我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制中的ESG表現(xiàn)調(diào)查研究
——基于文本分析方法

王盈盈，黃小蕓

（1.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084；2.清華大學(xué)投融資政策研究中心，北京 100084；3.浙江寧波市婦女聯(lián)合會，浙江寧波 315066）

引言

作為一種社會先行資本，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是經(jīng)濟(jì)增長的重要前提條件，對經(jīng)濟(jì)增長存在外部溢出效應(yīng)或正外部性[1]?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資在我國獲得了極大重視，并推動了我國經(jīng)濟(jì)的高速增長[2]。我國的實踐經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施的超前發(fā)展具有“乘數(shù)效應(yīng)”，可通過直接和間接等多種方式促進(jìn)產(chǎn)出增長、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有力推動經(jīng)濟(jì)增長[3]。由于基礎(chǔ)設(shè)施具有公共性、基礎(chǔ)性和外部性[4]，當(dāng)談到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時，決策者和投資人不僅需要關(guān)注財務(wù)回報效益，更要考慮到項目對環(huán)境、社會和項目干系人等的影響。而且，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資過程也會產(chǎn)生階段性的環(huán)境、社會和治理等方面影響，更有必要在綜合多方面利益因素后再做出建設(shè)投資決策。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資除了采取經(jīng)濟(jì)性規(guī)制手段之外，還要采取社會性規(guī)制措施。2022年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善政策環(huán)境加大力度支持民間投資發(fā)展的意見》（發(fā)改投資〔2022〕1652 號）中，明確指出“充分借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)資本市場、綠色金融等方面的具體實踐，研究開展投資項目ESG評價”，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制與ESG 理念融合指明了方向。

環(huán)境、社會和治理（ESG）是一種由國際資本市場發(fā)展形成的融合多利益相關(guān)方訴求的新理念，目的是推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[5]。它也是負(fù)責(zé)任投資理念的延伸和豐富，已成為目前國際資本市場衡量可持續(xù)性的重要標(biāo)準(zhǔn)[6]。其中，環(huán)境責(zé)任強調(diào)投資活動對生態(tài)環(huán)境的影響及其應(yīng)對措施，社會責(zé)任強調(diào)投資活動對社會發(fā)展的影響及其應(yīng)對措施，治理責(zé)任則強調(diào)投資活動對利益相關(guān)者的影響及其應(yīng)對措施。在ESG 框架下，投資者不僅關(guān)注財務(wù)回報和經(jīng)濟(jì)效益，還會考慮投資帶來的多方面綜合影響。如果將ESG評價工具引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制中，那么能夠幫助監(jiān)管機構(gòu)和投資者了解一項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資過程和結(jié)果的ESG表現(xiàn)，有利于引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資決策形成ESG 價值取向。但是既有研究更多關(guān)注企業(yè)ESG表現(xiàn)，較少關(guān)注項目ESG表現(xiàn)，研究開展投資項目ESG評價，需要調(diào)查清楚既有政策和項目中的ESG表現(xiàn)情況。

既有的環(huán)境影響評價、節(jié)能評估審查、重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等表明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制體系雖未有ESG 的整合稱呼和規(guī)定，但已表現(xiàn)出與ESG相關(guān)的評價要素。在探索現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制體系與ESG 理念融合之前，需要開展我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制中的ESG表現(xiàn)調(diào)查研究，對于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制體系和對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。為此，本文將以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的規(guī)制政策和項目報告為研究對象，采用文本分析方法，開展我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策和項目中的ESG表現(xiàn)調(diào)查研究。

