碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下固體廢物治理的法律因應(yīng)

吳宇

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072）

引言

自從1992年聯(lián)合國在巴西里約熱內(nèi)盧開放簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以來，氣候變化一直是世界各國關(guān)注的熱點(diǎn)問題。為了應(yīng)對(duì)氣候變化，國際社會(huì)一路以來發(fā)展出《京都議定書》《巴厘島路線圖》《哥本哈根協(xié)議》《巴黎協(xié)定》等國際合作的成果。這些國際合作成果，有的已經(jīng)失效，而有的則徹底失敗。直到2015年的《巴黎協(xié)定》被認(rèn)為是當(dāng)下全球應(yīng)對(duì)氣候變化最為重要的國際合作成果。國家自主貢獻(xiàn)（Nationally Determined Contributions，NDCs）是《巴黎協(xié)定》的核心機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的重要保障手段。2020年12月，即《巴黎協(xié)定》通過五周年之際，世界各國云集線上召開了一次“氣候雄心峰會(huì)”。在這次會(huì)議上，有45 個(gè)國家提交了更高的氣候目標(biāo)，有24 個(gè)國家作出了新的承諾。而在此次大會(huì)之前不久，我國正式提出了自己的“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)。

2020年9月國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上提出，我國“碳達(dá)峰碳中和”的目標(biāo)是：二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。顯而易見，為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)，就必須從現(xiàn)在起開始有計(jì)劃地調(diào)整各領(lǐng)域、各行業(yè)的發(fā)展模式，使其更有利于減少碳排放或者增加碳抵消。黨的二十大報(bào)告當(dāng)中明確指出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”。因此，“碳達(dá)峰碳中和”的政策目標(biāo)將成為我國今后很長一段時(shí)間內(nèi)各領(lǐng)域共同努力的方向。

1 固體廢物治理體系中不同處置方式碳排放的比較和選擇

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《2020 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》和國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)可知，2020年我國一般工業(yè)固體廢物的產(chǎn)量為36.8 億t，處置量為9.2 億t。另外，到2021年危險(xiǎn)廢物的處置量為1.7 億t；而2012年全年我國工業(yè)固體廢物（包含危險(xiǎn)廢物）的產(chǎn)量為32.9 億t，處置量為5.9 億t。2021年底城市生活垃圾日無害化處理（包含焚燒與填埋處理）為105.7 萬t，而2012年為44.6 萬t。從數(shù)據(jù)的變化趨勢上發(fā)現(xiàn)，我國固體廢物處置量正在快速增長。固體廢物作為生產(chǎn)、生活末端環(huán)節(jié)的產(chǎn)物，往往被視為污染物加以對(duì)待。然而，固體廢物的處置其實(shí)也是另一類型的“生產(chǎn)”過程。不同的固體廢物處置方式對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境所造成的影響有著非常大的不同。在固體廢物處置量增加的同時(shí)，固體廢物處置過程所排放的溫室氣體總量也會(huì)隨之上升。在這個(gè)過程中，采用不同方式來處置廢物，會(huì)帶來不同的碳排放結(jié)果。

1.1 固體廢物填埋方式的碳排放

以填埋方式處置固體廢物時(shí)會(huì)產(chǎn)生大量填埋氣體。城市生活垃圾里面含有大量的有機(jī)物質(zhì)，在一定的條件下會(huì)產(chǎn)生填埋氣體，而填埋氣體的主要成分是甲烷和二氧化碳。有項(xiàng)針對(duì)某關(guān)閉的城市生活垃圾填埋場的研究發(fā)現(xiàn)，其表面的甲烷濃度達(dá)到87.22mg/L，幾乎占到了排放氣體的12%，而《生活垃圾衛(wèi)生填埋處理技術(shù)規(guī)范》（GB 50869—2013）要求該含量低于5%[1]。甲烷導(dǎo)致的溫室效應(yīng)遠(yuǎn)比二氧化碳大，前者是后者的21 倍。另一項(xiàng)針對(duì)2012年我國垃圾填埋場的研究顯示，到2012年我國的垃圾填埋場甲烷排放量達(dá)到148.12 萬t，比2007年排放水平增長了24.88%[2]。雖然，近些年來我國固體廢物焚燒、回收利用等其他方式的處置量在快速增長，但填埋方式處置固體廢物占比也只是從2002年的89.3%降到了2016年的60.32%，依舊有超過一半的城市生活垃圾以填埋方式加以處置[3]。所以，填埋方式處置固體廢物依舊是我國當(dāng)下固體廢物領(lǐng)域最大的溫室氣體排放來源，擁有巨大的減排空間。

