規(guī)則下鄉(xiāng)何以促進(jìn)村莊自主性
——基于浙東張村的田野調(diào)查*

李 青,郭梓焱,劉春湘

(1.安徽省社會(huì)科學(xué)院,安徽 合肥 230051;2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872;3.中南大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410018)

一、問(wèn)題的提出

為了推動(dòng)鄉(xiāng)村振興,國(guó)家決定為農(nóng)村提供與城市均等化的基本公共服務(wù),大量資源向鄉(xiāng)村注入,資源下鄉(xiāng)成為國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的新基礎(chǔ)。為了保障資源下鄉(xiāng)的效率,國(guó)家規(guī)則下鄉(xiāng)亦同時(shí)推進(jìn)。有學(xué)者指出,規(guī)則下鄉(xiāng)是國(guó)家為基層輸入資源的同時(shí)制定的復(fù)雜的運(yùn)行規(guī)則,從程序、制度對(duì)村干部進(jìn)行約束,其結(jié)果是導(dǎo)致村級(jí)治理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化和村級(jí)組織的行政化;規(guī)則下鄉(xiāng)對(duì)村級(jí)治理過(guò)程和治理結(jié)果的要求太高、太具體,伴隨著頻繁的督查考評(píng),導(dǎo)致基層將時(shí)間精力用于上級(jí)安排的“辦事留痕”,擠壓了村干部回應(yīng)群眾訴求的主動(dòng)性,造成了基層治理的形式主義[1]。同時(shí),資源下鄉(xiāng)越多,村莊被外部規(guī)則約束得越緊,導(dǎo)致村級(jí)公共治理空間被壓縮,村民自治流于形式。[2]本研究的規(guī)則下鄉(xiāng)主要包括組織、資源和考評(píng)三個(gè)要素,具體是指政府通過(guò)組織嵌入提升村莊的動(dòng)員能力,通過(guò)資源嵌入提升村莊的治理能力和通過(guò)考評(píng)嵌入提升村莊的執(zhí)行能力,有效提高資源下鄉(xiāng)的利用效率。

在鄉(xiāng)政村治[3]的治理結(jié)構(gòu)下,依托村民自治制度,國(guó)家將村莊內(nèi)部事務(wù)交由村莊自主治理,需要村莊發(fā)揮自主性有效回應(yīng)群眾訴求;國(guó)家通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將項(xiàng)目資源和治理規(guī)則導(dǎo)入村莊,同樣需要村莊發(fā)揮自主性因地制宜地落實(shí)上級(jí)政策。關(guān)于村莊自主性的內(nèi)涵,學(xué)界主要從三個(gè)方面進(jìn)行了界定。一是相對(duì)獨(dú)立性,村莊能夠依托自身資源和機(jī)制來(lái)解決公共問(wèn)題,自我提供公共品供給、生產(chǎn)幫扶體系和維持內(nèi)部秩序等[4]。二是具備主觀(guān)能動(dòng)性,村莊能夠圍繞自身意愿與目標(biāo)來(lái)獨(dú)立運(yùn)作項(xiàng)目[5],面對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作壓力時(shí),具備反向調(diào)試能力,甚至能夠自主決定增加或相對(duì)減少對(duì)某些工作的重視程度[6]。三是具有凝聚力,村莊內(nèi)部擁有共同認(rèn)同與歸屬感[7];通過(guò)對(duì)村莊成員進(jìn)行道德輿論約束,有效實(shí)現(xiàn)村莊集體行動(dòng)[8]。綜合上述觀(guān)點(diǎn),本文對(duì)村莊自主性定義為:在規(guī)則下鄉(xiāng)背景下,基于國(guó)家規(guī)則空間和村莊內(nèi)部資源,具有主體性的村莊能夠自主維護(hù)內(nèi)部秩序、服務(wù)生產(chǎn)生活和化解公共問(wèn)題,面對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)等外部力量的介入,村莊可以合理選擇接納程度,對(duì)內(nèi)具有共同認(rèn)同與歸屬感,能夠產(chǎn)生集體行動(dòng),有效實(shí)現(xiàn)貫徹國(guó)家治理任務(wù)和回應(yīng)群眾訴求的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)于規(guī)則下鄉(xiāng)與村莊自主性的關(guān)系研究,主要分為兩類(lèi)。一是論述了過(guò)細(xì)過(guò)密的規(guī)則下鄉(xiāng)擠壓了村莊自主性。伴隨資源下鄉(xiāng),國(guó)家規(guī)則以檢查、監(jiān)督、規(guī)范和程序等方式加速向鄉(xiāng)村滲透,村莊管理越來(lái)越行政化[9];由于行政任務(wù)趨向過(guò)密化、精細(xì)化和規(guī)范化[10],村莊應(yīng)對(duì)上級(jí)督查考評(píng)、整理臺(tái)賬等工作過(guò)多,擠占了為村民服務(wù)的時(shí)間,一定程度抑制了自主性[11]。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層化的組織體系也削弱了村級(jí)治理的靈活性和自主空間[12],導(dǎo)致行政村化身為基層政府的“準(zhǔn)代理人”或“準(zhǔn)政府組織”[13]。國(guó)家規(guī)則嵌入與村干部“實(shí)踐權(quán)力”、農(nóng)民生存?zhèn)惱淼却迩f自主性之間存在張力,抑制了向上主動(dòng)落實(shí)和向下回應(yīng)村民訴求的自主性[14]。二是指出缺乏自主性的村莊容易出現(xiàn)策略利用下鄉(xiāng)規(guī)則,實(shí)現(xiàn)少數(shù)群體的自利性盲目擴(kuò)張。村莊策略運(yùn)用資源下鄉(xiāng)規(guī)則,通過(guò)借用上級(jí)項(xiàng)目資源,運(yùn)用合作、關(guān)系和轉(zhuǎn)換策略[5],以及運(yùn)用自身資源與部門(mén)項(xiàng)目和社會(huì)資本結(jié)合[15],實(shí)現(xiàn)村莊自利目標(biāo)擴(kuò)張。通過(guò)靈活運(yùn)用資源下鄉(xiāng)規(guī)則,缺乏自主性的村莊通過(guò)“主動(dòng)反嵌”“被動(dòng)反嵌”等方式爭(zhēng)取國(guó)家資源,謀求自身利益最大化[16],但同時(shí)也帶來(lái)了項(xiàng)目落地過(guò)程中的“運(yùn)用關(guān)系跑項(xiàng)目反向運(yùn)作上級(jí)”[17]、“精英俘獲”[18]、“分利秩序”[19]和“最后一公里困境”[20]等問(wèn)題。