1 文獻(xiàn)回顧與分析框架

1.1 文獻(xiàn)回顧

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資問題在20世紀(jì)70年代就開始引起國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對經(jīng)濟(jì)增長的作用受到了廣泛關(guān)注，產(chǎn)生了大量實證研究成果。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)效率研究也備受關(guān)注，包括各種效率模型迭代、投入產(chǎn)出視角的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資績效評價[7]，以及港口[8]、環(huán)保[9]等具體領(lǐng)域的評價研究。當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不局限于財務(wù)指標(biāo)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等方面評價，還包括節(jié)能評估、風(fēng)險評價、效益評價、項目后評價等[10]。項目評價方法也在不斷豐富和精細(xì)，包括模糊綜合評價法、熵權(quán)法、層次分析法等[11]。有關(guān)可持續(xù)性的項目評價也一直很受關(guān)注。比如，改善民生是城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)建設(shè)的重要目標(biāo)之一，有學(xué)者從環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、人類健康、清潔生產(chǎn)等維度界定了基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性[12]。實際上，關(guān)于可持續(xù)性和可持續(xù)發(fā)展的評價是一種價值觀和價值選擇的體現(xiàn)，ESG 便是在國際資本市場上多方利益主體共同形成的一種投資“價值選擇”。

既有文獻(xiàn)更多關(guān)注企業(yè)ESG表現(xiàn)，較少關(guān)注規(guī)制政策和投資項目ESG表現(xiàn)，同時，既有文獻(xiàn)做了大量有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制中評價工具的研究，推動了我國規(guī)制政策和項目實施快速發(fā)展迭代，形成了大量政策文本和項目可行性研究報告。但是，我國現(xiàn)行政策和項目中的ESG表現(xiàn)情況尚不清楚，影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制采納ESG 工具與否的決策，有必要開展調(diào)查研究。

1.2 分析框架

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的非財務(wù)指標(biāo)評價，實質(zhì)上關(guān)乎基礎(chǔ)設(shè)施的外部性管理問題。ESG 為認(rèn)識基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的外部性管理提供了新理念，強調(diào)在關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資效益和回報的同時，要同時關(guān)注其環(huán)境影響、社會影響和項目治理對干系人影響?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資自身的準(zhǔn)公共屬性，決定了其需要政府發(fā)揮規(guī)制和引導(dǎo)作用，才能確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的有效、有序和適度超前。本文從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的政策和項目兩個方面開展調(diào)查研究，基于回應(yīng)性規(guī)制視角建立分析框架，如圖1所示。

圖1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制的分析框架

基于分析框架，ESG表現(xiàn)清單梳理分為三個步驟：首先，廣泛收集三個方面資料，包括全球倡議組織（GRI）、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、美國可持續(xù)會計準(zhǔn)則委員會（SASB）的信息披露框架，國際主流評級機構(gòu)明晟（MSCI）、湯森路透（TR）、富時羅素（FTSE）等的ESG評級指標(biāo)體系，以及國際金融公司（IFC）、世界銀行（IBRD）、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）的環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)；其次，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和ESG 相關(guān)領(lǐng)域的專家訪談和文獻(xiàn)閱讀，篩選基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制中適宜的議題及內(nèi)涵；最后，依托相關(guān)部門組織的研討會議精神，構(gòu)建了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的ESG表現(xiàn)清單。其中，環(huán)境（E）、社會（S）、治理（G）是三個目標(biāo)，環(huán)境影響目標(biāo)包括資源利用、廢物排放、生態(tài)保護(hù)議題，社會影響目標(biāo)包括發(fā)展效益、減貧效應(yīng)、穩(wěn)定就業(yè)議題，項目治理目標(biāo)包括管理團(tuán)隊、制度機制、風(fēng)險應(yīng)對議題，如表1所示。

表1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的ESG表現(xiàn)清單

2 規(guī)制政策的ESG表現(xiàn)調(diào)查

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制以政策為主要手段。由于涉及面廣、利益相關(guān)者多、外溢性強，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域的規(guī)制政策文件數(shù)量非常多。本文首先進(jìn)行政策文本挖掘和樣本選擇，然后對政策文本進(jìn)行多個方面的描述統(tǒng)計以呈現(xiàn)ESG表現(xiàn)情況，進(jìn)而以典型文本為例進(jìn)行政策完備性分析，來判斷操作層面的評價內(nèi)容、規(guī)則、程序、監(jiān)管等流程完善性。由于文本分析僅呈現(xiàn)客觀層面的評價結(jié)果，文章還輔助采用專家訪談來分析客觀結(jié)果背后的原因和邏輯。