1.2 固體廢物焚燒方式的碳排放

焚燒固體廢物進(jìn)行熱能回收時(shí)，與燃燒其他能源一樣也會(huì)排放溫室氣體。根據(jù)一份2010年水泥回轉(zhuǎn)窯直接焚燒垃圾的研究可知[4]，1000t/d 的生產(chǎn)線每年排放9.9 萬t 左右的二氧化碳。至2020年底我國垃圾焚燒產(chǎn)能已達(dá)到58 萬t/d。雖然焚燒固體廢物會(huì)排放二氧化碳，但與傳統(tǒng)燃料相比較，其排放的二氧化碳量相對(duì)較低。有相關(guān)研究表明，使用燃煤的1000t/d的生產(chǎn)線每年排放10.14 萬t 二氧化碳[4]。另外，垃圾焚燒發(fā)電替代無沼氣回收設(shè)施的露天填埋方式，有明顯的溫室氣體減排效應(yīng)，每噸垃圾焚燒發(fā)電可以減少0.11t 二氧化碳排放[5]?？傊幢闶欠贌腆w廢物也難免會(huì)排放二氧化碳，但相較使用傳統(tǒng)燃煤排放的二氧化碳量或者是填埋排放的甲烷來說，焚燒固體廢物依舊是一種有利于減少碳排放的固體廢物處置方式。

1.3 固體廢物回收利用的碳排放

在回收利用固體廢物的過程中，由于需要能量的介入，難免需要排放二氧化碳等溫室氣體。然而，對(duì)固體廢物的回收利用既可以減少對(duì)原材料的開采，也可以減少對(duì)能源的使用，從而達(dá)到減排的效果。例如，據(jù)相關(guān)研究和測算，廢紙?jiān)旒埖臏p排效率為每噸廢紙5.42t 二氧化碳當(dāng)量，廢銅回收的減排效率為每噸廢銅14t 二氧化碳當(dāng)量[6]。每回收利用1 萬t 廢舊物資，可節(jié)約自然資源4.12 萬t，節(jié)約能源1.4 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少3.7 萬t 二氧化碳排放；“十三五”期間，我國以廢鋼為主要原料的“短流程”煉鋼工藝與以天然鐵礦石為主要原料的“長流程”煉鋼工藝相比，累計(jì)減少二氧化碳排放約13.8 億t[5]。另外，近些年來我國實(shí)施的“無廢城市”政策在各地逐步實(shí)現(xiàn)了生活垃圾分類制度，并建立起回收利用體系，提高了生活垃圾的資源化水平?？傮w來說，從2000年到2022年的20年間生活垃圾處理強(qiáng)度下降導(dǎo)致總排放量降低了716.9 萬t 二氧化碳排放當(dāng)量[7]。雖然，目前尚未有針對(duì)生活垃圾的焚燒處置與回收利用處置之間碳減排的比較研究，但是考慮到生活垃圾可以減少焚燒處置的量進(jìn)而減少相應(yīng)的碳排放，以及節(jié)約相關(guān)自然資源，由此可以斷定，固體廢物回收利用的處置方式在碳減排方面明顯更有利于社會(huì)低碳發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型。