總體來(lái)看,已有研究存在相互割裂的兩種觀(guān)點(diǎn),但共同指出規(guī)則下鄉(xiāng)與村莊自主性之間存在張力。前者強(qiáng)調(diào)了規(guī)則下鄉(xiāng)對(duì)村莊自主性的擠壓,但忽視了村莊在有效落實(shí)上級(jí)規(guī)則的同時(shí),仍然可以保持自主性,積極回應(yīng)群眾訴求。后者論述了缺乏自主性的村莊通過(guò)策略運(yùn)用下鄉(xiāng)規(guī)則,帶來(lái)少數(shù)群體的自利性擴(kuò)張,但忽視了村莊借助上級(jí)規(guī)則增強(qiáng)了自主性,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理目標(biāo)和回應(yīng)群眾訴求的有機(jī)統(tǒng)一。通過(guò)對(duì)浙東張村田野調(diào)查發(fā)現(xiàn),借助規(guī)則下鄉(xiāng)賦予的自主空間,該村促進(jìn)了自主性,其不僅高效地完成了國(guó)家治理任務(wù),還有效回應(yīng)了群眾訴求,并未出現(xiàn)規(guī)則下鄉(xiāng)與村莊自主性之間的張力。因此,本研究將結(jié)合經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察,分析規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性有哪些實(shí)踐表現(xiàn),受到哪些因素影響,以及存在何種形成機(jī)制。研究思路如圖1。

圖1 規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的邏輯建構(gòu)

二、案例描述:規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的實(shí)踐表現(xiàn)

(一)研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

個(gè)案研究需要考慮案例的典型性,其本質(zhì)是基于案例研究實(shí)現(xiàn)對(duì)某一類(lèi)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)[21]?；诶碚摮闃釉瓌t選擇浙東張村(1)按照學(xué)術(shù)規(guī)范,作者對(duì)所涉及的地名和人名進(jìn)行了匿名化處理。作為案例,具體原因如下:一是規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)了該村自主性形成。該村運(yùn)用規(guī)則下鄉(xiāng)賦予的自主空間,因地制宜地完成了上級(jí)任務(wù);同時(shí)借助規(guī)則下鄉(xiāng)伴隨的項(xiàng)目資源,積極主動(dòng)地回應(yīng)群眾訴求。二是資料的充分性。筆者和所在研究團(tuán)隊(duì)于2022年7月在張村開(kāi)展了20天的田野調(diào)查,獲得了規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)該村自主性形成的大量資料。

本研究的經(jīng)驗(yàn)材料通過(guò)多種方式進(jìn)行收集,并進(jìn)行了三角驗(yàn)證。一是開(kāi)展了半結(jié)構(gòu)訪(fǎng)談。訪(fǎng)談對(duì)象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、聯(lián)村干部、村兩委干部、村民小組長(zhǎng)和普通村民,共計(jì)36人。重點(diǎn)了解了規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的實(shí)踐表現(xiàn)、影響因素和形成機(jī)制。二是開(kāi)展參與式觀(guān)察。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪(fǎng),對(duì)村莊內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和矛盾糾紛化解等工作開(kāi)展情況進(jìn)行了深入了解。三是查閱檔案資料。通過(guò)查看村級(jí)班子目標(biāo)考核方案、村規(guī)民約和村級(jí)財(cái)務(wù)支出明細(xì)等,對(duì)訪(fǎng)談獲取的資料進(jìn)行了三角驗(yàn)證。

(二)規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的表現(xiàn)形式

張村位于浙江省東部,由H鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管轄。該村下轄24個(gè)村民小組,共計(jì)2326人。村兩委共有干部7人,全村共有黨員116人。該村土地約為2400畝。全村約70%的農(nóng)戶(hù)種植獼猴桃,戶(hù)均種植2—3畝。村集體年收入為50萬(wàn)元左右。

伴隨資源下鄉(xiāng),國(guó)家規(guī)則通過(guò)組織科層化、部門(mén)下鄉(xiāng)和督查考評(píng)等方式進(jìn)一步嵌入村莊。已有研究指出,依據(jù)工作內(nèi)容劃分,村莊工作主要分為實(shí)質(zhì)性工作和形式化工作兩類(lèi),實(shí)質(zhì)性工作主要是指基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、農(nóng)村環(huán)境整治、糾紛化解和土地流轉(zhuǎn)等,形式化工作主要是指填報(bào)表、寫(xiě)材料和參加會(huì)議等[22]。依據(jù)工作來(lái)源劃分,村莊工作主要分為政務(wù)和村務(wù),相應(yīng)是指上級(jí)政府的工作任務(wù)和村莊的內(nèi)生工作[23]。綜上,結(jié)合工作內(nèi)容和工作來(lái)源劃分,可以將村莊治理事務(wù)劃分為以下四類(lèi):上級(jí)實(shí)質(zhì)性工作、上級(jí)形式化工作、內(nèi)生實(shí)質(zhì)性工作(或稱(chēng)群眾工作)和內(nèi)生形式化工作。

從外部看,上級(jí)規(guī)則強(qiáng)度主要是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的上級(jí)行政機(jī)關(guān),為了推動(dòng)規(guī)則下鄉(xiāng),對(duì)村莊治理事務(wù)進(jìn)行信息控制、過(guò)程管理和目標(biāo)考評(píng)的強(qiáng)度。從內(nèi)部看,村莊利益關(guān)聯(lián)是指村莊的治理事務(wù)與村民日常生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益關(guān)聯(lián)程度。依據(jù)村莊治理事務(wù)的上級(jí)規(guī)則強(qiáng)度和村莊利益關(guān)聯(lián)強(qiáng)度的特點(diǎn),對(duì)應(yīng)上述四類(lèi)工作,規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的表現(xiàn)形式主要為:

1.創(chuàng)新執(zhí)行上級(jí)實(shí)質(zhì)性工作

上級(jí)實(shí)質(zhì)性工作主要是指由政府推動(dòng)村莊實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治和村莊土地平整等以項(xiàng)目制為代表的重點(diǎn)工作,其具有指標(biāo)化的工作任務(wù)、完成時(shí)限和考評(píng)規(guī)則,要求村莊整合人、財(cái)、物等資源,有效推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。該類(lèi)工作上級(jí)規(guī)則強(qiáng)度較高,同時(shí)與村莊利益關(guān)聯(lián)也較緊密。