2.1 樣本選擇

本文選取的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策主要來源于“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，同時參考相關(guān)部委網(wǎng)站政策數(shù)據(jù)庫進(jìn)行交叉檢驗，通過“建設(shè)工程”“建設(shè)項目”等關(guān)鍵詞最大范圍初步篩選出相關(guān)政策文件4296 篇。其中，涉及地方層面的文件數(shù)量眾多，與中央層面的政策文件內(nèi)容重復(fù)度高。因此，為了保證政策樣本選擇的代表性和準(zhǔn)確性，按照下列原則對政策進(jìn)行篩選整理：①發(fā)文主體選取中央國家行政機關(guān)等部門，剔除地方層面的政策文件；②政策類型主要選取法律法規(guī)、條例、辦法、通知、公告等，剔除函、批復(fù)、報告、領(lǐng)導(dǎo)講話等；③政策內(nèi)容高度聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目前期審批和評價，能直接體現(xiàn)項目建設(shè)程序、項目評價內(nèi)容、項目行政審批事項及要求等；④政策文件具有時效性，篩選標(biāo)注“現(xiàn)行有效”的文件，其中，時間最早的可以追溯到1953年，是由原政務(wù)院發(fā)布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于在基本建設(shè)保護(hù)歷史及革命文物的指示》，最晚截至2021年12月31日，時間跨度之大足見基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制的復(fù)雜性。經(jīng)過手動剔除無關(guān)、失效、重復(fù)文件，最終梳理得到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目前期審批、評價、程序等的有效典型政策樣本660 篇。

2.2 描述統(tǒng)計

本文通過文本的描述統(tǒng)計，呈現(xiàn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策的發(fā)文主體情況、ESG表現(xiàn)及其結(jié)構(gòu)差異等。需要說明兩點：①自改革開放以來，我國前后經(jīng)歷了8 次政府機構(gòu)改革，平均5年一次，涉及機構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、編制配備、制度建設(shè)等方面。部分政策文件的發(fā)文部門已被裁撤、重組、合并或更名，所以在統(tǒng)計發(fā)文主體時，使用最新的機構(gòu)名稱來統(tǒng)一編碼政策文本；②雖然不是所有政策的規(guī)制對象都是單一維度的，比如個別政策會同時涉及環(huán)境、社會、治理中的2～3 個維度，但是對政策的主要規(guī)制對象進(jìn)行分類，將有助于一目了然展現(xiàn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策的結(jié)構(gòu)特征。

結(jié)合文本分析發(fā)現(xiàn)，有些政策是針對特定行業(yè)的規(guī)制，而另外一些政策文件是對所有行業(yè)的規(guī)制，為此，進(jìn)一步將文件劃分為專一型和普適型。其中，專一型是指針對某一行業(yè)或某一部門管轄范圍內(nèi)建設(shè)項目出臺的政策，普適型是指未就適用范圍做特殊說明的政策。規(guī)制環(huán)境影響的文本數(shù)量為138 篇、占比約21%，規(guī)制社會影響的文本數(shù)量為136 篇、占比約21%，規(guī)范項目治理的文本數(shù)量為386 篇、占比約59%?？芍?，環(huán)境維度下，普適型政策占比高于專一型政策，占比為59%；社會維度下，專一型政策數(shù)量較高，專一型政策占比稍高，為55% ；治理維度下，以專一型政策為主，占比達(dá)到67%。如表2所示。

表2 基于適用范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策統(tǒng)計

政策效力級別主要分為法律、行政法規(guī)、國務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件、部門工作文件6 級，從上到下制度剛性依次遞減、可操作性依次遞增。建設(shè)項目管理政策文件均以部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件、部門工作文件為主，由此可見，項目管理政策具有較強的指導(dǎo)性和可操作性。從這一分析維度上看，環(huán)境、社會、治理三者具有較高的相似性。但是，從法律文件數(shù)量對比可以看出，環(huán)境、社會相關(guān)的議題在項目全生命周期過程中由法律作為基本保障約束基礎(chǔ)設(shè)施項目，如表3所示。