1.4 碳達(dá)峰碳減排目標(biāo)下固體廢物處置方式的選擇

過往的文獻(xiàn)雖有不少討論我國固體廢物處置方式從填埋、焚燒向回收利用轉(zhuǎn)變的必要性，但這些文獻(xiàn)更多的是從節(jié)約能源和資源的角度出發(fā)，并沒有考慮這種固體廢物處置方式的轉(zhuǎn)變可以在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)當(dāng)中的作用。從碳減排的角度來看，加快社會(huì)向綠色發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，促動(dòng)我國固體廢物處置方式的轉(zhuǎn)變，選擇最有利于減少碳排放的固體廢物處置方式，將會(huì)有利于我國固體廢物治理領(lǐng)域?qū)?shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。從前述填埋、焚燒及回收利用這三種固體廢物處置方式的分析中不難看出，在碳減排方面，生活垃圾的焚燒處置優(yōu)于填埋處置方式，而固體廢物的回收利用處置在碳減排方面優(yōu)于直接使用自然資源。因而，從經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型的角度綜合考慮，最有利于減少溫室氣體排放的處置方式無疑是回收利用。

2 固體廢物治理碳減排的立法改進(jìn)與因應(yīng)

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》中確立的主要目標(biāo)，到2025年，我國要建立起更加完善的市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系和更加有效的法律法規(guī)體系。對(duì)于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)而言，一方面是需要制定專門的立法，如“氣候變化應(yīng)對(duì)法”“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”等。我國應(yīng)對(duì)氣候變化的主要依據(jù)還停留在國家政策層面，缺乏專門的法律依據(jù)來規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)行為，尚未完成從中央政策到立法的轉(zhuǎn)變過程[8]；目前我國已經(jīng)有不少與碳達(dá)峰碳中和相關(guān)的立法，比較直接關(guān)聯(lián)的有《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。與廢物相關(guān)的主要法律為《固體廢物污染環(huán)境防治法》，該法為一般工業(yè)固體廢物、城市生活垃圾和危險(xiǎn)廢物的管理提供了相關(guān)法律制度和法律規(guī)范。此外，與固體廢物相關(guān)的立法還有《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。與此同時(shí)，我國正在編纂“環(huán)境法典”。這些與固體廢物治理相關(guān)的立法當(dāng)中已經(jīng)有不少與固體廢物處置轉(zhuǎn)變相關(guān)的法律規(guī)范。為了因應(yīng)固體廢物治理中碳減排的需求，同時(shí)又要促進(jìn)固體廢物處置方式從填埋向焚燒、回收利用轉(zhuǎn)變，這就要求相關(guān)立法對(duì)固體廢物處置的碳減排要求制定出相應(yīng)的法律規(guī)范。

2.1 《固體廢物污染環(huán)境防治法》的改進(jìn)

2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》已經(jīng)在法條上做出了一些有利于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的改變，比如，第三條第二款增加了國家倡導(dǎo)綠色低碳生活的政策宣示。然而，為了實(shí)現(xiàn)我國的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，《固體廢物污染環(huán)境防治法》還需要進(jìn)一步調(diào)整，從法律制度與規(guī)范上為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供保障。從前述固體廢物處置過程中碳排放的分析中可知，固體廢物的資源化無疑是減少碳排放最佳的途徑。所以，這些制度與規(guī)范的改變主要集中在與固體廢物回收利用相關(guān)的法律制度中，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，生活垃圾強(qiáng)制分類問題。理論上講，垃圾分類回收是符合綠色發(fā)展理念的，我國也早在《城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》當(dāng)中規(guī)定了生活垃圾分類的要求，并且我國的一些城市已經(jīng)開展了生活垃圾強(qiáng)制分類回收的活動(dòng)。然而，強(qiáng)制分類的問題在于規(guī)則的實(shí)施缺乏高效的監(jiān)督手段。從制度上建立起相應(yīng)的監(jiān)督方法，對(duì)于實(shí)現(xiàn)生活垃圾強(qiáng)制分類來說，有著非常重要的意義。

