新形勢下行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀審視與思考

宋蒙蒙 婁冉 房玉蘭

1.山東省地震局 山東 濟(jì)南；2.中國鐵路濟(jì)南局集團(tuán)有限公司 山東 濟(jì)南

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)概述

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位通過一定途徑獲得或者形成的，能夠以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源。從形成途徑分析，包括使用財(cái)政性資金或非財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)，通過無償劃轉(zhuǎn)、同級次或跨級次調(diào)撥、置換形成的資產(chǎn)，按照國家相關(guān)規(guī)定通過經(jīng)營收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)并經(jīng)確認(rèn)的資產(chǎn)等。從資產(chǎn)分類分析，包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資和在建工程等。各級政府對相應(yīng)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，各級行政事業(yè)單位對本部門的資產(chǎn)占有、使用、支配和管理，并對其安全性和完整性負(fù)責(zé)。

當(dāng)前，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)受到的關(guān)注度越來越高，對國有資產(chǎn)管理工作的要求也越來越高，就工作環(huán)節(jié)分析，涵蓋了國有資產(chǎn)配置、使用、處置、產(chǎn)權(quán)登記與產(chǎn)權(quán)糾紛管理、資產(chǎn)評估與清查核實(shí)、信息管理與報(bào)告、檔案管理、監(jiān)督檢查等內(nèi)容。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要性

1.完善科學(xué)管理的內(nèi)在要求

作為履職盡責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)，國有資產(chǎn)是國家意志執(zhí)行的堅(jiān)實(shí)保障，是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全心全意為人民服務(wù)的重要基石，因此國有資產(chǎn)管理正越來越受到重視。根據(jù)《十三屆全國人大常委會(huì)貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見〉五年規(guī)劃（2018—2022）》，國有資產(chǎn)管理情況年度報(bào)告制度逐步建立。面向社會(huì)的公開信息助推了國有資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)精準(zhǔn)程度的提高，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的引入也促進(jìn)各級行政事業(yè)單位提高對國有資產(chǎn)管理的重視程度。從2017年起，為進(jìn)一步貫徹黨中央精神，從中央到地方，各級政府正逐步推進(jìn)國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度，加強(qiáng)各級人大和全社會(huì)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，使國有資產(chǎn)更好地服務(wù)于社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活。

2.國有資產(chǎn)規(guī)模不斷增長的外在要求

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，公共財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量也不斷增長。根據(jù)財(cái)政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2022年全國一般公共預(yù)算支出達(dá)到26.06萬億元，同比增長6.1%。圖1為國有資產(chǎn)年度報(bào)告制度建立以來，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額、負(fù)債總額和凈資產(chǎn)總額的發(fā)展變化情況。

圖1 近五年全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)與負(fù)債發(fā)展變化情況

根據(jù)已經(jīng)公布的全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)與負(fù)債數(shù)據(jù)，資產(chǎn)總額和凈資產(chǎn)總額逐年穩(wěn)步增長，且增長幅度越來越大，負(fù)債總額則增長較緩，較為穩(wěn)定。資產(chǎn)總額的不斷增加對國有資產(chǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化程度都提出了較高的要求，這也助推國有資產(chǎn)管理向著高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求方向發(fā)展。

3.貫徹落實(shí)法規(guī)制度的行為體現(xiàn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國行政事業(yè)單位數(shù)量有140多萬個(gè)，是國有資產(chǎn)使用和管理的責(zé)任人。各級行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)的支配方面具有較大的話語權(quán)，對國有資產(chǎn)的安全性和使用效率肩負(fù)著重要責(zé)任。為了進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管，建立健全國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，2021年國務(wù)院印發(fā)了《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第738號）（以下簡稱《條例》）。《條例》的出臺，在一定程度上填補(bǔ)了國有資產(chǎn)管理方面法律法規(guī)的空白，使國有資產(chǎn)管理發(fā)展邁出重要的一步，是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的里程碑。在《條例》的引導(dǎo)下，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理逐步納入法治軌道，國有資產(chǎn)管理的法治化、規(guī)范化、科學(xué)化程度不斷得到提升，對于構(gòu)建安全規(guī)范的國有資產(chǎn)管理機(jī)制、創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)起到積極作用。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理面臨的問題