表3 基于效力層級的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策統(tǒng)計

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目前期審批及評價政策的發(fā)文主體涉及50 余個部門。進(jìn)一步進(jìn)行分類統(tǒng)計，篩選出單獨發(fā)布的政策文件有581 篇、聯(lián)合發(fā)布的政策文件有79 篇，再對581 篇單獨發(fā)布的政策文件中位居前十的發(fā)文主體發(fā)布的405 篇文件進(jìn)行發(fā)文數(shù)量及其規(guī)制類型統(tǒng)計。總體來看，位居前三的發(fā)文主體為交通運輸部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，發(fā)布的文件總數(shù)占比50%。從規(guī)制類型分類來看，環(huán)境影響的發(fā)文主體集中度最高，超過一半的文件由生態(tài)環(huán)境部發(fā)布，多數(shù)都是各行業(yè)環(huán)境影響評價的通用性指導(dǎo)文件；社會影響的發(fā)文主體集中度相對均衡，應(yīng)急管理部發(fā)布的文件占比最高；項目治理的發(fā)文主體集中度較高，但從發(fā)布文件的內(nèi)容來看，規(guī)制的范圍仍聚焦于交通運輸行業(yè)，主要源于交通行業(yè)通常項目金額大、周期長、影響廣等方面特征。具體如表4所示。

表4 基于發(fā)文主體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策統(tǒng)計

2.3 完備性分析

結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和ESG表現(xiàn)等各自特征，以環(huán)境影響評價、技能評估作為環(huán)境（E）規(guī)制完備性分析的對象，以安全評價、職業(yè)健康預(yù)評價作為社會（S）規(guī)制完備性分析的對象。由于項目治理在我國已相對系統(tǒng)，形成了具有中國特色的投資項目管理體系[13]，不再對治理（G）規(guī)制進(jìn)行完備性分析。對政策的完備性進(jìn)行分析，需要選擇效力層級盡量高的政策文件，故選擇《環(huán)境影響評價法》《安全生產(chǎn)法》《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查辦法》《職業(yè)病防治法》等文件作為案例文本的編碼對象。

對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制政策的完備性分析步驟簡述如下：首先，以評價事項命名樹節(jié)點；其次，對政策文本進(jìn)行自由編碼，按照對原始語句（參考點）文字的理解進(jìn)行歸納；最后，將自由節(jié)點納入相應(yīng)的樹節(jié)點。完成案例文本編碼后，可以得到各個關(guān)鍵詞的參照點數(shù)與資料來源覆蓋率占比，以反映不同內(nèi)容文本的規(guī)模。結(jié)合自由編碼范疇，得到規(guī)制政策的完備性結(jié)果，如表5所示。

表5 典型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策的完備性分析結(jié)果

表5 顯示，從參考點數(shù)、資料來源覆蓋率上來看，環(huán)境影響評價、節(jié)能評估的完備性高于安全評價、職業(yè)健康預(yù)評價，說明環(huán)境（E）評價基礎(chǔ)高于社會（S）評價基礎(chǔ)。其中，環(huán)境影響評價的規(guī)定、內(nèi)容、程序、分類管理、分級審批、監(jiān)督處罰等流程較為完整，具有操作實施基礎(chǔ)。節(jié)能評價的完備性次之，雖然在法律效力層面沒有形成統(tǒng)一程序，但實際上在各個領(lǐng)域有相應(yīng)程序和指導(dǎo)文件。

在筆者研究過程中開展的一次匿名專家訪談中，一位工程咨詢專家提到：“實際上，環(huán)境（E）和社會（S）總體上在我國有一定的實施基礎(chǔ)。環(huán)境（E）的實施會非常順暢，中國環(huán)境規(guī)制政策具有與國際接軌的良好基礎(chǔ)。但是，社會（S）的實施存在中國特色和話語表達(dá)如何轉(zhuǎn)碼并與國際接軌的問題。還有一點在于，社會影響責(zé)任涉及價值觀，在有些議題上可能還會存在爭議。”

