秦漢時(shí)期特殊地方行政制度初探

【摘要】道是秦漢時(shí)期與縣平級(jí)的行政區(qū)劃，也是中國(guó)最早的特殊地方行政制度，其在兩漢時(shí)期逐步消亡。初郡制度創(chuàng)設(shè)于漢武帝時(shí)期，也屬于特殊地方行政制度范疇。東漢成帝年間，屬國(guó)制度進(jìn)一步發(fā)展成為比郡屬國(guó)，比郡屬國(guó)與道性質(zhì)相同，皆屬特殊地方行政制度。初郡制度創(chuàng)設(shè)于漢武帝時(shí)期，也屬于特殊地方行政制度范疇。秦漢時(shí)期道、初郡、比郡屬國(guó)的設(shè)置，使得特殊地方行政制度呈現(xiàn)出多元建構(gòu)與一體進(jìn)程兩種態(tài)勢(shì)，也從側(cè)面反映出秦漢時(shí)期邊疆地區(qū)治理的復(fù)雜性和多樣性。

【關(guān)鍵詞】秦漢；道；初郡；比郡屬國(guó)

【中圖分類號(hào)】K246? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】2096-8264（2024）08-0072-03

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2024.08.021

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期中央集權(quán)發(fā)展，郡縣制度隨之漸趨完善。秦滅六國(guó)之后，郡縣制于全國(guó)施行，但戰(zhàn)國(guó)秦國(guó)以至秦代，皆在部分邊疆地區(qū)設(shè)立與縣平級(jí)的特殊行政區(qū)劃“道”進(jìn)行管理。周振鶴將“道”此類行政區(qū)劃稱之為特殊行政制度。[1]對(duì)于國(guó)土的不同地區(qū)實(shí)施不同制度，其思想濫觴于先秦時(shí)期，如《禹貢》載“天子之國(guó)以外五百里甸服：百里賦納總，二百里納緫，三百里納秸服，四百里粟，五百里米。甸服外五百里侯服：百里采，二百里任國(guó)，三百里諸侯。侯服外五百里綏服：三百里揆文教，二百里奮武衛(wèi)。綏服外五百里要服：三百里夷，二百里蔡。要服外五百里荒服：三百里蠻，二百里流”，[2]這種描述以理想化的圈層結(jié)構(gòu)將疆域劃分為“天子之國(guó)—甸服—侯服—綏服—要服—荒服”，而且明確了各服的貢賦責(zé)任，且由其不同表現(xiàn)天子之國(guó)政治控制力在空間上的不斷衰減。[3]春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，中央集權(quán)發(fā)展，這種政治控制力在空間上的衰減也必須在統(tǒng)治層次上有所反映，體現(xiàn)在地方行政制度上，就是特殊地方行政制度，對(duì)于秦國(guó)而言，就是道制。初郡制度創(chuàng)設(shè)于漢武帝時(shí)期，也屬于特殊地方行政制度范疇。西漢時(shí)期，屬國(guó)制度發(fā)生新的變化，并在東漢時(shí)期逐漸演變?yōu)楸瓤賴?guó)，成為郡一級(jí)的行政區(qū)劃。本文希冀通過(guò)梳理秦漢時(shí)期道、初郡、比郡屬國(guó)的設(shè)置情況，并對(duì)三種行政區(qū)劃進(jìn)行分析，從而一窺這一階段特殊行政制度的發(fā)展趨勢(shì)以及其典型特征。

