盤(pán)活國(guó)有“三資” 助力高質(zhì)量發(fā)展

湖南省財(cái)政廳資產(chǎn)管理處

湖南 長(zhǎng)沙

習(xí)近平總書(shū)記指出：國(guó)有資產(chǎn)資源來(lái)之不易，是全體人民的寶貴財(cái)富。為加力提效，守好護(hù)好寶貴的國(guó)有資產(chǎn)、資源、資金（即國(guó)有“三資”），湖南省積極謀劃、主動(dòng)作為，自2022年起率先在全省范圍內(nèi)部署開(kāi)展國(guó)有“三資”清查處置與管理改革，千方百計(jì)喚醒“沉睡的資產(chǎn)”，為穩(wěn)增長(zhǎng)、保民生、防風(fēng)險(xiǎn)提供更多資源，騰挪更多空間。

一、改革舉措及成效

國(guó)有“三資”清查處置與管理改革被列入2023年的省委重點(diǎn)改革任務(wù)，得到了湖南省委省政府高位推動(dòng)和精心部署，改革的力度大、范圍廣、方式多、效果彰。從2022年3月到2023年10月，湖南省實(shí)現(xiàn)盤(pán)活總價(jià)值達(dá)3000億元，其中上繳國(guó)庫(kù)的財(cái)政收入過(guò)1000億元，先試先行的經(jīng)驗(yàn)得到了財(cái)政部的充分肯定，為后續(xù)中央出臺(tái)政策貢獻(xiàn)“湖南智慧”和“湖南樣板”。

湖南省財(cái)政廳黨組高度關(guān)注存量資產(chǎn)現(xiàn)狀，改革伊始以行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)為突破口，延伸到國(guó)企、平臺(tái)公司、園區(qū)、資源性資產(chǎn)，乃至資金，從省本級(jí)到市縣，覆蓋全省。引導(dǎo)全省上下正確樹(shù)立起“大資產(chǎn)”理念，探索將“小資產(chǎn)”拓展為“大資產(chǎn)”，將“國(guó)資管理”上升為“國(guó)資治理”，千方百計(jì)地做大做好“蛋糕”，推動(dòng)新時(shí)代國(guó)有資產(chǎn)治理高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

兩年的改革，我們形成了可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)40余個(gè)，部分經(jīng)驗(yàn)被《中國(guó)財(cái)政》《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》《湖南日?qǐng)?bào)》等媒體宣傳和專(zhuān)報(bào)推介，選入了湖南省委主題教育整治典型案例。改革成效被財(cái)政部全國(guó)通報(bào)，并同步報(bào)送國(guó)家發(fā)改委。財(cái)政部資產(chǎn)管理司、資產(chǎn)評(píng)估中心、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，以及諸多兄弟省份接連來(lái)湘調(diào)研“三資”改革。

總的來(lái)看，在增量時(shí)代向存量時(shí)代轉(zhuǎn)變的賽道上，加力推進(jìn)國(guó)有“三資”盤(pán)活，既有必要又切實(shí)可行。湖南省改革呈現(xiàn)出“12345”五個(gè)亮點(diǎn)，即改革謀劃早、覆蓋范圍全、改革內(nèi)容實(shí)、盤(pán)活手段多、工作效果好。

1.改革謀劃早，構(gòu)建了一個(gè)機(jī)制

（1）高位高頻推進(jìn)。湖南省委書(shū)記、省長(zhǎng)高度重視，建立省長(zhǎng)掛帥、常務(wù)副省長(zhǎng)具體抓的高位推動(dòng)工作機(jī)制。時(shí)任常務(wù)副省長(zhǎng)連續(xù)6次出席部署動(dòng)員、工作推進(jìn)等專(zhuān)題會(huì)議，督促各級(jí)各部門(mén)積極響應(yīng)、扎實(shí)推進(jìn)，期間親自帶隊(duì)相關(guān)廳局長(zhǎng)和市州常務(wù)副市長(zhǎng)們，前往3個(gè)樣板市州現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，察看項(xiàng)目進(jìn)度，督促各地各部門(mén)跑出改革“加速度”，曬出改革“成績(jī)單”。