可見，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制領(lǐng)域已自發(fā)形成一定程度的ESG表現(xiàn)，而且部分維度已具有完備性。比如，國際資本市場重點考察的ESG投資要點，包括環(huán)境影響、安全管理、職業(yè)健康和節(jié)能評價等方面，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域的政策完備性有一定基礎(chǔ)。但是，需要指出的是，我國自發(fā)形成的ESG表現(xiàn)具有中國特色，與現(xiàn)行的國際主流ESG評價體系存在差異。

3 規(guī)制項目的ESG表現(xiàn)調(diào)查

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目的決策、實施和評價均以可行性研究報告為對象，結(jié)合實地調(diào)研從社會發(fā)展各方面對其必要性、可行性進(jìn)行論證。雖然我國并未出臺相應(yīng)的項目績效標(biāo)準(zhǔn)，可行性研究報告內(nèi)容也因編制機構(gòu)、項目類別不同而有所差異，但是在當(dāng)前的項目可行性研究報告中也涉及ESG 相關(guān)內(nèi)容。文章選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資可行性研究報告進(jìn)行文本編碼和分析，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目政策的ESG 規(guī)制回應(yīng)評價對象。

3.1 樣本選擇

在“滾雪球”式訪談中，從訪談對象處獲取了3份來自不同地市的生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資可行性研究報告，分別是F 市S 項目、Z 市W 項目、D 市T 項目的可行性研究報告案例文本。其中，案例1 是F 市S 項目，主要建設(shè)內(nèi)容包括地質(zhì)災(zāi)害及礦山修復(fù)、賽道公園、歷史建筑修繕、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，擬將生態(tài)修復(fù)保護(hù)區(qū)和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展有機結(jié)合，打造“自然—生態(tài)—社會”廢棄礦區(qū)綜合治理生態(tài)環(huán)境示范區(qū)，現(xiàn)已建成落地，其可行性研究報告共16 個章節(jié)。案例2 是Z 市W 項目，主要建設(shè)內(nèi)容包括土地整理、電力工程、給水工程、污水工程、雨水工程、再生水工程、道路工程、環(huán)衛(wèi)工程、綠化工程及公共停車場工程，其可行性研究報告共12 個章節(jié)。案例3 是D 市T 項目，主要建設(shè)內(nèi)容包括T 河生態(tài)修復(fù)工程、慢行系統(tǒng)建設(shè)工程、驛站工程、廣場和照明設(shè)施、市污水處理廠中水管道工程，以及其他配套設(shè)施工程，其可行性研究報告共16 個章節(jié)。

3.2 文本編碼

識別現(xiàn)行可行性研究報告框架中已涉及的基礎(chǔ)設(shè)施ESG評價的程度和深度。由于項目可行性研究報告結(jié)構(gòu)化較強，按照段落進(jìn)行劃分。編碼步驟如下：首先，對原始資料進(jìn)行自由編碼，選取原始語句并按照對文字的理解進(jìn)行歸納；其次，將環(huán)境、社會、治理設(shè)置為樹節(jié)點；最后，將體現(xiàn)ESG 各個節(jié)點信息的自由節(jié)點納入相應(yīng)的樹節(jié)點。需要說明的是，為保證編碼準(zhǔn)確性，當(dāng)某一參考點原始信息能夠體現(xiàn)多個節(jié)點時，通過原語境進(jìn)行判斷，文本編碼部分示例如表6所示。

表6 自由節(jié)點匯總（局部）

3.3 詞頻統(tǒng)計

對三個案例報告文本的自由節(jié)點進(jìn)行詞頻統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，作為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制回應(yīng)的項目可行性研究報告，其ESG表現(xiàn)雖然有一定差異性，但已基本涉及相關(guān)內(nèi)容，如表7所示。