在規(guī)則下鄉(xiāng)賦予的自主空間內(nèi),張村創(chuàng)新執(zhí)行上級(jí)實(shí)質(zhì)性工作,其自主性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一,積極開(kāi)展工作摸底,尋求村莊需求與資源使用規(guī)則的有機(jī)結(jié)合。張村建立了公共品供需匹配機(jī)制,通過(guò)村民提議、小組討論上報(bào)、村兩委商議和村民代表表決等程序,有效明確村莊公共品改善需求。基于持續(xù)向上爭(zhēng)取、對(duì)接項(xiàng)目,該村實(shí)施了群眾迫切需求的便民廣場(chǎng)建設(shè)、溝渠灌溉設(shè)施改善和土地平整等項(xiàng)目,在規(guī)則范圍內(nèi)提升了資源的利用效率。其二,主動(dòng)向上請(qǐng)示、協(xié)商,準(zhǔn)確把握資源使用規(guī)則。當(dāng)村莊實(shí)施項(xiàng)目出現(xiàn)困難或發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策脫離村莊實(shí)際時(shí),積極請(qǐng)求上級(jí)開(kāi)展工作指導(dǎo)或適度調(diào)整資源使用規(guī)則,有效避免僵化、歪曲執(zhí)行政策。其三,創(chuàng)新工作動(dòng)員方式,積極落實(shí)上級(jí)考評(píng)規(guī)則。國(guó)家項(xiàng)目輸入村莊,需要村莊作為“國(guó)家的代理人”與分散的農(nóng)戶(hù)對(duì)接,有效解決項(xiàng)目落地過(guò)程中的各類(lèi)問(wèn)題。張村創(chuàng)新工作動(dòng)員方式,通過(guò)建立“鄉(xiāng)賢會(huì)”“村民議事會(huì)”等治理載體,明確“黨員、村民組長(zhǎng)+網(wǎng)格員”治理責(zé)任,實(shí)施“黨員積分卡”“村民積分卡”等治理方式,層層開(kāi)展工作動(dòng)員,有效開(kāi)展了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境整治和農(nóng)民多占宅基地騰退等重點(diǎn)工作。關(guān)于創(chuàng)新方式執(zhí)行上級(jí)實(shí)質(zhì)性工作,張村黨支部書(shū)記指出:“2021年村莊實(shí)施了一個(gè)區(qū)級(jí)的農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)項(xiàng)目,該項(xiàng)目是區(qū)、鄉(xiāng)推動(dòng)的重難點(diǎn)工作。我們?cè)谡?qǐng)求上級(jí)指導(dǎo)和開(kāi)展外出考察學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上,以村干包片、黨員包戶(hù)和村民代表監(jiān)督黨員的形式有效組織動(dòng)員。2022年5月,該項(xiàng)目考評(píng)等次為優(yōu)秀。我們不僅獲得了區(qū)里的通報(bào)表?yè)P(yáng),還切實(shí)改善了群眾的生產(chǎn)生活條件?！?訪(fǎng)談20220706)

2.靈活應(yīng)對(duì)上級(jí)形式化工作

上級(jí)形式化工作主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)參照縣級(jí)部門(mén)的考評(píng)要求,通過(guò)指標(biāo)化的考評(píng)規(guī)則,要求村莊提供“統(tǒng)計(jì)、填表、臺(tái)賬、照片和總結(jié)”等相應(yīng)的佐證材料,加強(qiáng)對(duì)村莊工作完成過(guò)程和完成形式進(jìn)行信息控制。該類(lèi)工作的上級(jí)規(guī)則強(qiáng)度較高,但與村莊利益關(guān)聯(lián)較弱。當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍按照“職責(zé)同構(gòu)”[24]原則,將村級(jí)工作納入目標(biāo)考評(píng),并頻繁采取督查考評(píng)向下加壓,要求村莊對(duì)照考評(píng)指標(biāo)實(shí)施細(xì)密的做到辦事留痕。由此,導(dǎo)致村莊耗費(fèi)了大量精力。

面對(duì)日益細(xì)密的形式化工作考評(píng)規(guī)則,張村合理把握考評(píng)規(guī)則的自主空間,靈活應(yīng)對(duì)上級(jí)形式化工作,其自主性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一,面對(duì)上級(jí)合理的形式化工作考評(píng)規(guī)則,積極配合實(shí)施。上級(jí)合理的形式化工作是指要求村莊提供規(guī)范材料、經(jīng)驗(yàn)宣傳和基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)等必備的工作。如,上級(jí)布置的村莊文化開(kāi)展、平安創(chuàng)建和宣傳等工作一般很難體現(xiàn)顯性工作成效。張村按照上級(jí)要求,提供必備的基礎(chǔ)工作臺(tái)賬、統(tǒng)計(jì)上報(bào)和文字總結(jié)等,以供上級(jí)開(kāi)展績(jī)效考評(píng)。其二,面對(duì)上級(jí)不合理的形式化工作考評(píng)規(guī)則,靈活應(yīng)對(duì)執(zhí)行。上級(jí)不合理的形式化工作是指明顯增添負(fù)擔(dān)的過(guò)度留痕、盲目拔高標(biāo)準(zhǔn)的整理臺(tái)賬、報(bào)表等工作。H鎮(zhèn)重點(diǎn)要求張村嚴(yán)格完成實(shí)質(zhì)性工作,對(duì)于上級(jí)部門(mén)布置的超出合理限度的形式化工作,只要求村莊大體上完成即可。村莊自主把握靈活執(zhí)行空間,對(duì)于明顯脫離治理需求的形式化工作考評(píng),主要采取“策略主義”的方式靈活應(yīng)對(duì)執(zhí)行。關(guān)于靈活應(yīng)對(duì)上級(jí)形式化工作,張村村委會(huì)婦女主任指出:“村莊每月需要上傳工作記錄的App大約有30個(gè)。H鎮(zhèn)傳達(dá)區(qū)文化部門(mén)規(guī)定,要求張村在某數(shù)字App平臺(tái),每月至少上傳兩次在文化大禮堂開(kāi)展文化活動(dòng)的記錄,需要包括活動(dòng)計(jì)劃、方案、圖片和總結(jié)等,作為年終考評(píng)依據(jù)。由于形式化工作負(fù)擔(dān)過(guò)重,H鎮(zhèn)也理解基層實(shí)際,只要求村莊大體上保留工作痕跡以應(yīng)對(duì)逐級(jí)檢查,并不會(huì)認(rèn)真核實(shí)工作記錄。于是,我們采取‘摘抄活動(dòng)內(nèi)容’‘借用活動(dòng)圖片’等方式落實(shí),以節(jié)約資源開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作?！?訪(fǎng)談20220707)

3.精準(zhǔn)實(shí)施內(nèi)生實(shí)質(zhì)性工作

內(nèi)生實(shí)質(zhì)性工作主要是指村莊內(nèi)部在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊秩序維護(hù)和矛盾化解等過(guò)程中,依托村規(guī)民約和地方性知識(shí),妥善處理的相關(guān)工作。雖然該類(lèi)工作上級(jí)規(guī)則強(qiáng)度不高,但與村莊利益關(guān)聯(lián)較強(qiáng)。當(dāng)前村干部將大量精力用于應(yīng)付上級(jí)督查考評(píng),擠壓了其群眾工作時(shí)間。而在張村,規(guī)則下鄉(xiāng)帶來(lái)的行政事務(wù)下沉并未擠壓村莊自治空間,該村仍然將大量的精力用于開(kāi)展群眾工作。