（2）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)。2022年推動(dòng)湖南省政府出臺(tái)《清查處置全省閑置國(guó)有資產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案》，后續(xù)上升為《國(guó)有“三資”清查處置與管理改革總體工作方案》，從清查勘探、高效利用、清理處置全鏈條出發(fā)，進(jìn)行清查、摸底、甄別，建立臺(tái)賬任務(wù)清單，力爭(zhēng)到2025年臺(tái)賬完成率達(dá)到100%，實(shí)現(xiàn)國(guó)有“三資”效益和效率雙提升。

針對(duì)“三資”點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、量大、面廣、條塊化管理等特性，湖南省財(cái)政廳牽頭商相關(guān)部門(mén)，配套制發(fā)了11項(xiàng)具體工作方案，涵蓋行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、能源、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等8大領(lǐng)域，省直機(jī)關(guān)、教育系統(tǒng)、文化企業(yè)3個(gè)子項(xiàng)，形成了改革“1+11”政策體系，打出一套“組合拳”。

同時(shí)，出臺(tái)了省屬?lài)?guó)有企業(yè)原劃撥土地作價(jià)出資（入股）、省級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)交易管理辦法等一系列規(guī)范性文件，切實(shí)強(qiáng)化盤(pán)活過(guò)程中的資產(chǎn)監(jiān)管。

（3）強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)。改革辦公室設(shè)置在湖南省財(cái)政廳，下設(shè)了行政事業(yè)、國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自然資源等4個(gè)工作專(zhuān)班，分別由省財(cái)政廳、省國(guó)資委、省發(fā)改委和省自然資源廳牽頭。工作專(zhuān)班定期碰頭、溝通協(xié)商，督促各級(jí)各部門(mén)動(dòng)起來(lái)，力求取得實(shí)效。湖南省14個(gè)市州相繼出臺(tái)本地區(qū)實(shí)施方案，比照成立工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。各市縣還因地制宜、比學(xué)趕超，建立了各具特色的改革機(jī)制，如岳陽(yáng)市實(shí)行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)“雙牽頭”，開(kāi)展常態(tài)化調(diào)度督導(dǎo)；湘潭市12部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)造條件支持存量資產(chǎn)盤(pán)活的通知》，確保改革落地見(jiàn)效。全省上下重視“三資”、學(xué)習(xí)“三資”、推動(dòng)“三資”、用“三資”改革理念謀劃工作蔚然成風(fēng)。

2.覆蓋范圍全，制定了兩張清單

（1）清查底數(shù)清單。按照“全口徑、全覆蓋”的要求，對(duì)全省各級(jí)政府擁有和管控的各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)資源領(lǐng)域開(kāi)展清查摸底，覆蓋2.7萬(wàn)家行政事業(yè)單位、3945家國(guó)有企業(yè)、139家省級(jí)及以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)，全省國(guó)有資產(chǎn)清查總額達(dá)5.61萬(wàn)億元，并形成待盤(pán)活底數(shù)清單，做到“應(yīng)查盡查、應(yīng)登盡登”。

（2）盤(pán)活任務(wù)清單。根據(jù)分級(jí)分步處置盤(pán)活要求，針對(duì)可盤(pán)活資產(chǎn)基礎(chǔ)條件，逐項(xiàng)研究制定盤(pán)活方案，分領(lǐng)域制定年度盤(pán)活任務(wù)清單，成熟一個(gè)、落實(shí)一個(gè)，做到“應(yīng)盤(pán)盡盤(pán)、能盤(pán)盡盤(pán)”。

3.改革內(nèi)容實(shí)，突出了三大領(lǐng)域

清單覆蓋資產(chǎn)、資源、資金三大領(lǐng)域，重點(diǎn)包括“6-5-2”類(lèi)，即“六類(lèi)國(guó)有資源”（礦產(chǎn)、林業(yè)、水利、能源、土地、數(shù)據(jù)）、“五類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)”（實(shí)物、債權(quán)、股權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、未來(lái)收益權(quán)）、“兩類(lèi)國(guó)有資金”（閑置資金、低效資金）。