其次，加強(qiáng)建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物等的資源化。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十一條、第六十四條和第六十七條分別涉及建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物和廢電器電子產(chǎn)品的資源化規(guī)定。只是這些規(guī)定都是非強(qiáng)制性規(guī)定，因此法律上只是鼓勵(lì)相關(guān)從業(yè)者能提高對(duì)這類固體廢物的回收利用率。如果想要達(dá)成“無廢城市”的建設(shè)目標(biāo)，設(shè)定帶有強(qiáng)制性的評(píng)價(jià)體系是重要的實(shí)現(xiàn)手段。

最后，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物資源化管控。危險(xiǎn)廢物的特別管制手段導(dǎo)致很多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不大的危險(xiǎn)廢物難以被資源化。由于危險(xiǎn)廢物的危險(xiǎn)特性使其在收集、運(yùn)輸、貯存和處置過程中必須經(jīng)過更嚴(yán)格的監(jiān)管。這一方面可以減少危險(xiǎn)廢物發(fā)生環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也使得企業(yè)的管理成本增加。如果對(duì)可資源化的危險(xiǎn)廢物在更詳細(xì)的法律規(guī)范規(guī)制下放松管制，則可以增加企業(yè)利用這一部分的危險(xiǎn)廢物，同時(shí)也減少相應(yīng)的碳排放。所以，依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十五條，適時(shí)在修訂國家危險(xiǎn)廢物名錄中增減危險(xiǎn)廢物種類，讓更多的低風(fēng)險(xiǎn)危險(xiǎn)廢物可以得到更加充分的回收利用。

綜上所述，建設(shè)“無廢城市”，在固體廢物領(lǐng)域減污降碳的過程中，一方面要設(shè)立有關(guān)的、具有強(qiáng)制性的法律制度和評(píng)價(jià)體系；另一方面也要對(duì)嚴(yán)格管制規(guī)范的危險(xiǎn)廢物給予一定范圍的“松綁”以促進(jìn)其回收利用。從法律規(guī)制的角度來看，要想獲得減污降碳、協(xié)同增效的正面效應(yīng)，也必須跳出環(huán)境法對(duì)固體廢物領(lǐng)域的規(guī)制，從更宏觀的角度來規(guī)制和管理固體廢物。例如，推進(jìn)粉煤灰、冶煉廢渣等工業(yè)固體廢物在建筑材料生產(chǎn)過程中替代原材料，從而有效降低原生礦產(chǎn)資源開采產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物，同時(shí)減少礦產(chǎn)開采各環(huán)節(jié)的碳排放。而要實(shí)現(xiàn)這一效果，就需要從固體廢物、建筑、礦產(chǎn)資源等多個(gè)部門聯(lián)合統(tǒng)籌，在協(xié)同增效的理念下同步修改并設(shè)置法律規(guī)范。

2.2 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的改進(jìn)

2002年頒布、2012年修正的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，其立法目的在于推進(jìn)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)。根據(jù)該法的第二條，清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原料，采取先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品適用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對(duì)人類健康和環(huán)境的危害。從這一定義中不難看出，清潔生產(chǎn)的理念與碳減排的目的彼此契合。所以，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》當(dāng)中加入固體廢物處置碳減排的相關(guān)內(nèi)容與立法本義并不會(huì)產(chǎn)生沖突，相反能使得該法的內(nèi)容可以緊跟時(shí)代發(fā)展?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面對(duì)碳減排的議題予以因應(yīng)：

其一，擴(kuò)大對(duì)“清潔生產(chǎn)”概念的解釋。清潔生產(chǎn)的概念引入我國的立法，改變了傳統(tǒng)的末端治理模式，從而使得生產(chǎn)轉(zhuǎn)向污染全過程管理的狀態(tài)。然而，這一概念始終針對(duì)的對(duì)象是環(huán)境污染物。由于我國立法中尚未認(rèn)定溫室氣體是一種大氣污染物，碳排放的概念也不能等同于傳統(tǒng)環(huán)境法意義上的“排污行為”。為了應(yīng)對(duì)前述不足，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大對(duì)其立法中清潔生產(chǎn)概念的解釋。