一、道的數(shù)量變化與設(shè)置起止

道出現(xiàn)于戰(zhàn)國(guó)中晚期的秦國(guó)，其與縣平級(jí)，通常設(shè)置在邊疆地區(qū)。道制一直延續(xù)至兩漢，在三國(guó)西晉時(shí)期逐漸消亡。大抵西周尚為宗法封建時(shí)代，無(wú)地方行政制度之可言。[4]地方行政制度伴隨著中央集權(quán)強(qiáng)化而誕生，而道制作為地方行政制度的特殊化產(chǎn)物同時(shí)產(chǎn)生。對(duì)于道制的研究而言，傳世文獻(xiàn)中史料價(jià)值最高的是《漢書(shū)·地理志》和《后漢書(shū)·郡國(guó)志》，這兩份史料所記載的郡縣表具有系統(tǒng)性，是其他傳世材料很難替代的，對(duì)于復(fù)原兩漢政區(qū)有著十分重要的作用；而考古資料中最重要乃是張家山漢簡(jiǎn)中的《二年律令·秩律》，《秩律》提供一份系統(tǒng)的縣道表，資料的系統(tǒng)性對(duì)于政區(qū)還原以及相關(guān)研究起決定作用，而其他不能提供系統(tǒng)性政區(qū)建置的文獻(xiàn)能對(duì)上述文獻(xiàn)起到補(bǔ)證作用。對(duì)于上述這三份文獻(xiàn)，先行學(xué)者已進(jìn)行充分而系統(tǒng)的利用和研究。其中《秩律》所載政區(qū)的斷代為呂后元年，載錄23道；[5]《漢志》所載政區(qū)的斷代為成帝元延綏和間，[6]載錄30道；《續(xù)漢志》所載政區(qū)的斷代為順帝永和五年前后，[7]載錄19道。對(duì)于秦道的設(shè)置，馬夢(mèng)龍考證得出確定無(wú)疑的十二道，并推斷以秦代道的總數(shù)大約在12—20之間，不會(huì)超過(guò)20個(gè)。[8]基于先行學(xué)者的研究可知，四個(gè)不同時(shí)期道的數(shù)量，從而時(shí)間上連貫起來(lái)，清楚看到秦漢時(shí)期道的數(shù)量變化。綜上所述，秦代道的數(shù)量大概在十二到二十之間，隨著時(shí)間推移，到了西漢呂后時(shí)期，道的數(shù)量有所增加，總數(shù)達(dá)到二十三道；再到西漢成帝時(shí)期，道的數(shù)量又繼續(xù)增加，總數(shù)達(dá)到三十道；最后到東漢順帝時(shí)期，道的數(shù)量又減少到總數(shù)十九道。道的數(shù)量總體來(lái)說(shuō)，在秦西漢時(shí)期呈上升趨勢(shì)，西漢末年到東漢時(shí)期道的數(shù)量呈下降趨勢(shì)，因此道制的廣泛設(shè)立應(yīng)該在西漢后期。

以往限于傳世文獻(xiàn)對(duì)于道的記載稀缺，學(xué)界對(duì)于道的研究不夠深入，且多為推斷。馬夢(mèng)龍利用近三十年發(fā)現(xiàn)的出土文獻(xiàn)，對(duì)秦漢“道”政區(qū)演變進(jìn)行分析，考證嚴(yán)謹(jǐn)，其主要結(jié)論有：一、秦國(guó)為了應(yīng)對(duì)伐滅義渠國(guó)、大量?jī)?nèi)附游牧民族需要進(jìn)行管理的局面，創(chuàng)立了道制；二、道的數(shù)量在西漢初增加且有了令長(zhǎng)的秩等區(qū)分，到成帝時(shí)繼續(xù)增加，東漢時(shí)期減少；三、國(guó)家會(huì)靈活采用道制或縣制對(duì)邊疆民族進(jìn)行管理，所以秦漢時(shí)代常有縣、道相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象；四、從地域分布來(lái)說(shuō)，西漢初年仍然延續(xù)秦代置道的基本方針，《漢舊儀》“內(nèi)郡為縣，三邊為道”的地域格局是戰(zhàn)國(guó)晚期至西漢初年的狀況，漢武帝不再于新開(kāi)拓地區(qū)置道。[9]在東漢之后，道作為特殊行政區(qū)劃消失，舊道皆轉(zhuǎn)稱為縣。對(duì)于這點(diǎn)而言，張悼已經(jīng)指出：三國(guó)西晉時(shí)，殘存的狄道，連道、故道等都被直呼為縣了。[10]從東漢以后，道不再作為一種特殊行政區(qū)劃的專名，而是成為稱呼縣的行政區(qū)劃的通名中的一部分。總而言之，作為特殊行政制度的道制從秦代到西漢，道制成熟且設(shè)置較多，西漢到東漢開(kāi)始，道的數(shù)量減少，逐步走向消亡，并在三國(guó)西晉時(shí)期結(jié)束。以政區(qū)地理角度考察，行政區(qū)劃有四個(gè)要素，一是層次，二是幅員，三是邊界，四是行政管理中心。[11]郡縣制下的漢道無(wú)疑滿足這四個(gè)條件，秦道是否誕生在郡縣體制之下還需具體分析?？h的發(fā)展分為三個(gè)階段，縣鄙之縣——縣邑之縣——郡縣之縣，秦在孝公之時(shí)已是郡縣之縣了。[12]秦與義渠國(guó)大規(guī)模作戰(zhàn)至滅義渠國(guó)皆在秦惠文王，那么道一開(kāi)始就屬郡縣制內(nèi)涵之中。道與縣同屬于一級(jí)行政區(qū)劃，在郡縣制誕生之初，便已是郡縣制的一部分。道與縣共同構(gòu)成了秦漢時(shí)期的縣級(jí)政區(qū)，對(duì)于邊疆地區(qū)治理發(fā)揮了重要作用。