（1）六類(lèi)國(guó)有資源。聚焦“金木水火土數(shù)”六類(lèi)國(guó)有資源，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)自然資源的調(diào)查，利用資源優(yōu)勢(shì)，加大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和供需對(duì)接力度，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)資源市場(chǎng)。

（2）五類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)。聚焦實(shí)物、債權(quán)、股權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、未來(lái)收益權(quán)等五類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)，最大限度發(fā)揮資產(chǎn)使用價(jià)值，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)證券化。一是加大對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)盤(pán)活力度，通過(guò)自用、共享、調(diào)劑、出租、處置等方式，提升盤(pán)活利用效率。二是鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)依托國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，通過(guò)進(jìn)場(chǎng)交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式盤(pán)活閑置資產(chǎn)，整合非主業(yè)資產(chǎn)。三是規(guī)范和加強(qiáng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、未來(lái)收益權(quán)管理，合理挖掘有償使用收入潛力，兼顧經(jīng)營(yíng)性和公益性。

（3）兩類(lèi)國(guó)有資金。一是聚焦閑置資金、低效資金等兩類(lèi)國(guó)有資金，加大清理清收力度，將部門(mén)結(jié)余的基本支出、“三公”經(jīng)費(fèi)，以及結(jié)轉(zhuǎn)1年以上的資金全部收回。二是完善政府性引導(dǎo)基金體系。進(jìn)一步創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用方式，逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金由目的資金轉(zhuǎn)為杠桿資金。

4.盤(pán)活手段多，運(yùn)用了四種方式

在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照“國(guó)有資源盡可能資產(chǎn)化、國(guó)有資產(chǎn)盡可能證券化、國(guó)有資金盡可能杠桿化”的原則，綜合運(yùn)用“用、售、租、融”四字訣，提升國(guó)有“三資”效益效率雙效。

（1）能用則用。推進(jìn)跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨級(jí)次資產(chǎn)調(diào)劑、資源整合。省本級(jí)完善共享共用公物倉(cāng)，推進(jìn)大型科研儀器設(shè)備共享共用。

（2）不用則售。除不動(dòng)產(chǎn)公開(kāi)處置外，多地通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式轉(zhuǎn)讓股權(quán)、債權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加財(cái)政收入。部分市州上線(xiàn)“資產(chǎn)超市”，助力資產(chǎn)交易。

（3）不售則租。將短期內(nèi)難以出售變現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，委托管理、統(tǒng)一公開(kāi)招租。一些縣區(qū)歸集零星分散門(mén)面，打包劃轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)國(guó)企集中運(yùn)營(yíng)。

（4）能融則融。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)通過(guò)資產(chǎn)證券化等方式創(chuàng)新投融資模式，拓寬多元化融資渠道。

5.工作效果好，實(shí)現(xiàn)了五大轉(zhuǎn)變

通過(guò)盤(pán)活存量、挖潛增效，喚醒“沉睡”的國(guó)有“三資”，亮點(diǎn)紛呈，成效顯著。

（1）資源變資本，打造特色產(chǎn)業(yè)集群。比如郴州市充分利用豐富的風(fēng)能吸引投資。一方面，將閑置園區(qū)土地騰籠換鳥(niǎo)，打造智能制造產(chǎn)業(yè)園，將風(fēng)電設(shè)備在本地產(chǎn)業(yè)化；另一方面廣泛在縣區(qū)部署風(fēng)電場(chǎng)，將風(fēng)力發(fā)電規(guī)?；ＥR武縣依托豐富的鋰礦資源，構(gòu)建了“鋰礦-材料-電池-終端-收回”五位一體發(fā)展鏈條。

（2）低效變高效，拓寬土地發(fā)展空間。常德市將閑置的787畝工業(yè)用地，一分為七，在符合總體規(guī)劃的情況下，大幅提高了土地利用效率。湖南省自然資源廳聯(lián)合湖南省國(guó)資委出臺(tái)“五年過(guò)渡期”政策，省屬公司名下大量的劃撥土地可在五年內(nèi)按原用途、原土地權(quán)利類(lèi)型繼續(xù)使用，全力支持盤(pán)活高速公路沿線(xiàn)土地。