1.對國有資產(chǎn)管理認(rèn)識不到位

當(dāng)前部分單位資產(chǎn)管理工作基礎(chǔ)薄弱，從管理層到基層工作人員對國有資產(chǎn)管理的重要性等方面認(rèn)識不到位，意識不強(qiáng)。雖然各部門制定、完善國有資產(chǎn)管理制度，加大監(jiān)督檢查力度，但是受傳統(tǒng)管理理念影響，相較于貨幣資金，單位對國有資產(chǎn)管理的重視程度仍然不夠。

2.相關(guān)法律法規(guī)尚不完善

目前，我國在財(cái)務(wù)、政府采購等領(lǐng)域的制度相對規(guī)范和成熟，已經(jīng)有了較為健全的法律基礎(chǔ)和部門規(guī)章，包括《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等。2021年之前，財(cái)政部針對國有資產(chǎn)管理出臺了多項(xiàng)部門規(guī)章，包括《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第35號）、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第36號）、《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》（財(cái)資〔2021〕127號），直至2021年國務(wù)院印發(fā)《條例》，我國在國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域才有了第一個(gè)行政法規(guī)級別的文件。由于部門行業(yè)長時(shí)間缺少上位法，法規(guī)制度約束不足，國有資產(chǎn)管理制度基礎(chǔ)薄弱，重使用輕管理、重購置輕處置等情況長期存在，在實(shí)際操作中存在較多問題。近年來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理力度逐步加強(qiáng)，在傳統(tǒng)認(rèn)識與當(dāng)前管理要求上的偏差促使各級部門加快建設(shè)與自身發(fā)展相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理制度，才能有效約束國有資產(chǎn)管理各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)，促進(jìn)國有資產(chǎn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.信息化程度有待提高

當(dāng)前，一些基層單位開展國有資產(chǎn)管理特別是固定資產(chǎn)管理仍采用手工賬的登記方式，管理手段較為落后，管理方式過于粗放，問題層出不窮。手工登記耗時(shí)費(fèi)力、實(shí)物關(guān)鍵信息查找不便等情況嚴(yán)重制約著工作的準(zhǔn)確性和效率。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，信息管理系統(tǒng)可以充分解決驗(yàn)收、登記、變更、計(jì)算、統(tǒng)計(jì)分析和處置等固定資產(chǎn)全過程管理涉及的工作。各級行政事業(yè)單位應(yīng)充分利用信息技術(shù)手段，按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體方針和要求，適時(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)管理信息化建設(shè)，以更加科學(xué)、規(guī)范、高效、有力的舉措，創(chuàng)新工作方法和管理方式。部分單位雖然引進(jìn)了信息管理技術(shù)，但管理模塊單一，尚未搭建具有綜合管理功能的信息化平臺，與預(yù)算管理、政府采購、配置管理和財(cái)務(wù)管理等工作銜接不夠，已不能適應(yīng)各行業(yè)、各單位的實(shí)際需求，再加上系統(tǒng)不完善，造成工作中的被動(dòng)。

4.監(jiān)督管理和執(zhí)行力度不夠

在日常監(jiān)督管理中，部分單位的監(jiān)管規(guī)定流于形式，管理人員缺乏責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神，再加上監(jiān)管機(jī)制尚不完善等問題，使監(jiān)督管理不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。部分單位的資產(chǎn)管理人員是兼職人員或臨時(shí)借調(diào)人員，缺乏基礎(chǔ)的資產(chǎn)管理知識，人員流動(dòng)性較大，資產(chǎn)管理工作不能很好地銜接，基礎(chǔ)工作不牢固、不扎實(shí)，導(dǎo)致問題越積越多。所以，國有資產(chǎn)管理應(yīng)從采購、入庫登記、出庫、處置等全流程做好制度建設(shè)，組建專門的資產(chǎn)管理隊(duì)伍，以制度為遵循，以制度為依據(jù)，才能樹立監(jiān)管部門的工作權(quán)威性，結(jié)合執(zhí)行堅(jiān)決的獎(jiǎng)懲措施，才能逐步將國有資產(chǎn)管理工作引入正軌。