二、初郡制度的來(lái)源、性質(zhì)

漢武帝統(tǒng)一嶺南及西南地區(qū)后，設(shè)置“初郡”進(jìn)行管轄，“初郡”作為一種新的模式與常態(tài)的郡有顯著的區(qū)別。對(duì)于“初郡”的考證，劉瑞認(rèn)為十七初郡當(dāng)為越地蒼梧、合浦、郁林、象郡、交趾、九真、日南、珠崖、儋耳等九郡，西南夷牂柯、武都、越雟、零陵、沈黎、汶山、犍為、益州等八郡。[13]“初郡”最主要的特點(diǎn)是所施行的法律并不同于漢郡，而是“以其故俗治”，而且其并不與漢郡百姓征收同樣的賦稅和徭役，而且初郡內(nèi)部的主要軍事長(zhǎng)官為本地酋長(zhǎng)。這些顯著特征是初郡與漢郡的主要區(qū)別。初郡雖然和漢郡有著顯著的差別，但其滿足行政區(qū)劃的所有條件，也是正式的政區(qū)，但其又不同于漢郡。

漢武帝所開(kāi)初郡皆位于南方新拓之地，是一種因地制宜、因時(shí)制宜的一種政區(qū)設(shè)置，并沒(méi)有超出郡縣制的框架。初郡制度實(shí)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化落后于中原地區(qū)，貿(mào)然使用漢郡制度而不加變通并不符合時(shí)宜，因此對(duì)郡縣制進(jìn)行因地制宜、因時(shí)制宜變通的初郡制度應(yīng)運(yùn)而生，初郡制度對(duì)于穩(wěn)定嶺南及西南地區(qū)有著不可或缺的作用。初郡政策有利于南方各族社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也對(duì)漢朝初郡地區(qū)政治統(tǒng)治的穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)，使得南方邊地與中原地區(qū)聯(lián)系加強(qiáng)，促進(jìn)了初郡地區(qū)與中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化交流，而且這種政策常以其他形式被后世大一統(tǒng)王朝所繼承沿用，對(duì)于維護(hù)邊疆地區(qū)地方治安、鞏固統(tǒng)治發(fā)揮重要作用。到了東漢時(shí)期，初郡制度逐漸失去活力，初郡地區(qū)與漢郡地區(qū)的差別減少，初郡制度退出歷史舞臺(tái)。

三、比郡屬國(guó)制度的來(lái)源、性質(zhì)

比郡屬國(guó)的來(lái)源遠(yuǎn)復(fù)雜于道制，其存在兩個(gè)階段化的發(fā)展特征。比郡屬國(guó)不同于道制，其一開(kāi)始并不屬于行政區(qū)劃的一類，比郡屬國(guó)的前身為屬國(guó)制度，從屬國(guó)制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的演變才轉(zhuǎn)化為比郡屬國(guó)。首先，秦屬邦是漢屬國(guó)的前身，避高祖諱才改為屬國(guó)，秦屬邦由典屬邦管理，漢改其為典屬國(guó)；[14]其次，目前可考的秦的屬邦只有蜀屬邦。[15]屬國(guó)制度是比郡屬國(guó)的制度源泉。漢武帝元狩三年新置屬國(guó)都尉，于是在屬國(guó)內(nèi)部有了兩套行政體制，一為屬國(guó)都尉及其下屬的流官，這是漢廷派遣進(jìn)行治理的主體；二為屬國(guó)部眾的原有社會(huì)政治體制，大多為部落制度。在這兩種體制當(dāng)中，屬國(guó)都尉及其屬官起主導(dǎo)作用。隨著屬國(guó)民眾逐漸定居，屬國(guó)與中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化差距的縮小，使得屬國(guó)逐漸地方化，向地方行政體系轉(zhuǎn)變，終于，東漢安帝時(shí)屬國(guó)都尉比郡治民，也就是“比郡屬國(guó)”。比郡屬國(guó)演變成了正式的行政區(qū)劃，但其所處地區(qū)與中原地區(qū)不同，行政管理仍有差別，屬于特殊行政制度，與初郡和道的性質(zhì)相同。三國(guó)時(shí)期犍為屬國(guó)改置為朱提郡，比郡屬國(guó)制度退出歷史舞臺(tái)。