表7 三個案例的可行性研究報告詞頻統(tǒng)計

環(huán)境影響目標(biāo)的規(guī)制回應(yīng)最高、實施基礎(chǔ)最好，參考點頻次總計達(dá)到116 次（占53%）。除生態(tài)保護(hù)議題相對薄弱之外，三個案例都提及了資源利用和廢物排放相關(guān)目標(biāo)和措施。

社會影響目標(biāo)的規(guī)制回應(yīng)最弱、實施基礎(chǔ)最差，參考點頻次總計僅為38（占17%）。而且，三個案例對社會影響目標(biāo)實現(xiàn)的思路有差異，案例1側(cè)重區(qū)域發(fā)展，案例2 側(cè)重員工發(fā)展和安全，案例3 側(cè)重公眾發(fā)展。此外，各個議題措施也有差異，如穩(wěn)定就業(yè)，案例1 使用定量數(shù)據(jù)展示項目的就業(yè)預(yù)期效果，案例2 使用較為籠統(tǒng)的定性描述。

項目治理目標(biāo)的規(guī)制回應(yīng)較高，但主要滿足于合規(guī)性審查要求方面，缺乏自主邏輯，參考點頻次達(dá)到64（占30%）。三個案例對項目治理的認(rèn)知和舉措同樣有差異，比如，案例1 側(cè)重風(fēng)險應(yīng)對，案例2 側(cè)重治理機制，案例3 相對均衡，側(cè)重對管理團(tuán)隊的項目治理目標(biāo)落實。相對來說，項目治理以符合項目投資管理規(guī)制的相關(guān)合規(guī)性審查要求，與治理以降低內(nèi)部交易成本、最大化公司效益的邏輯迥異。

4 調(diào)查結(jié)果

本研究對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的ESG 實施條件展開了評價分析，建立“政策—項目”的回應(yīng)性規(guī)制分析框架，以我國基礎(chǔ)設(shè)施政策和項目為研究對象，對660 篇政策文件和3 個項目的可行性研究報告進(jìn)行文本統(tǒng)計分析，得到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制的ESG表現(xiàn)調(diào)查結(jié)果。

（1）環(huán)境影響（E）規(guī)制框架結(jié)構(gòu)完備。環(huán)境影響規(guī)制政策的完備性高，有專門的機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有相對完備的程序、有約束性和指導(dǎo)性相結(jié)合的評價體系，包括規(guī)定、內(nèi)容、程序、管理、監(jiān)督等完整流程。而且，國際上關(guān)注的氣候變化、生物多樣性、節(jié)能減排等全球環(huán)境議題，與我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目可行性研究報告中的環(huán)境影響評價內(nèi)容具有較高相似性。

（2）社會影響（S）規(guī)制顯示度有差異。社會影響規(guī)制政策的完備性低，僅在個別環(huán)節(jié)有法律規(guī)定，更多環(huán)節(jié)尚未形成法律層面的共識。一方面，社會影響議題與一個國家所處發(fā)展階段和基本國情密切相關(guān)，當(dāng)前國際上主流ESG評級體系關(guān)注的勞資關(guān)系、性別平等、反歧視等社會議題更適合發(fā)達(dá)國家，對發(fā)展中國家面臨的發(fā)展、就業(yè)、減貧等實際議題關(guān)注較少。另一方面，我國大量央/國企承擔(dān)了社會治理責(zé)任，其社會責(zé)任的實現(xiàn)和落地方式與中國悠久歷史文化、社會實際等有很大關(guān)系，因此形成了與國際資本市場社會責(zé)任顯示度有差異的社會治理體系。