5.國有資產(chǎn)采購配置缺少計(jì)劃性

作為國有資產(chǎn)管理中的前置環(huán)節(jié)，國有資產(chǎn)采購配置應(yīng)具有計(jì)劃性和前置性，涉及單位預(yù)算管理、采購管理和配置管理等環(huán)節(jié)。在以往國有資產(chǎn)管理中，預(yù)算采購與實(shí)際需求不能很好匹配，特別是在設(shè)備購置方面往往臨時(shí)開展采購活動(dòng)，在預(yù)算管理、采購管理等環(huán)節(jié)缺少計(jì)劃性，給資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)增加較多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，甚至出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)配置的情形，不利于整體把控。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理和采購管理的計(jì)劃性是做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要前提。目前，隨著財(cái)政部和各省市預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)步伐的加快，國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購、配置管理、財(cái)務(wù)管理建立協(xié)同關(guān)系，國有資產(chǎn)全過程管理將更加可控、科學(xué)和完善，在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識別、分析、控制和處理方面會(huì)更加游刃有余。

四、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的發(fā)展方向

1.國有資產(chǎn)管理與預(yù)算、采購等業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌結(jié)合

國有資產(chǎn)管理不是獨(dú)立的工作，預(yù)算管理、采購管理、財(cái)務(wù)管理和具體業(yè)務(wù)均與其有較為密切的關(guān)系。必須與其他工作有機(jī)結(jié)合，才能把國有資產(chǎn)管理工作從頭到尾理順貫通。具體來看，預(yù)算管理、采購管理影響到國有資產(chǎn)的增量，采購種類、采購數(shù)量、采購方式、預(yù)算來源均為構(gòu)成國有資產(chǎn)信息的重要指標(biāo)，在國有資產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)、指標(biāo)分析等方面提供了重要的信息基礎(chǔ)。作為資產(chǎn)價(jià)值的另一種記錄形式，財(cái)務(wù)賬與資產(chǎn)賬密切相關(guān)，因此財(cái)務(wù)管理與國有資產(chǎn)管理也存在著天然的聯(lián)系，賬賬相符、表間相符越來越成為財(cái)務(wù)管理和國有資產(chǎn)管理檢查中的重點(diǎn)。從具體使用看，資產(chǎn)自身的屬性和業(yè)務(wù)用途決定著資產(chǎn)的管理方式和使用壽命等，資產(chǎn)管理員作為第一責(zé)任人，對資產(chǎn)的使用和維護(hù)負(fù)有直接責(zé)任。因此，部門資產(chǎn)管理員應(yīng)對資產(chǎn)的特性和用途有所了解，才能對資產(chǎn)登記信息有更加準(zhǔn)確的判斷。

2.國有資產(chǎn)管理與信息化有機(jī)結(jié)合

目前，各單位采用的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)作為主要的管理工具，用于資產(chǎn)信息登記、變動(dòng)等管理業(yè)務(wù)，從當(dāng)前工作需求角度看，功能較為單一，與單位預(yù)算管理、采購管理、配置管理和財(cái)務(wù)管理等工作銜接不夠，不能有效發(fā)揮資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的作用，信息技術(shù)在工作中的應(yīng)用價(jià)值無法得到體現(xiàn)。國有資產(chǎn)總量在不斷增長，社會(huì)和各級政府對國有資產(chǎn)管理的準(zhǔn)確性和精細(xì)化要求越來越高，必須進(jìn)一步借助信息化手段，加快國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，優(yōu)化資產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)方式，以符合新標(biāo)準(zhǔn)、滿足新要求、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)。近年來，由中央到地方逐漸建立起適合本地區(qū)、本部門特點(diǎn)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，從初步探索到成熟使用需要一步步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)。從2022年開始，多地逐步探索使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，借助該系統(tǒng)，將有助于打破國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、采購管理等工作的壁壘，打通工作銜接渠道，從而進(jìn)一步提高工作效率和精準(zhǔn)度。