基于規(guī)則下鄉(xiāng)并未過(guò)多干涉村莊的內(nèi)生實(shí)質(zhì)性工作,張村得以精準(zhǔn)實(shí)施內(nèi)生實(shí)質(zhì)性工作,其自主性主要體現(xiàn)在以下方面:一是自主構(gòu)建村莊治理秩序,有效維護(hù)國(guó)家項(xiàng)目施工環(huán)境。村莊充分發(fā)揮村規(guī)民約、村莊輿論和道德評(píng)價(jià)的作用,結(jié)合“情、理、法”,從深層次化解群眾矛盾背后所指向的宗族、權(quán)屬和利益分配等問(wèn)題,為項(xiàng)目下鄉(xiāng)提供了良好的施工環(huán)境。二是自主整合內(nèi)外資源,有效回應(yīng)村民公共服務(wù)需求。結(jié)合群眾工作不規(guī)則、隨機(jī)性等特點(diǎn),村兩委每位干部負(fù)責(zé)村莊一個(gè)責(zé)任片區(qū)的各項(xiàng)治理事務(wù)。通過(guò)包片干部主動(dòng)入戶(hù)走訪(fǎng)和充分利用村莊充沛的社會(huì)資本,該村高效開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)、困難幫扶和就業(yè)培訓(xùn)等工作。此外,村莊通過(guò)人際交往、感情投資等,主動(dòng)與聯(lián)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)等建立感情和友誼,將“公事”轉(zhuǎn)為“私事”[25]614-616,積極為群眾爭(zhēng)取發(fā)展項(xiàng)目。三是自主謀劃村莊特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,有效利用上級(jí)賦予的制度空間。張村支部書(shū)記作為村莊發(fā)展帶頭人,結(jié)合本地氣候、土壤和區(qū)位等特點(diǎn),組織村干部、黨員示范帶動(dòng)群眾種植獼猴桃約1400畝,并積極成立了村級(jí)獼猴桃銷(xiāo)售服務(wù)中心,完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施。關(guān)于精準(zhǔn)實(shí)施內(nèi)生實(shí)質(zhì)性工作,張村村民葉某指出:“在農(nóng)民種植獼猴桃過(guò)程中,潰瘍病問(wèn)題一直導(dǎo)致水果減產(chǎn)。村兩委對(duì)外主動(dòng)爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)部門(mén)和獼猴桃種植專(zhuān)家?guī)椭?對(duì)內(nèi)積極鉆研潰瘍病防治技術(shù),最終成功克服了種植界這一‘世界難題’。現(xiàn)在獼猴桃畝均純收入至少能達(dá)到1.5萬(wàn)—2萬(wàn)元?！?訪(fǎng)談20220713)

4.簡(jiǎn)約開(kāi)展內(nèi)生形式化工作

內(nèi)生形式化工作主要是指伴隨村莊內(nèi)部群眾工作的開(kāi)展,需要運(yùn)用表格、臺(tái)賬和總結(jié)等方式對(duì)工作過(guò)程進(jìn)行記錄。規(guī)則下鄉(xiāng)過(guò)程中,該類(lèi)工作上級(jí)規(guī)則強(qiáng)度不高,同時(shí)與村莊利益關(guān)聯(lián)較弱。對(duì)于該類(lèi)工作,村莊發(fā)揮自主性,采取簡(jiǎn)約適度的方式開(kāi)展,有重點(diǎn)、有選擇性地記錄相關(guān)臺(tái)賬,服務(wù)村莊人口增減、土地流轉(zhuǎn)和水面資源出租等管理。村莊內(nèi)生形式化工作占比較少,占用村干部精力不多。因此,對(duì)于該類(lèi)工作的自主性不作重點(diǎn)討論。綜上,規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的表現(xiàn)形式如表1。

表1 規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的表現(xiàn)形式

三、規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的影響因素

通過(guò)對(duì)規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的實(shí)踐表現(xiàn)進(jìn)一步研究,發(fā)現(xiàn)規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的影響因素主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的適度組織嵌入、靈活資源嵌入和科學(xué)考評(píng)嵌入。上述因素進(jìn)一步賦予了村莊治理更大的自主空間。

1.適度組織嵌入

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的適度組織嵌入,主要分為適度嵌入選舉和適度嵌入行政化,進(jìn)一步保障村莊在落實(shí)上級(jí)政策的同時(shí),有效增強(qiáng)村莊自主性。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊適度嵌入選舉。適度嵌入選舉是指H鎮(zhèn)對(duì)村干部候選人的年齡、學(xué)歷和個(gè)人經(jīng)歷等條件進(jìn)行適度把關(guān),為村莊民主選舉提供良好的制度環(huán)境,引導(dǎo)村莊推選出群眾基礎(chǔ)好、辦事能力強(qiáng)的“農(nóng)民當(dāng)家人”。村莊有效執(zhí)行上級(jí)政策一定程度與村干部擁有的政策執(zhí)行知識(shí)、個(gè)人權(quán)威和資源整合能力有關(guān)。如張村當(dāng)選的“一肩挑”村支部書(shū)記、主任集企業(yè)家、村合作社理事長(zhǎng)和鎮(zhèn)人大代表等身份于一身,將經(jīng)營(yíng)企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制于經(jīng)營(yíng)村莊發(fā)展。為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興,其積極向上爭(zhēng)取了垃圾分類(lèi)試點(diǎn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和集體物業(yè)廠(chǎng)房建設(shè)等項(xiàng)目,有效改善了村莊發(fā)展面貌。同時(shí),村干部通過(guò)服務(wù)群眾解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題、開(kāi)展矛盾糾紛調(diào)解和開(kāi)展困難群眾臨時(shí)救助等,持續(xù)獲得上級(jí)組織和群眾的認(rèn)可,有效激發(fā)了村干部的能動(dòng)性。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊適度嵌入行政化。適度嵌入行政化具體是指,H鎮(zhèn)并未僵化地要求張村開(kāi)展制度化坐班、辦事流程化改造和過(guò)度痕跡管理等,賦予該村充足的時(shí)間開(kāi)展群眾工作。同時(shí),H鎮(zhèn)對(duì)張村內(nèi)部的項(xiàng)目實(shí)施、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作提供指導(dǎo)和建議,但并未將管理意圖強(qiáng)加于該村,保障該村可以自主開(kāi)展村莊治理。當(dāng)村莊開(kāi)展征地拆遷、拆除無(wú)功能建筑物和實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作時(shí),一旦國(guó)家規(guī)則與群眾個(gè)體利益發(fā)生沖突,村莊通過(guò)鄉(xiāng)賢率先垂范、開(kāi)展思想動(dòng)員和主動(dòng)籌資籌勞等化解個(gè)性化矛盾,有效保障項(xiàng)目建設(shè)落地和實(shí)現(xiàn)群眾組織動(dòng)員。

2.靈活資源嵌入

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的靈活資源嵌入,主要分為靈活嵌入上級(jí)項(xiàng)目資源和靈活嵌入村莊集體資源,使其在完成治理目標(biāo)和回應(yīng)公眾訴求之間達(dá)成平衡,有效保障村莊自主性。一是靈活嵌入上級(jí)項(xiàng)目資源。靈活嵌入上級(jí)項(xiàng)目資源是指對(duì)于項(xiàng)目資源的使用方式,H鎮(zhèn)充分給予張村自主靈活空間,服務(wù)該村結(jié)合實(shí)際有效配置治理資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)資源使用的用途和方式不進(jìn)行僵化限制,有利于村莊充分發(fā)揮自主性,積極運(yùn)用體制內(nèi)社會(huì)資本向上爭(zhēng)取項(xiàng)目資源,滿(mǎn)足村莊發(fā)展需求。二是靈活嵌入村級(jí)集體資源。靈活嵌入村級(jí)集體資源是指,H鎮(zhèn)賦予張村將村級(jí)集體資源作為治理資源的重要補(bǔ)充渠道,允許村莊靈活自主地解決短期內(nèi)國(guó)家治理資源無(wú)法覆蓋或村莊臨時(shí)性、突發(fā)性的工作問(wèn)題,有效解決群眾急需的公共品改善需求。在規(guī)則下鄉(xiāng)背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)等均為專(zhuān)款專(zhuān)用,村級(jí)治理的模糊空間越來(lái)越小。因此,村莊集體資源使用的靈活性越大,越有助于村莊提升回應(yīng)群眾訴求的能力。該村通過(guò)制定詳細(xì)的集體資源使用用途、資金監(jiān)管和使用程序等規(guī)定,組織群眾、村民小組、村委會(huì)等開(kāi)展逐級(jí)協(xié)商,充分保障資金使用過(guò)程的民主,有效改善村莊公共品供給。

