)營，追求行業(yè)專業(yè)化及可持續(xù)盈利。

3. 優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置及整合平臺職能

基于國資管控有關(guān)要求及企業(yè)自身管控模式的調(diào)整，L市城投公司主要開展了以下四項(xiàng)工作。

（1）以本部為母體，將旗下子公司平臺功能統(tǒng)一整合到集團(tuán)本部，從而實(shí)現(xiàn)集團(tuán)和子公司職能界限劃分，保障本部發(fā)揮好戰(zhàn)略管理、資金管控、投融資決策、績效考核等企業(yè)運(yùn)營管理方面重要職能。

（2）以優(yōu)化職能權(quán)限為核心，突出子公司主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化集團(tuán)綜合管理職能，集團(tuán)將子公司部分綜合管理職能權(quán)限上收，提升子公司對口業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、服務(wù)與管理。

（3）推進(jìn)集團(tuán)管理部門及子公司整合改革，按照業(yè)務(wù)板塊整合優(yōu)化組織架構(gòu)，減少子公司數(shù)目，以提高管理效率和效果，同時(shí)降低管理成本；集團(tuán)本部按照“N中心+N部門”方式設(shè)置，將部門數(shù)量縮減為6個，并進(jìn)一步明確各部門職責(zé)職能，提升管理效能，并針對性地起到了對口管理的作用。

（4）遵循管理中的金字塔式人員配置原則，加強(qiáng)人才梯隊(duì)建設(shè)的基礎(chǔ)工作，集團(tuán)各公司中層管理人員編制按總編制的20%左右設(shè)置，基層員工編制按總編制的65%左右設(shè)置。遵循此規(guī)律，優(yōu)化前L市城投公司總編制約為500名，優(yōu)化后總編制約為400名，降低人員數(shù)量，提升人員質(zhì)量。

4. 實(shí)施增資擴(kuò)股

L市城投公司自成立以來通過數(shù)次增資擴(kuò)股和股權(quán)整合，增加了L市城投公司凈資產(chǎn)，目的是豐富業(yè)務(wù)板塊，創(chuàng)造實(shí)體經(jīng)營能力，并增加資產(chǎn)體量，降低負(fù)債率，增強(qiáng)融資能力。

5. 優(yōu)化主營產(chǎn)業(yè)功能定位和資源配置

按照“L市城市綜合建設(shè)服務(wù)商”的戰(zhàn)略定位，L市城投公司首先確定了以建筑業(yè)為核心主業(yè)，以新型城市建設(shè)為管理過程，同時(shí)培育了金融、城市增值服務(wù)、市政園林施工、資產(chǎn)收儲開發(fā)運(yùn)營和建材產(chǎn)銷業(yè)務(wù)。通過圍繞主業(yè)，開發(fā)副業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)化配置，最終打造城建產(chǎn)業(yè)的生態(tài)圈，進(jìn)一步推動市場化轉(zhuǎn)型，在市場上占據(jù)一席之地。

以下將對該公司圍繞主業(yè)拓展產(chǎn)業(yè)鏈的模式進(jìn)行分析：

（1）主業(yè)：L市城投公司的主業(yè)為建筑業(yè)，旨在轉(zhuǎn)型為城市綜合建設(shè)服務(wù)商，核心職能，一是對接未來城市的新型建設(shè)需求；二是倡導(dǎo)利用先進(jìn)科技和智能設(shè)施的城市建設(shè)，確保環(huán)保、資源高效利用和應(yīng)對人口增長等挑戰(zhàn)；三是重視智能城市基礎(chǔ)設(shè)施、綠色城市建設(shè)、智慧交通和數(shù)字社區(qū)的實(shí)施，全方位推動現(xiàn)代城市的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

（2）市政園林施工：市政和園林施工企業(yè)在城市建設(shè)中扮演著至關(guān)重要的角色。 市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改造、公共空間改善、垃圾處理和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)、城市交通和道路改善等均離不開市政和園林施工業(yè)務(wù)。因而市政和園林施工業(yè)務(wù)是L市城投公司圍繞主業(yè)開發(fā)副業(yè)的第一個業(yè)務(wù)板塊布局。