漢武帝置屬國(guó)，是西漢廣置屬國(guó)的開(kāi)始，置屬國(guó)都尉也給與屬國(guó)制度新的內(nèi)涵。漢武帝時(shí)期的屬國(guó)并不能滿足行政區(qū)劃的完整要素，僅僅是作為一種特殊管理制度存在。首先，從幅員和邊界上分析，武帝時(shí)所增設(shè)的屬國(guó)都尉統(tǒng)領(lǐng)下的屬國(guó)是一種軍事性組織[16]，河西五屬國(guó)所安置是匈奴降眾，其游牧的生活方式?jīng)Q定很難有確定的幅員和邊界，黎明釗、唐俊峰也指出：降附的游牧外族被納入屬國(guó)體系統(tǒng)治后，雖然還保留原來(lái)的部族、文化，但因?yàn)榫幼〉氐母淖?，生活空間大大縮小，迫使部分族群不得不逐漸放棄原來(lái)游牧的生活方式，開(kāi)始定居。[17]但是這種轉(zhuǎn)變過(guò)程并不是一蹴而就的，而是長(zhǎng)時(shí)段中不斷發(fā)展變化的；其次，《漢書(shū)·百官志》中，縣、道、國(guó)、邑并列，這是對(duì)其同屬縣級(jí)政區(qū)的說(shuō)明，而屬國(guó)都尉附屬于典屬國(guó)，其與郡、縣并不構(gòu)成上下從屬關(guān)系，這一點(diǎn)說(shuō)明至少西漢成帝元延綏和年間屬國(guó)還不是一級(jí)行政區(qū)劃，而只是作為一種特殊的管理制度；最后，《漢志》中屬國(guó)都尉有其治所，但農(nóng)都尉、騎都尉也有其治所，這并不能說(shuō)明其屬于行政區(qū)劃，行政管理中心不是判斷是否為行政區(qū)劃的唯一標(biāo)準(zhǔn)。所以，從初置屬國(guó)都尉到其“治民比郡”這個(gè)時(shí)間段內(nèi)，部分屬國(guó)可能已經(jīng)事實(shí)上擁有幅員、邊界及行政管理中心三個(gè)要素，但必須要到其“治民比郡”時(shí)擁有層級(jí)要素，才完全符合行政區(qū)劃的四個(gè)要素。

總的來(lái)說(shuō)，制度來(lái)源上，道制和屬國(guó)制度皆源于秦制，兩漢承襲；不同點(diǎn)在于，道制在秦代是成熟的行政區(qū)劃建置，而屬國(guó)制度要發(fā)展到比郡屬國(guó)階段，才可稱之為行政區(qū)劃。在兩種制度的最終歸宿上，道演化為了常態(tài)的縣，比郡屬國(guó)演化為常態(tài)的郡，二者皆由特殊行政制度轉(zhuǎn)為常規(guī)行政區(qū)劃，這種演變模式在秦漢之后仍以新的面貌不斷重復(fù)，唐代的羈縻府州制度以及元代以來(lái)的土司制度，在發(fā)展演變過(guò)程中，都是這種模式的另一種重演。

四、結(jié)語(yǔ)