（3）權(quán)益變收益，提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力。岳陽(yáng)市清理礦石資源，點(diǎn)石成金。下屬的湘陰縣由政府牽頭引導(dǎo)進(jìn)行砂石開(kāi)采，成為縣域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。湘潭市將全市機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房，以及農(nóng)村居民住房等符合條件的屋頂推進(jìn)“光伏+儲(chǔ)能+相關(guān)產(chǎn)業(yè)”，打造全市一個(gè)屋頂。

（4）存量變?cè)隽?，?shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。湘潭市的萬(wàn)樓從一個(gè)閑置十余年的工程項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)引起戰(zhàn)略投資者，開(kāi)發(fā)包裝成為時(shí)尚的網(wǎng)紅打卡地，帶來(lái)了極大的人氣流量。岳陽(yáng)君山區(qū)梳理區(qū)內(nèi)大湖水面，成立生態(tài)漁業(yè)集團(tuán)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了每畝水面年收入質(zhì)的提升。

（5）閑置變有用，助力民生事業(yè)發(fā)展。長(zhǎng)沙市深度挖掘城市道路、公共區(qū)域停車(chē)場(chǎng)資源，解決居民停車(chē)難、停車(chē)亂的矛盾，停車(chē)費(fèi)的收取經(jīng)過(guò)評(píng)估，根據(jù)路段兩小時(shí)4-8元不等，新能源車(chē)還有半價(jià)優(yōu)惠。省本級(jí)將老藝術(shù)職院搬遷后長(zhǎng)期閑置的老校區(qū)調(diào)劑給毗鄰的大學(xué)，快速解決了師大辦學(xué)用房緊張問(wèn)題，取得了經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的“雙贏”。

二、存在的問(wèn)題

通過(guò)兩年的努力，湖南省國(guó)有“三資”改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得顯著效果，也面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

1.思想轉(zhuǎn)變不夠不敢盤(pán)活

一是真槍真刀“硬碰硬”力度不夠。一些地方和部門(mén)恐于打破既得利益，存在坐等觀望或選擇性改革，改革進(jìn)度不平衡現(xiàn)象較為明顯。二是顧慮事后責(zé)任追究。有的地區(qū)或企業(yè)不敢改、怕?lián)?zé)，認(rèn)為在當(dāng)前考核機(jī)制中，只要沒(méi)有流失，閑置低效都是小問(wèn)題，引進(jìn)社會(huì)投資者反可能有賤賣(mài)或造成國(guó)有資產(chǎn)流失的嫌疑。

2.內(nèi)生動(dòng)力不足不愿盤(pán)活

一是“三資部門(mén)化、部門(mén)利益化”觀念固化。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有“三資”被部門(mén)單位分散占用，國(guó)家作為所有者的產(chǎn)權(quán)虛置。一些單位對(duì)資產(chǎn)收益上繳國(guó)庫(kù)心存有顧慮，擔(dān)心單位自身利益受損。二是現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制不足。在約束方面的制度比較有力量，激勵(lì)方面相對(duì)不足，單位積極性不高。

3.體制機(jī)制不順不易盤(pán)活

一是權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜。一些資產(chǎn)歷史問(wèn)題多，產(chǎn)權(quán)單位和使用單位不一致，甚至存在法律糾紛。二是國(guó)有產(chǎn)權(quán)瑕疵。許多房屋土地沒(méi)有辦理產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)接受度不高，阻礙了交易流動(dòng)性。三是專(zhuān)業(yè)人才缺乏。對(duì)“用、售、租、融”的運(yùn)用上，用售方面辦法更多，但在租和融方面的盤(pán)活手段和方式相對(duì)弱化，市縣地區(qū)熟悉金融、財(cái)會(huì)、稅務(wù)等各項(xiàng)政策的高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才相對(duì)較為缺乏，制約了市場(chǎng)化方式的運(yùn)用。