（3）項目治理（G）規(guī)制具有中國特色。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制政策中，項目治理政策數(shù)量最多（占59%）、環(huán)境影響和社會影響政策數(shù)量持平。而且，政策效力層級以部門規(guī)章為主（占68%），發(fā)文主體以交通運輸、生態(tài)環(huán)境和住建等行業(yè)主管部門為主（占50%）。這表明，一方面，治理規(guī)制政策體系非常完善，且以可操作的行業(yè)部門規(guī)制為主；另一方面，治理規(guī)制邏輯與國際上ESG投資規(guī)制通行的治理規(guī)制邏輯迥異，具有鮮明的中國特色。這主要源于中國大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資屬于公共投資，表現(xiàn)為由政府投資資金直接投資或采取資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式支持，或者由央國企控股投資，形成了以項目為單位的公共投資治理體系。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制回應(yīng)性較高?？尚行匝芯繄蟾嬖谖覈?jīng)過幾十年發(fā)展已經(jīng)相對完善，無論是結(jié)構(gòu)和篇幅上都具有較高相似度，而且雖然內(nèi)容有所差異，但也都不同程度上分別覆蓋到了環(huán)境（E）、社會（S）和治理（G）三方面目標(biāo)。但是，可行性研究報告對社會影響責(zé)任的回應(yīng)度不高，覆蓋的議題范圍較小，有更多社會影響議題“隱而不露”，源于規(guī)制政策之間仍存在銜接“壁壘”。

5 結(jié)論與建議

5.1 主要結(jié)論

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用，是實體經(jīng)濟(jì)和資本市場的重要支撐。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的規(guī)制政策和項目報告為研究對象，通過文本分析方法，發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制的政策和項目均具有一定的ESG表現(xiàn)，但三個維度之間存在豐富性和完備性等方面差異。進(jìn)一步地，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域的環(huán)境、社會和治理三方面規(guī)制方式和手段，與國際上主流評級機構(gòu)的ESG評價存在差異，這與中國的實際情況和歷史發(fā)展都有很大程度的關(guān)系。ESG 為認(rèn)識基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的外部性管理提供了新視角，但無論引進(jìn)ESG評價工具與否，都需要先對當(dāng)前政策和項目層面的ESG表現(xiàn)情況進(jìn)行調(diào)查。本文的研究在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制領(lǐng)域?qū)SG 進(jìn)行拓展，有助于深化學(xué)術(shù)界對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制領(lǐng)域ESG表現(xiàn)的認(rèn)識。

5.2 政策建議

結(jié)合本文研究結(jié)論，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制的現(xiàn)代化發(fā)展及接軌國際標(biāo)準(zhǔn)，提出以下政策建議：

一是完善我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資自主治理體系。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資因具有很強的外溢效應(yīng)和公共屬性，需要在進(jìn)一步完善政府規(guī)制體系的同時，突出自主性，不能單純地以接軌國際資本市場為目標(biāo)而進(jìn)行ESG 工具應(yīng)用和改革。建議在接軌國際指標(biāo)體系的同時，立足中國實情，自主完善符合中國實情的環(huán)境、社會和治理三個目標(biāo)維度的規(guī)制框架和政策工具，著重完善社會影響和項目治理規(guī)制議題，讓三者形成更加有機統(tǒng)一的治理體系。

二是挖掘中國特色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制議題。由于各個國家經(jīng)濟(jì)運行和社會管理制度不同，相應(yīng)的政府規(guī)制議題也會不同。例如，我國以黨建為引領(lǐng)的社會責(zé)任履行和治理機制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制領(lǐng)域起到重要作用，但無法反映到現(xiàn)行的國際主流ESG評級體系中。建議在對標(biāo)世界共同議題的同時，堅持挖掘具有中國自身特色的規(guī)制議題和經(jīng)驗舉措，讓環(huán)境影響、社會影響和項目治理的規(guī)制體系更加中國化。

三是調(diào)動多元主體共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制要充分調(diào)動多元主體的共同參與和探討，包括地方政府、工程公司、投資機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、金融機構(gòu)、項目管理機構(gòu)等。建立共同交流平臺，加強共同交流組織，有助于凝聚共識、形成合力，妥善應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)制風(fēng)險。與此同時，建議在共同商討過程中，著力發(fā)揮地方政府、研究機構(gòu)、專家團(tuán)體、社會組織等的話語作用。