道出現(xiàn)于戰(zhàn)國(guó)中晚期的秦國(guó)，其與縣平級(jí)，通常設(shè)置在邊疆地區(qū)。道制一直延續(xù)至兩漢，在三國(guó)西晉時(shí)期逐漸消亡。道的數(shù)量總體來(lái)說(shuō)，在秦西漢時(shí)期呈上升趨勢(shì)，西漢末年到東漢時(shí)期道的數(shù)量呈下降趨勢(shì)，因此道制的廣泛設(shè)立應(yīng)該在西漢后期。道與縣同屬于一級(jí)行政區(qū)劃，在郡縣制誕生之初，便已是郡縣制的一部分。道與縣共同構(gòu)成了秦漢時(shí)期的縣級(jí)政區(qū)，對(duì)于邊疆地區(qū)治理發(fā)揮了重要作用。漢武帝統(tǒng)一嶺南及西南地區(qū)后，設(shè)置“初郡”進(jìn)行管轄，“初郡”作為一種新的模式與常態(tài)的郡有顯著的區(qū)別。初郡雖然和漢郡有著顯著的差別，但其滿足行政區(qū)劃的所有條件，也是正式的政區(qū)，但其又不同于漢郡。初郡政策有利于南方各族社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也對(duì)漢朝初郡地區(qū)政治統(tǒng)治的穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)，使得南方邊地與中原地區(qū)聯(lián)系加強(qiáng)，促進(jìn)了初郡地區(qū)與中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化交流，而且這種政策常以其他形式被后世大一統(tǒng)王朝所繼承沿用，對(duì)于維護(hù)邊疆地區(qū)地方治安、鞏固統(tǒng)治發(fā)揮重要作用。到了東漢時(shí)期，初郡制度逐漸失去活力，初郡地區(qū)與漢郡地區(qū)的差別減少，初郡制度退出歷史舞臺(tái)。比郡屬國(guó)的來(lái)源遠(yuǎn)復(fù)雜于道制，其存在兩個(gè)階段化的發(fā)展特征。比郡屬國(guó)不同于道制，其一開(kāi)始并不屬于行政區(qū)劃的一類，比郡屬國(guó)的前身為屬國(guó)制度，從屬國(guó)制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的演變才轉(zhuǎn)化為比郡屬國(guó)。屬國(guó)逐漸地方化，向地方行政體系轉(zhuǎn)變，終于，東漢安帝時(shí)屬國(guó)都尉比郡治民，也就是“比郡屬國(guó)”。比郡屬國(guó)演變成了正式的行政區(qū)劃，但其所處地區(qū)與中原地區(qū)不同，行政管理仍有差別，屬于特殊行政制度，與初郡和道的性質(zhì)相同。三國(guó)時(shí)期犍為屬國(guó)改置為朱提郡，比郡屬國(guó)制度退出歷史舞臺(tái)。道制、初郡制度、比郡屬國(guó)皆是郡縣制度之下因時(shí)制宜、因地制宜的歷史產(chǎn)物，三者皆屬于正式的政區(qū)設(shè)置，但卻不同于常態(tài)的郡縣，并有著向常態(tài)的郡縣演變的趨勢(shì)。秦漢時(shí)期道、初郡、比郡屬國(guó)的設(shè)置，使得特殊地方行政制度呈現(xiàn)出多元建構(gòu)與一體進(jìn)程兩種態(tài)勢(shì)，也從側(cè)面反映出秦漢時(shí)期邊疆地區(qū)治理的復(fù)雜性和多樣性。

參考文獻(xiàn)：

[1]周振鶴.中國(guó)地方行政制度史[M].上海：上海人民出版社，2014.

[2]孔安國(guó)傳，孔穎達(dá)疏.尚書(shū)正義[M].上海：上海古籍出版社，2007.

[3]潘明娟.畿服制與擇中立都[J].歷史地理論叢，2022， （10）：108-112.

[4]嚴(yán)耕望.中國(guó)地方行政制度史——秦漢地方行政制度[M].臺(tái)北：長(zhǎng)達(dá)印刷有限公司，1990.

[5]馬孟龍.張家山漢簡(jiǎn)《秩律》“縣道邑缺失”問(wèn)題辨析[J].出土文獻(xiàn)，2022，（02）：1-16+153.

[6]周振鶴.西漢政區(qū)地理[M].北京：人民出版社， 1987.

[7]李曉杰.東漢政區(qū)地理[M].濟(jì)南：山東教育出版社， 1999.

[8]馬孟龍.出土文獻(xiàn)所見(jiàn)秦漢“道”政區(qū)演變[J].民族研究，2022，（02）：106-112+141-142.

[9]馬孟龍.出土文獻(xiàn)所見(jiàn)秦漢“道”政區(qū)演變[J].民族研究，2022，（02）：106-112+141-142.

[10]張悼.秦“道”臆說(shuō)——兼向羅開(kāi)玉先生請(qǐng)教[J].民族研究，1989，（01）：93-97.

[11]鄒逸麟.從我國(guó)歷史上地方行政區(qū)劃制度的演變看中央和地方權(quán)力的轉(zhuǎn)化[J].歷史教學(xué)問(wèn)題，2001，（02）：3-13.

[12]周振鶴.中國(guó)地方行政制度史[M].上海：上海人民出版社，2014.

[13]劉瑞.漢代的初郡制度[J].唐都學(xué)刊，2017，33（02）： 13-18.

[14]孫言誠(chéng).秦漢的屬邦和屬國(guó)[J].史學(xué)月刊，1987， （02）：8.

[15]黎明釗.秦至西漢屬國(guó)的職官制度與安置模式[J].中國(guó)史研究，2018，（03）：43-62.

[16]孫言誠(chéng).秦漢的屬邦和屬國(guó)[J].史學(xué)月刊，1987， （02）：8.

[17]黎明釗.秦至西漢屬國(guó)的職官制度與安置模式[J].中國(guó)史研究，2018，（03）：43-62.

作者簡(jiǎn)介：

付少聰，青海師范大學(xué)中國(guó)史專業(yè)在讀碩士研究生。