3.科學(xué)考評(píng)嵌入

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的科學(xué)考評(píng)嵌入,主要是指嵌入貼合實(shí)際的目標(biāo)考評(píng)和嵌入適度寬松的過(guò)程考評(píng),調(diào)動(dòng)村莊準(zhǔn)確、合理地落實(shí)上級(jí)規(guī)則意圖。其一,嵌入貼合實(shí)際的目標(biāo)考評(píng)。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評(píng)目標(biāo)與村莊的治理能力和治理資源相匹配時(shí),村莊執(zhí)行政策將擁有一定的彈性自主空間,可以靈活開(kāi)展政策執(zhí)行試點(diǎn)、有效開(kāi)展政策動(dòng)員和創(chuàng)新方式執(zhí)行政策等。上級(jí)政策在村莊的執(zhí)行過(guò)程中,往往涉及對(duì)村民的利益分配、行為調(diào)整和觀(guān)念改變等。當(dāng)上級(jí)治理目標(biāo)過(guò)高或脫離村莊實(shí)際時(shí),H鎮(zhèn)通過(guò)賦予張村政策執(zhí)行過(guò)程中的談判空間,可以主動(dòng)化解政策執(zhí)行過(guò)程中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)前,鎮(zhèn)村關(guān)系呈現(xiàn)出相互依賴(lài)、相互協(xié)商和相互促進(jìn)的樣態(tài)。張村通過(guò)爭(zhēng)取民主協(xié)商,有效向上傳遞工作建議,服務(wù)上級(jí)對(duì)相關(guān)考評(píng)規(guī)則進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整。其二,嵌入適度寬松的過(guò)程考評(píng)。村莊內(nèi)部存在大量“關(guān)系嵌入型事務(wù)”,往往涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系、情感關(guān)系等社會(huì)關(guān)系[26]96-100,其工作不規(guī)則且具有臨時(shí)性、隨機(jī)性等特點(diǎn),需要對(duì)人開(kāi)展思想動(dòng)員、教育引導(dǎo)等。H鎮(zhèn)總體對(duì)張村的政策執(zhí)行實(shí)施結(jié)果考評(píng),較少或適當(dāng)干預(yù)政策執(zhí)行過(guò)程,有效避免政策執(zhí)行過(guò)程“一刀切”,充分調(diào)動(dòng)村莊運(yùn)用地方性知識(shí)有效執(zhí)行政策。

四、規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的形成機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)賦予村莊政策執(zhí)行的規(guī)則自主空間,在規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的影響因素交互作用下,推動(dòng)鎮(zhèn)村持續(xù)開(kāi)展良性互動(dòng),有效促進(jìn)了村莊自主性。

(一)適度組織嵌入激活組織動(dòng)員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)適度組織嵌入能夠激活村莊內(nèi)部的組織動(dòng)員,是促進(jìn)村莊自主性的重要基礎(chǔ)。在強(qiáng)化上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)和規(guī)范村莊換屆選舉基礎(chǔ)上,充分賦予民主選舉產(chǎn)生具有內(nèi)生權(quán)威的村級(jí)組織,有利于主動(dòng)回應(yīng)群眾訴求和建立公共品內(nèi)生供給機(jī)制;推動(dòng)村莊實(shí)施適度的行政化,將有效調(diào)動(dòng)村莊結(jié)合實(shí)際執(zhí)行上級(jí)任務(wù)。

1.適度嵌入選舉推動(dòng)村莊積極回應(yīng)群眾訴求

由于村莊選舉過(guò)程受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)適度組織嵌入,民主選舉產(chǎn)生的村級(jí)組織將主動(dòng)回應(yīng)村民訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限度地嵌入村莊選舉,對(duì)候選人的年齡、學(xué)歷等規(guī)定并不僵化,充分賦予村莊自主性使其通過(guò)民主選舉產(chǎn)生村級(jí)組織。村級(jí)民主產(chǎn)生并不排斥鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限度地介入和管理,其重點(diǎn)在于是否任命代表村民利益的村干部、村干部是否回應(yīng)村民利益訴求和村民是否積極參與村莊治理[27]106-113。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍通過(guò)限定村干部年齡、學(xué)歷、政治面貌和推行村黨支部書(shū)記、主任“一肩挑”等方式強(qiáng)化對(duì)村莊選舉的把關(guān),導(dǎo)致村莊已經(jīng)接近于鄉(xiāng)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),擠壓了自主空間。相反,張村選舉受到H鎮(zhèn)適度組織嵌入,推動(dòng)該村充分實(shí)施民主選舉。一是民主選舉產(chǎn)生的村級(jí)組織注重社會(huì)性?xún)r(jià)值,具有回應(yīng)村民訴求意愿。在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的背景下,張村內(nèi)部培育出了一批經(jīng)濟(jì)精英,且與村莊有著密切關(guān)聯(lián)。如該村當(dāng)選的書(shū)記為兼業(yè)化的干部,同時(shí)是獼猴桃種植大戶(hù)和建筑業(yè)商人,為典型的“富人治村”。該村黨支部書(shū)記基于村莊內(nèi)生權(quán)威選舉產(chǎn)生,其具有良好的群眾基礎(chǔ)和致富帶動(dòng)能力,注重聲望和榮譽(yù),愿意主動(dòng)回應(yīng)群眾訴求。二是民主選舉產(chǎn)生的村級(jí)組織建立了公共品內(nèi)生供給機(jī)制,具有組織動(dòng)員能力。張村村級(jí)組織基于良好的群眾基礎(chǔ)和村莊經(jīng)濟(jì)條件,積極組織黨員、組長(zhǎng)和鄉(xiāng)賢等帶領(lǐng)村民開(kāi)展種植技術(shù)推廣、溝渠清淤、捐資助學(xué)和文化建設(shè)等,主動(dòng)承擔(dān)公共品內(nèi)生供給責(zé)任。通過(guò)開(kāi)展集體行動(dòng)有效解決了村民基本公共服務(wù)訴求。關(guān)于對(duì)村莊選舉適度嵌入,H鎮(zhèn)黨委書(shū)記指出:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)中意的村干部候選人如果缺乏群眾基礎(chǔ),不僅會(huì)影響工作開(kāi)展,而且群眾也不會(huì)認(rèn)可。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會(huì)過(guò)多干涉村干部選舉,只會(huì)進(jìn)行適度把關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)主動(dòng)深入一線(xiàn),聽(tīng)取黨員、村民代表和普通群眾意見(jiàn),積極引導(dǎo)村莊選舉出群眾基礎(chǔ)好、工作能力強(qiáng)和具有致富帶頭能力的村干部,調(diào)動(dòng)村莊有效回應(yīng)群眾訴求?！?訪(fǎng)談20220721)