其二，企業(yè)開展清潔生產(chǎn)的活動(dòng)，也理應(yīng)包含減少碳排放這一目的。為了實(shí)現(xiàn)這一目的就應(yīng)當(dāng)從全過程對(duì)其進(jìn)行管理。不僅僅是源頭使用清潔能源，在末端對(duì)廢水、廢氣和固體廢物的處置上也應(yīng)當(dāng)力求采取更少碳排放的處置方式。所以，未來的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》在修改時(shí)，需要在服務(wù)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的大格局中強(qiáng)化相關(guān)法律制度，使之與低碳、節(jié)能和減排等法律要求銜接起來[9]。

2.3 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的改進(jìn)

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》于2008年制定，2018年修正。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，以“少廢”“零廢”的技術(shù)體系和社會(huì)體制為前提，而以對(duì)排放出來的廢物進(jìn)行回收利用為基礎(chǔ)，將技術(shù)體系和社會(huì)體制本身從大量廢棄型轉(zhuǎn)變到回收再利用型[10]。黨的二十大報(bào)告指出，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。減少固體廢物對(duì)環(huán)境的污染，從填埋到焚燒或回收利用，既是社會(huì)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的必要途徑，又有利于減少固體廢物處置過程中的碳排放。修訂《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是為了解決其在實(shí)施中暴露的調(diào)整范圍不夠清晰、保障措施不夠到位、法律責(zé)任過于虛化等問題[11]。亟須建立以減碳為目標(biāo)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度，加大綠色科技投入，提高資源再造的科技水平，加強(qiáng)綠色國際合作，應(yīng)對(duì)氣候變化[12]。2021年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》中就明確指出建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，是解決我國資源生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策。所以，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修訂應(yīng)當(dāng)反映出這一理念，以綠色低碳為目標(biāo)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

一方面，應(yīng)當(dāng)將“綠色低碳”納入《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法目的當(dāng)中。也就是說，在第一條中增加“綠色低碳”，將其改變?yōu)椤盀榱舜龠M(jìn)綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高……，制定本法”。

另一方面，減量化、再利用和資源化作為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的核心內(nèi)容，要與綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)相協(xié)調(diào)，即在針對(duì)各行各業(yè)的減量化、再利用和資源化要求的基礎(chǔ)上，要考慮明確提出碳減排的義務(wù)。比如，要求企業(yè)使用的生產(chǎn)工藝不僅僅是節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材以及有利于環(huán)境保護(hù)的，還應(yīng)當(dāng)是低碳的。另外，在減量化的章節(jié)中，應(yīng)當(dāng)把碳排放的減量要求也整合進(jìn)現(xiàn)有的法律規(guī)范當(dāng)中，讓碳排放成為減量的對(duì)象之一。

2.4 編撰中的“環(huán)境法典”的因應(yīng)

今時(shí)今日，環(huán)境法領(lǐng)域最為突出的熱點(diǎn)就是“環(huán)境法典”的編纂工作。“環(huán)境法典”的編纂給中國現(xiàn)行的環(huán)境法律提供了一個(gè)從分散走向內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的機(jī)會(huì)[13]。這部法典不僅僅關(guān)系著環(huán)境法部門未來的發(fā)展，也與環(huán)境保護(hù)各領(lǐng)域的工作息息相關(guān)?，F(xiàn)在環(huán)境法學(xué)界通常認(rèn)為，“環(huán)境法典”分為總則、污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責(zé)任編幾個(gè)部分。