3.規(guī)范資產(chǎn)處置流程，強(qiáng)化公開透明的資產(chǎn)處置形式

國有資產(chǎn)處置回收作為資產(chǎn)全生命周期管理的最后環(huán)節(jié)，是國有資產(chǎn)的最終落腳點(diǎn)。如果廢舊設(shè)備不能妥善處置，不僅影響資源再利用，而且容易造成環(huán)境污染。為落實(shí)國家相關(guān)政策要求，山東省較早建立了廢舊商品回收體系。2012年，山東省多部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立省直公共機(jī)構(gòu)廢舊商品回收體系的通知》（事管發(fā)〔2012〕58號），對回收范圍、主要工作均做了說明，對推進(jìn)省直公共機(jī)構(gòu)廢舊商品回收和資源綜合利用發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，作為評先樹優(yōu)的重要依據(jù)，山東省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局將該項(xiàng)工作納入了全年節(jié)能工作考核中。從中央層面，為貫徹落實(shí)《條例》，發(fā)揮好相關(guān)部門和社會(huì)各界的監(jiān)督作用，提高國有資產(chǎn)處置工作的規(guī)范性和透明度，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置平臺資源進(jìn)行整合，推動(dòng)處置事項(xiàng)的統(tǒng)一公開，于2021年印發(fā)《關(guān)于開展中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置事項(xiàng)公開工作的通知》（國管辦發(fā)〔2021〕15號）（以下簡稱《通知》）。《通知》對公開內(nèi)容、公開方式做出明確要求，進(jìn)一步提升了國有資產(chǎn)處置行為的規(guī)范程度，處置過程更加透明。隨著國家對資產(chǎn)處置工作要求越來越高，系統(tǒng)化、規(guī)范化的國有資產(chǎn)處置體系將逐步形成，在嚴(yán)格國有資產(chǎn)管理程序的同時(shí)，對構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)發(fā)揮了積極作用。

4.建立國有資產(chǎn)績效評價(jià)機(jī)制

從國有資產(chǎn)形成方式分析，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)絕大部分以財(cái)政資金為主要來源，因此國有資產(chǎn)的使用效果直接體現(xiàn)財(cái)政資金的使用效益。2012年國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局制定《中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績效考評辦法（試行）》，由此，中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績效評價(jià)工作逐步開展，有助于推動(dòng)資產(chǎn)管理走向更加科學(xué)、精細(xì)和專業(yè)的發(fā)展途徑。山東省為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)省級行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管，促進(jìn)國有資產(chǎn)科學(xué)配置、有效使用和規(guī)范處置，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，于2019年11月制定了《山東省省級行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價(jià)暫行辦法》（魯財(cái)資〔2019〕49號）。該辦法通過科學(xué)設(shè)計(jì)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，重點(diǎn)在預(yù)算、配置、存量資產(chǎn)盤活、信息化建設(shè)等領(lǐng)域開展國有資產(chǎn)管理評價(jià)工作。其中，定性指標(biāo)涵蓋從資產(chǎn)形成到處置的各項(xiàng)工作節(jié)點(diǎn)，貫穿資產(chǎn)全生命周期管理全過程，真正做到配置有管控、使用有評價(jià)、處置有監(jiān)督；定量指標(biāo)則通過設(shè)置通用資產(chǎn)增長率、閑置資產(chǎn)變化率等五個(gè)量化指標(biāo)，并與省級行政事業(yè)單位平均指標(biāo)進(jìn)行比較，確定評價(jià)結(jié)果，使得指標(biāo)能夠測度有依據(jù)。建立更加健全的國有資產(chǎn)管理績效評價(jià)機(jī)制，將有助于夯實(shí)資產(chǎn)管理工作基礎(chǔ)，提升資產(chǎn)管理工作的規(guī)范性和科學(xué)性，確保行政事業(yè)性國有資產(chǎn)使用效率和效益。

五、結(jié)語

本文討論了在新的發(fā)展背景下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理面臨的主要問題和今后的發(fā)展方向。只有不斷改革國有資產(chǎn)管理方式，樹立全新的國有資產(chǎn)管理理念，制定符合實(shí)際需要的國有資產(chǎn)管理制度，才能跟上社會(huì)發(fā)展步伐，滿足公眾對國有資產(chǎn)管理的要求。近年來，政府和社會(huì)各界對國有資產(chǎn)管理關(guān)注度越來越高，今后國有資產(chǎn)管理工作將是行政事業(yè)單位的重點(diǎn)監(jiān)管和考核事項(xiàng)。各級行政事業(yè)單位必須以此為契機(jī)，做好人員配備和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，創(chuàng)新管理模式，優(yōu)化管理流程，并建立適合自身的績效評價(jià)指標(biāo)體系，找短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。通過建立適合自身和符合相關(guān)要求的國有資產(chǎn)管理體系，以點(diǎn)帶面，逐步形成有力有效的國有資產(chǎn)管理模式，進(jìn)而發(fā)揮國有資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)保障作用。