2.適度嵌入行政化推動(dòng)村莊積極完成治理任務(wù)

適度嵌入行政化主要包括鎮(zhèn)村關(guān)系的適度行政化和村莊日常管理的適度行政化,可以促進(jìn)村莊自主性,積極完成鎮(zhèn)村治理任務(wù)。一方面,鎮(zhèn)村關(guān)系推行適度行政化,保障村莊結(jié)合實(shí)際選擇政策執(zhí)行方式。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)通過(guò)決策干預(yù)、政策加壓、干部包保和督查考評(píng)等方式將村莊完全科層化改造,反而會(huì)抑制村莊自主性,將會(huì)導(dǎo)致村莊被動(dòng)、機(jī)械地落實(shí)上級(jí)治理規(guī)則。本地鎮(zhèn)村關(guān)系為適度行政化樣態(tài),鎮(zhèn)、村注重日常工作協(xié)商,鄉(xiāng)鎮(zhèn)適度運(yùn)用制度化的壓力傳導(dǎo),通過(guò)彈性化制度體系賦予村莊結(jié)合實(shí)際執(zhí)行政策。H鎮(zhèn)對(duì)張村管理并未使用剛性制度化的嵌入,而是運(yùn)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村、聯(lián)村工作組等制度以解決村莊行政工作的重難點(diǎn)問(wèn)題,且在政策執(zhí)行過(guò)程中賦予村莊一定的自主靈活空間,避免了僵化執(zhí)行政策。另一方面,村莊日常管理的適度行政化,保障了村莊靈活自主地回應(yīng)群眾訴求。為了推動(dòng)村莊有效治理,H鎮(zhèn)主動(dòng)剔除了一些不符合村莊實(shí)際的行政化因素,適度推行組織規(guī)范化建設(shè)。如H鎮(zhèn)雖然要求村干部坐班、上下班打卡,但當(dāng)張村村干部開(kāi)展入戶(hù)走訪(fǎng)時(shí),可以不要求其強(qiáng)制坐班和考勤打卡,只需要提前向村黨支部書(shū)記報(bào)備即可。由此,村干部主動(dòng)開(kāi)展群眾走訪(fǎng),有利于回應(yīng)群眾訴求和將各種矛盾化解在萌芽狀態(tài)。關(guān)于鎮(zhèn)村關(guān)系適度行政化促進(jìn)村莊自主性,張村黨支部書(shū)記指出:“對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的脫離村莊實(shí)際的工作,村莊擁有提出建議的制度空間。如在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中,上級(jí)為了打造‘盆景工程’開(kāi)展排名競(jìng)賽。上級(jí)以‘達(dá)標(biāo)升級(jí)’名義,要求我村將公路沿線(xiàn)剛剛栽種的香樟樹(shù)‘推倒重栽’,更換成更氣派、美觀(guān)的大樹(shù)。我們主動(dòng)提出建議不能‘推倒重栽’浪費(fèi)項(xiàng)目資金,最終上級(jí)采納了建議,同時(shí)也節(jié)約了村莊的時(shí)間和精力?！?訪(fǎng)談20220712)

(二)靈活資源嵌入提升治理能力

靈活資源嵌入提供村莊充分的自主行動(dòng)空間,是促進(jìn)村莊自主性的外部條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向村莊靈活嵌入上級(jí)項(xiàng)目資源,有效提升村莊治理能力;面向村莊靈活嵌入村級(jí)集體資源,有效調(diào)節(jié)群眾內(nèi)部利益。

1.靈活嵌入上級(jí)項(xiàng)目資源增強(qiáng)村莊治理能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向村莊靈活嵌入上級(jí)項(xiàng)目資源,賦予村莊有效完成治理任務(wù)和回應(yīng)群眾訴求的能力。村莊自主生產(chǎn)價(jià)值的能力、村干部可以調(diào)用資源的狀況和鄉(xiāng)村財(cái)政狀況影響鄉(xiāng)村關(guān)系狀態(tài)[28]?；诔渑娴闹卫碣Y源,本地體現(xiàn)為“強(qiáng)鄉(xiāng)強(qiáng)村”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)面向村莊輸入資源,提升村莊治理能力。其一,H鎮(zhèn)積極向上爭(zhēng)取項(xiàng)目,精準(zhǔn)滿(mǎn)足村莊公共品需求。如為進(jìn)一步發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),H鎮(zhèn)幫助張村向區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局爭(zhēng)取了300萬(wàn)元的“物業(yè)聯(lián)建”項(xiàng)目。該村運(yùn)用該項(xiàng)目建設(shè)廠(chǎng)房用于出租,每年集體將至少獲得40萬(wàn)—50萬(wàn)元的收入,能夠增強(qiáng)回應(yīng)群眾訴求的能力。此外,H鎮(zhèn)積極幫助該村爭(zhēng)取工程類(lèi)項(xiàng)目,比如農(nóng)田整治項(xiàng)目、宅基地復(fù)墾項(xiàng)目等。該類(lèi)項(xiàng)目配套的工作獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)一般沒(méi)有用途限制,可以作為村莊的“活錢(qián)”,靈活滿(mǎn)足群眾急需的公共品需求。其二,H鎮(zhèn)實(shí)施本級(jí)財(cái)政向下轉(zhuǎn)移項(xiàng)目,調(diào)動(dòng)村莊完成各項(xiàng)治理任務(wù)。H鎮(zhèn)將工業(yè)稅收作為區(qū)級(jí)項(xiàng)目的配套資源轉(zhuǎn)移至張村,有效回應(yīng)村莊發(fā)展需求。此外,H鎮(zhèn)還將財(cái)政資金作為競(jìng)爭(zhēng)性資源投放,通過(guò)項(xiàng)目激勵(lì)與工作績(jī)效掛鉤,有效調(diào)動(dòng)了該村積極性。因此,村莊積極配合完成上級(jí)的硬任務(wù),不僅贏得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的項(xiàng)目支持,還實(shí)現(xiàn)了良好的鄉(xiāng)村互動(dòng)。