在污染控制編中，整合水、大氣、固體廢物等各領(lǐng)域的污染控制，它們是“小環(huán)境法”的主體。為增進(jìn)“環(huán)境法典”編纂的體系性與協(xié)調(diào)性，梳理各污染控制單行法的相互關(guān)系并發(fā)現(xiàn)其制度構(gòu)造的內(nèi)在邏輯，就顯得尤為重要[14]。把碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)整合進(jìn)“環(huán)境法典”的編纂當(dāng)中，也是當(dāng)然之義。所以，減污降碳協(xié)同增效理念應(yīng)當(dāng)貫穿在污染控制編。污染控制編的規(guī)范創(chuàng)制是減污降碳協(xié)同增效在“環(huán)境法典”表達(dá)中最為重要的核心任務(wù)[15]。在“環(huán)境法典”當(dāng)中，主要的規(guī)范應(yīng)當(dāng)確立各主體在減污降碳過程中的監(jiān)管職能、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任。但是，各種不同污染之間也存在差異性，減污降碳在水、大氣和固體廢物污染的不同領(lǐng)域，作用機(jī)制也有所不同。例如，大氣領(lǐng)域的減污降碳主要以在源頭降低能耗減少大氣污染物質(zhì)的排放同時(shí)減少溫室氣體的排放；而固體廢物則是在其產(chǎn)生后加大對(duì)其循環(huán)利用來相對(duì)地減少溫室氣體排放。因此，在污染控制編當(dāng)中，也應(yīng)當(dāng)反映出這一差異性，針對(duì)固體廢物領(lǐng)域的減污降碳制定專門的法律規(guī)范。

另外，編纂中的“環(huán)境法典”還包含綠色低碳發(fā)展編，該編是更具鮮明中國特色和時(shí)代特色的一部分，其將節(jié)能減排、綜合利用與實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)結(jié)合起來[16]。與污染控制編的核心是體現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的理念不同，綠色低碳發(fā)展編則更偏向社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的法律規(guī)范，與前述《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂的方向是一致的，即將減少碳排放作為評(píng)價(jià)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展體系的標(biāo)準(zhǔn)之一，突出的是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展在模式上的轉(zhuǎn)變。

3 固體廢物治理中的碳排放強(qiáng)制核算的制度建設(shè)

我國的《固體廢物污染環(huán)境防治法》與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，再加上即將完成的“環(huán)境法典”中污染控制編和綠色低碳發(fā)展編，一并對(duì)治理我國固體廢物提供了相應(yīng)的法律規(guī)范。而這些為減少固體廢物處置中碳排放的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其中，對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人來說，最主要的義務(wù)就是碳減排的義務(wù)。衡量碳減排的義務(wù)就不可避免要涉及碳減排強(qiáng)制核算的問題。所以，除了以上在固體廢物相關(guān)立法中對(duì)相應(yīng)的法律規(guī)范加以改進(jìn)以實(shí)現(xiàn)對(duì)固體廢物領(lǐng)域碳減排的保障外，固體廢物碳減排的核心法律制度在于新建設(shè)一個(gè)對(duì)固體廢物處置行業(yè)的碳減排強(qiáng)制核算制度。許多政策文件不僅彌補(bǔ)立法上的不足，有時(shí)候也會(huì)對(duì)立法方向起到引領(lǐng)作用。因此，碳排放強(qiáng)制核算法律制度既可以單獨(dú)立法，也可以先以政策的形式推廣后，融入上述固體廢物的相關(guān)立法當(dāng)中，特別是《固體廢物污染環(huán)境防治法》，抑或是“環(huán)境法典”。涉及固體廢物處置中碳減排強(qiáng)制核算法律制度就離不開相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范以及碳排放強(qiáng)制核算的法律后果。而固體廢物治理中碳減排強(qiáng)制核算法律制度也將從這兩方面展開論述。