（3）城市增值服務(wù)：城市增值服務(wù)是指在城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中，能夠提高城市的附加值和競爭力的一系列附加服務(wù)和功能，是新型城市打造至關(guān)重要的一隅。具體來說，城市增值服務(wù)往往涵蓋智慧城市、公共停車、便民（政務(wù)、出行等）服務(wù)、公共文化與休閑設(shè)施、健康與醫(yī)療服務(wù)、教育與培訓(xùn)等。推動城市發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)，提高人民群眾的生活品質(zhì)。

（4）資產(chǎn)收儲開發(fā)運(yùn)營：資產(chǎn)收儲開發(fā)運(yùn)營業(yè)務(wù)通常指房地產(chǎn)行業(yè)中的一系列資產(chǎn)收購、資產(chǎn)收儲（土地）、商業(yè)開發(fā)、資產(chǎn)運(yùn)營等活動。就L市城投公司目前的具體業(yè)務(wù)來看，資產(chǎn)收儲開發(fā)運(yùn)營反映在該公司的房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)，通過土地整理、商業(yè)開發(fā)形成資產(chǎn)，而后通過出售、出租和自主經(jīng)營某些業(yè)態(tài)獲取收益。

（5）建材產(chǎn)銷：L市城投集團(tuán)以建筑業(yè)為核心，重視建材產(chǎn)銷業(yè)務(wù)，一是確保原材料的品質(zhì)與供應(yīng)實(shí)效，降低采購及建設(shè)成本；二是在此領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)資本積累和財(cái)富創(chuàng)造，為公司帶來穩(wěn)定的收入；三是在礦山、砂石、大理石、商混、預(yù)制管件及瀝青混凝土等方面建立完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，并整合生產(chǎn)與銷售；四是在豐富的產(chǎn)品資源儲備基礎(chǔ)上，積極發(fā)展裝配式建筑和綠色技術(shù)，推動地方建材產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步提升企業(yè)競爭力。

（6）準(zhǔn)金融服務(wù)：金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中占據(jù)核心地位。L市城投公司擁有涉及施工、原材料、裝備制造、物業(yè)管理、能源、環(huán)保及勞務(wù)等的產(chǎn)業(yè)鏈。該公司推出金融板塊，一是為主業(yè)生態(tài)中的各企業(yè)提供金融支持，增強(qiáng)其服務(wù)城建實(shí)體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力；二是為L市城投集團(tuán)帶來超2億元的凈利潤，確立其在公司業(yè)務(wù)中的重要地位。

（四）市場化轉(zhuǎn)型效果

綜上，L市城投公司為市場化轉(zhuǎn)型做出了如下值得借鑒的地方：一是明確戰(zhàn)略目標(biāo)和自身定位；二是進(jìn)行內(nèi)控體系的改革，向現(xiàn)代化企業(yè)科學(xué)管理發(fā)展；三是通過增資擴(kuò)股和整合資源等方式增強(qiáng)市場競爭力和融資能力；四是圍繞主業(yè)開發(fā)副業(yè)，布局了五大業(yè)務(wù)板塊，既支持了主業(yè)發(fā)展，又有效推動了市場化轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語

本文以 L市城投公司為案例，探討了地方城投公司的市場化轉(zhuǎn)型路徑。分析了地方城投公司的轉(zhuǎn)型方式，包括直接剝離政府職能、經(jīng)營性業(yè)務(wù)補(bǔ)充、資源整合和建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度等，并結(jié)合 L市城投公司的實(shí)際情況，提出了具體的轉(zhuǎn)型方案。本文認(rèn)為，L市城投公司通過調(diào)整戰(zhàn)略目標(biāo)、優(yōu)化管理模式、實(shí)施增資擴(kuò)股、優(yōu)化主營產(chǎn)業(yè)功能定位和資源配置等措施，成功實(shí)現(xiàn)了從融資平臺向城市綜合建設(shè)服務(wù)商的轉(zhuǎn)型，為其他地方城投公司提供了有益的借鑒。

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（作者單位：瀘州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司）