2.靈活嵌入村級(jí)集體資源保障村莊自主空間

靈活嵌入村級(jí)集體資源,主要包括集體經(jīng)濟(jì)自主支配權(quán)和集體土地資源的自主管理空間等。通常村莊擁有的內(nèi)生治理資源越多,且資源使用的規(guī)則靈活性越大,越有利于提升村莊的自主性。一方面,張村享有集體經(jīng)濟(jì)自主支配權(quán),可以提升自主行動(dòng)能力。集體經(jīng)濟(jì)是村莊重要的治理資源,已經(jīng)成為村莊組織動(dòng)員村民的治理資源和紐帶,可以服務(wù)村級(jí)組織提升治理能力[29]。當(dāng)前普遍實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度,村莊財(cái)務(wù)支出受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格監(jiān)管。但H鎮(zhèn)并未對(duì)張村的集體經(jīng)濟(jì)的資金使用進(jìn)行嚴(yán)格限制,只要求其符合財(cái)務(wù)規(guī)范,用于公共開(kāi)支即可,從而靈活滿(mǎn)足了村莊治理需要。如張村每年通過(guò)出租集體物業(yè)、田地、山林和魚(yú)塘等,獲得集體年收入約為50萬(wàn)元。該村運(yùn)用集體收入,自主開(kāi)展了農(nóng)村人居環(huán)境整治、改善村莊便民服務(wù)設(shè)施和開(kāi)展困難群眾慰問(wèn)等工作。另一方面,張村對(duì)集體土地等資源享有一定的自主管理空間,可以有效調(diào)節(jié)村民內(nèi)部利益。集體土地具有公共利益屬性,已經(jīng)成為激活村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);集體掌握的機(jī)動(dòng)土地越多,村民自治激活程度越高[30]。張村土地制度一直沿襲“兩田制”,一部分為“口糧田”,另一部分為“責(zé)任田”。村集體將“口糧田”分配到戶(hù),以滿(mǎn)足群眾生產(chǎn)需求;另外留有的300畝“責(zé)任田”,現(xiàn)已轉(zhuǎn)化為機(jī)動(dòng)地,用于增加集體土地出租收入和作為治理資源調(diào)整公共利益分配。此外,當(dāng)國(guó)家項(xiàng)目建設(shè)征用農(nóng)地時(shí),一旦出現(xiàn)“釘子戶(hù)”,該村可以使用集體機(jī)動(dòng)地與其“調(diào)地”,有效化解征地矛盾。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向村莊靈活嵌入內(nèi)外部治理資源,H鎮(zhèn)聯(lián)村干部指出:“H鎮(zhèn)對(duì)村莊的項(xiàng)目資源使用管理比較人性化,對(duì)于項(xiàng)目資源的使用方式和覆蓋范圍將充分給予村莊自主空間。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極幫助村莊向上爭(zhēng)取項(xiàng)目,不斷提升服務(wù)群眾能力。”(訪(fǎng)談20220712)

(三)科學(xué)考評(píng)嵌入推動(dòng)政策執(zhí)行

鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)考評(píng)嵌入賦予村莊因地制宜地執(zhí)行政策,是促進(jìn)村莊自主性的重要保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)嵌入貼合實(shí)際的目標(biāo)考評(píng),著重考評(píng)村莊實(shí)質(zhì)性工作,減輕村莊在“痕跡管理”等形式化工作中的考評(píng)負(fù)擔(dān),進(jìn)一步引導(dǎo)村莊將治理資源向重點(diǎn)工作投放。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)嵌入適度寬松的過(guò)程考評(píng),將過(guò)程考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)維持在合理范圍內(nèi),賦予村莊靈活選擇政策執(zhí)行方式。

1.嵌入貼合實(shí)際的目標(biāo)考評(píng)引導(dǎo)村莊科學(xué)配置治理資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)嵌入貼合實(shí)際的目標(biāo)考評(píng)是指其對(duì)實(shí)質(zhì)性工作嵌入針對(duì)性考評(píng)和對(duì)形式化工作嵌入象征性考評(píng),引導(dǎo)村莊精準(zhǔn)匹配資源完成治理任務(wù),充分激活村莊自主性。當(dāng)前村莊大量的工作為思想政治工作,主要包括聯(lián)系群眾、文化工作、群團(tuán)工作和婦女兒童工作等,該類(lèi)工作為軟指標(biāo),很難測(cè)量工作效果,但當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將“軟指標(biāo)”轉(zhuǎn)化為量化的“硬考核”時(shí),將導(dǎo)致村莊內(nèi)耗大量資源完成務(wù)虛的工作[22]。當(dāng)前,H鎮(zhèn)對(duì)村莊總體工作實(shí)施貼合實(shí)際的目標(biāo)考評(píng),工作考評(píng)總體要求不嚴(yán),主要重視實(shí)質(zhì)性工作,且非“頂格式”考評(píng),對(duì)于形式化工作只要求大體完成任務(wù)即可。其一,H鎮(zhèn)對(duì)實(shí)質(zhì)性工作嵌入針對(duì)性考評(píng),引導(dǎo)張村將治理資源向重點(diǎn)工作傾斜。對(duì)于上級(jí)布置的實(shí)質(zhì)性工作,由于鎮(zhèn)、村利益密切一致,通過(guò)針對(duì)性考評(píng),輔之以項(xiàng)目輸入作為激勵(lì),有效調(diào)動(dòng)村莊集中資源開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作。如基于歷史原因,該村形成了150戶(hù)未審批的違章建筑,嚴(yán)重影響村容村貌改善。H鎮(zhèn)以轉(zhuǎn)移美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目為“杠桿”,進(jìn)行工作“撬動(dòng)”,要求村莊限期拆除違建。為了贏得上級(jí)工作認(rèn)可和項(xiàng)目資源傾斜,村兩委主動(dòng)爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部工作指導(dǎo),一方面動(dòng)員黨員、小組長(zhǎng)等主動(dòng)帶頭拆除,另一方面入戶(hù)開(kāi)展細(xì)致的思想工作,最終按時(shí)完成拆除任務(wù)。其二,H鎮(zhèn)對(duì)形式化工作嵌入象征性考評(píng),賦予張村采取節(jié)約資源的方式靈活執(zhí)行。H鎮(zhèn)將上級(jí)要求村莊開(kāi)展的明顯超出治理需要的“統(tǒng)計(jì)、填表、做臺(tái)賬”等工作,設(shè)置較低的績(jī)效考評(píng)分值,且標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置寬松。因此,村莊可以采取“策略主義”的方式開(kāi)展形式化工作。關(guān)于貼合實(shí)際的目標(biāo)考評(píng),H鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)指出:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的績(jī)效考評(píng),主要關(guān)注村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等實(shí)質(zhì)性工作成效。對(duì)于上級(jí)‘統(tǒng)計(jì)、報(bào)表、臺(tái)賬’等超出明顯限度的形式化工作,只要求村莊象征性地完成任務(wù),以此合理配置治理資源?！?訪(fǎng)談20220721)