三、改革啟示

國(guó)有資產(chǎn)作為堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要底氣所在。應(yīng)當(dāng)提高站位、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，立足全局角度，從促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、助力高質(zhì)量發(fā)展和資源優(yōu)化配置層面思考，不能狹隘的理解成僅僅為了財(cái)政創(chuàng)收節(jié)支。

1.提高站位，進(jìn)一步凝聚改革共識(shí)

（1）要有大局意識(shí)。堅(jiān)持“盤(pán)活存量就是經(jīng)濟(jì)改革的邏輯起點(diǎn)”理念，不僅要算好創(chuàng)收增效的“經(jīng)濟(jì)賬”，更要算好高質(zhì)量發(fā)展和惠及民生的“政治賬”。

（2）要有創(chuàng)新思維。聚焦重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用系統(tǒng)觀念、創(chuàng)新思維不斷推進(jìn)改革，讓沉睡的資產(chǎn)資源“活起來(lái)”，把分散的資金“聚起來(lái)”，讓增收的渠道“多起來(lái)”，以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光持續(xù)優(yōu)化配置、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（3）要有斗爭(zhēng)精神。改革越到深處，越要擔(dān)當(dāng)作為、動(dòng)真碰硬，特別是推動(dòng)地方政府債務(wù)率較高、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū)，更要加快盤(pán)活存量“三資”，穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升可持續(xù)發(fā)展能力。

2.注重協(xié)同，進(jìn)一步增強(qiáng)改革合力。堅(jiān)持法治化，堅(jiān)持市場(chǎng)化，多措并舉推進(jìn)改革

（1）積極創(chuàng)造盤(pán)活條件。按照屬地管理原則，視情開(kāi)辟產(chǎn)權(quán)確權(quán)綠色通道，完善規(guī)劃、用地等手續(xù)，充分利用企業(yè)劃撥土地作價(jià)出資入股等政策紅利。

（2）積極規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易全流程精細(xì)化服務(wù)，推動(dòng)交易更加規(guī)范、高效、便捷。堅(jiān)持公開(kāi)公平、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體“一視同仁”。

（3）積極加強(qiáng)財(cái)金聯(lián)動(dòng)。支持銀行、信托、保險(xiǎn)、金融資產(chǎn)管理等機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，按照市場(chǎng)化原則積極參與盤(pán)活。

（4）積極推進(jìn)信息共享。加強(qiáng)各專(zhuān)班信息溝通和政策銜接，實(shí)現(xiàn)工作協(xié)同。加快推進(jìn)資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，建立預(yù)算資金形成資產(chǎn)的全鏈條管理機(jī)制。

3.完善機(jī)制，進(jìn)一步提升改革效能

結(jié)合資源要素稟賦和產(chǎn)業(yè)生命周期長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，不將“三資”盤(pán)活視為短期工作，當(dāng)作“一售了事”的一錘子買(mǎi)賣(mài)。下一步要建立起全局性長(zhǎng)效機(jī)制，抓實(shí)重點(diǎn)任務(wù)，補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。

（1）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。加大改革宣傳推介和培訓(xùn)力度，繼續(xù)總結(jié)推廣典型案例，推動(dòng)改革成果開(kāi)花結(jié)果。

（2）強(qiáng)化激勵(lì)約束。制定專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)，將盤(pán)活任務(wù)列入政府績(jī)效考核及真抓實(shí)干督查激勵(lì)措施；將資產(chǎn)盤(pán)活成效與新增資產(chǎn)配置預(yù)算掛鉤。加大財(cái)會(huì)監(jiān)督檢查力度，定期通報(bào)，對(duì)盤(pán)活不力的約談、問(wèn)責(zé)。

（3）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。處理好“促”和“穩(wěn)”的關(guān)系，防止片面追求短期盤(pán)活效果引發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)。抓好制度執(zhí)行，嚴(yán)格處置審批。在盤(pán)活土地過(guò)程中，杜絕通過(guò)國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入。充分運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理。