2.嵌入適度寬松的過(guò)程考評(píng)賦予村莊靈活選擇執(zhí)行方式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)嵌入適度寬松的過(guò)程考評(píng),將過(guò)程考評(píng)規(guī)則保持在合理尺度和酌情給予督查整改機(jī)會(huì),激活村莊改進(jìn)實(shí)質(zhì)性工作的自主性。在“壓力型體制”[31]和“晉升錦標(biāo)賽”[32]的雙重壓力作用下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍對(duì)村莊各項(xiàng)工作由“達(dá)標(biāo)管理”向“頂格管理”轉(zhuǎn)變。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊工作實(shí)施指標(biāo)化、數(shù)目化和過(guò)程化考評(píng),直接與村干部績(jī)效掛鉤,導(dǎo)致村干部成了“陀螺”圍繞上級(jí)轉(zhuǎn)。但H鎮(zhèn)對(duì)張村的政策執(zhí)行過(guò)程并非剛性化管理,主要實(shí)施適度寬松的過(guò)程考評(píng)。其一,H鎮(zhèn)的過(guò)程考評(píng)屬于“達(dá)標(biāo)管理”?！斑_(dá)標(biāo)管理”是指過(guò)程考評(píng)始終保持在合理的尺度內(nèi),而非不能容忍失誤的“頂格化”管理,賦予村莊可以自主決定政策執(zhí)行的有效方式。其二,H鎮(zhèn)的過(guò)程考評(píng)存在“解釋空間”。過(guò)程考評(píng)過(guò)程中,H鎮(zhèn)并不會(huì)盲目扣減考評(píng)分?jǐn)?shù),而是會(huì)直接指出張村存在的工作不足,酌情給予工作整改機(jī)會(huì),有效調(diào)動(dòng)村莊積極性。關(guān)于上級(jí)適度寬松的過(guò)程考評(píng),張村村委會(huì)副主任指出:“以環(huán)境整治工作為例,H鎮(zhèn)每月對(duì)我村開(kāi)展一次考評(píng)。一般每次考評(píng)后,其向我村反饋30張左右環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題點(diǎn)的照片,并要求限期整改。但環(huán)衛(wèi)工作點(diǎn)多面廣,實(shí)際上問(wèn)題點(diǎn)的照片可能超過(guò)100張。同時(shí),上級(jí)理解基層工作負(fù)擔(dān),對(duì)環(huán)境整治的相關(guān)臺(tái)賬、記錄和圖片等形式化工作要求不高。由此,村莊可以結(jié)合實(shí)際自主地開(kāi)展重點(diǎn)工作?！?訪(fǎng)談20220708)

五、研究結(jié)論

有學(xué)者認(rèn)為資源下鄉(xiāng)帶來(lái)了國(guó)家規(guī)則下鄉(xiāng),導(dǎo)致村莊治理專(zhuān)注于回應(yīng)上級(jí)要求,卻疏于組織群眾和回應(yīng)群眾訴求,基層治理出現(xiàn)內(nèi)卷和懸浮[33]。但張村的村莊治理呈現(xiàn)出了規(guī)則下鄉(xiāng)背景下,鄉(xiāng)村保持自主性和靈活性的簡(jiǎn)約治理樣態(tài)[34],同時(shí)也體現(xiàn)了國(guó)家治理與村民自治的共贏狀態(tài)[35]。本文的研究結(jié)論為:其一,通過(guò)對(duì)浙東張村開(kāi)展田野調(diào)查,基于規(guī)則下鄉(xiāng)賦予的自主空間,進(jìn)一步促進(jìn)村莊自主性,推動(dòng)村莊有效完成國(guó)家治理任務(wù)和回應(yīng)群眾訴求。其二,結(jié)合經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察,發(fā)現(xiàn)規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性,具體表現(xiàn)為創(chuàng)新執(zhí)行上級(jí)實(shí)質(zhì)性工作、靈活應(yīng)對(duì)上級(jí)形式化工作、精準(zhǔn)實(shí)施內(nèi)生實(shí)質(zhì)性工作和簡(jiǎn)約開(kāi)展內(nèi)生形式化工作。其三,揭示了規(guī)則下鄉(xiāng)促進(jìn)村莊自主性的形成機(jī)制,包括適度組織嵌入激活組織動(dòng)員,推動(dòng)村莊主動(dòng)完成治理任務(wù)和回應(yīng)群眾訴求;靈活資源嵌入提升治理能力,賦予村莊有效增強(qiáng)治理能力和營(yíng)造自主空間;科學(xué)考評(píng)嵌入推動(dòng)政策執(zhí)行,引導(dǎo)村莊科學(xué)配置治理資源和調(diào)試治理方式。

適度合理的規(guī)則下鄉(xiāng)有效促進(jìn)了村莊自主性。村莊自主性產(chǎn)生科學(xué)執(zhí)行政策的創(chuàng)造性活動(dòng),是村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。結(jié)合實(shí)際看,缺少自主性的村莊容易形成盲目應(yīng)付上級(jí)工作任務(wù)和消極組織群眾服務(wù)村莊公共利益的再生產(chǎn),容易導(dǎo)致村莊公共性的進(jìn)一步消解。充分運(yùn)用規(guī)則下鄉(xiāng)賦予的自主空間,增強(qiáng)村莊自主性有利于凝聚公共價(jià)值、促進(jìn)公共行動(dòng)和實(shí)現(xiàn)公共利益。村莊自主性的生成與作用發(fā)揮需要結(jié)合村莊發(fā)展實(shí)際,但前提是服從國(guó)家規(guī)則安排,避免出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”政策現(xiàn)象。通過(guò)規(guī)則下鄉(xiāng)補(bǔ)齊村莊治理過(guò)程中的制度漏洞,強(qiáng)化村莊公共監(jiān)督和道德輿論約束,可以避免村莊自主性轉(zhuǎn)化為村干部個(gè)人或少數(shù)村莊精英的自主性,杜絕出現(xiàn)資源下鄉(xiāng)過(guò)程中的“精英俘獲”現(xiàn)象。

村莊自主性的有效發(fā)揮能夠因地制宜地服務(wù)國(guó)家規(guī)則下鄉(xiāng),進(jìn)一步提升村莊治理效能。一是具有自主性的村莊將積極開(kāi)展組織動(dòng)員,有效提升對(duì)國(guó)家資源的承接能力。通過(guò)完善村莊治理規(guī)則,將“村民積分制管理”“文明示范戶(hù)創(chuàng)建”“紅黑榜上墻”等措施納入村規(guī)民約,進(jìn)一步強(qiáng)化輿論約束,推動(dòng)群眾積極投身村莊各類(lèi)公共事務(wù),有效服務(wù)國(guó)家項(xiàng)目落地。二是具有自主性的村莊能夠精準(zhǔn)匹配治理資源,有效提升資源下鄉(xiāng)的使用效率。當(dāng)國(guó)家治理任務(wù)與村莊客觀(guān)實(shí)際存在張力時(shí),村莊將主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)適當(dāng)進(jìn)行政策調(diào)整或者整合內(nèi)外治理資源,有效實(shí)現(xiàn)村莊公共品的供需匹配。三是具有自主性的村莊將結(jié)合實(shí)際落實(shí)考評(píng)規(guī)則,實(shí)現(xiàn)了村莊的簡(jiǎn)約高效治理。針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中伴隨的公共資源分配、項(xiàng)目征地拆遷和矛盾糾紛調(diào)解等問(wèn)題,村莊重塑社會(huì)資本,精準(zhǔn)調(diào)動(dòng)不同類(lèi)型的村莊政治精英和經(jīng)濟(jì)精英等鄉(xiāng)賢資源,采取簡(jiǎn)約高效的方式完成治理任務(wù),可以有效解決項(xiàng)目落地“最后一公里困境”問(wèn)題。