3.1 從產(chǎn)品的碳足跡到固體廢物處置碳排放強(qiáng)制核算

目前我國主要的碳排放核算集中在重點(diǎn)行業(yè)的原材料、半成品和成品之上。理論上，我國碳排放計(jì)算方式存在一定的優(yōu)化空間，因?yàn)榇笠?guī)模改變固體廢物處置方式而帶來的碳排放減少還沒有被計(jì)算進(jìn)去。未來碳排放核算還將擴(kuò)展到其他行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)類產(chǎn)品，即將改變固體廢物處置形式從而減少的碳排放納入計(jì)算體系。我國碳排放的核算方法正經(jīng)歷著從多元到統(tǒng)一的過程，具體到固體廢物處置方面，則是從最早的產(chǎn)品碳足跡方法發(fā)展到強(qiáng)制性碳排放核算方法。最早涉及碳排放核算的應(yīng)當(dāng)是碳足跡的方法。早在1996年美國學(xué)者就提出“生態(tài)足跡”的概念，2007年英國學(xué)者則給出了完整的“碳足跡”概念，使之成為一種衡量碳排放的方法[17]。作為這種方法核算的對(duì)象，可以是個(gè)人、家庭、組織機(jī)構(gòu)、城市乃至國家，也可以是工業(yè)、建筑、交通等行業(yè)[18]。除此以外，還有針對(duì)諸如某個(gè)單項(xiàng)產(chǎn)品的碳足跡計(jì)算。如《溫室氣體-產(chǎn)品碳足跡-量化要求和指南》（ISO 14067）中產(chǎn)品碳足跡是指組織產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)提供等過程中系統(tǒng)的溫室氣體排放和清除的總和。產(chǎn)品的碳足跡或者說企業(yè)的碳足跡是從企業(yè)產(chǎn)生產(chǎn)品的全過程來計(jì)算碳排放量，那么也勢必會(huì)包括產(chǎn)出廢棄物的碳排放的計(jì)算。另外，還有從城市尺度上對(duì)城市的固體廢物產(chǎn)生和處置進(jìn)行碳足跡的研究[19]。然而，碳足跡的方法也存在概念模糊和計(jì)算方法不統(tǒng)一等缺陷。

其次，在碳足跡的方法之外，還有聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）的溫室氣體計(jì)算方法。IPCC 編寫了國家溫室氣體清單指南，它提供了核算溫室氣體排放的詳細(xì)方法，這種方法被稱為IPCC 計(jì)算方法，它是國際上公認(rèn)和通用的碳排放評(píng)估方法。2006年《IPCC 國家溫室氣體清單指南》當(dāng)中對(duì)中國除港澳臺(tái)地區(qū)外的31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)做了碳排放核算。2000年以來，我國分別于2004年、2012年、2017年和2019年以中國政府的名義向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》提交了五份國家履約報(bào)告，涵蓋了能源活動(dòng)，工業(yè)生產(chǎn)過程，農(nóng)業(yè)活動(dòng)，土地利用、土地利用變化和林業(yè)，以及廢棄物處理等5 個(gè)領(lǐng)域的溫室氣體排放和吸收匯情況。以城市生活垃圾為例，基于城市生活垃圾產(chǎn)生量的活動(dòng)數(shù)據(jù)，利用IPCC 提供的SFOD（Simple First Order Decay）模型來進(jìn)行核算。雖然從1995年到2005年中國廢棄物處置排放所占比例較小，且年際的變化不大。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市生活垃圾的產(chǎn)生量正在快速增加。而且這份研究中也有涉及產(chǎn)生量更大的一般工業(yè)固體廢物的碳排放核算。

另外，在借鑒聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國于2012年頒布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，從而對(duì)自愿減排交易開展統(tǒng)一備案管理，并建立起了中國溫室氣體核證自愿減排量（CCER）機(jī)制。國家發(fā)展改革委一共批準(zhǔn)了200 個(gè)CCER 方法學(xué)，其中使用比較多的方法學(xué)包括多選垃圾處理方式（CM-072）、生物質(zhì)能廢棄物熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目（CM-075）以及垃圾填埋氣項(xiàng)目（CM-077）等都與固體廢物處置有關(guān)，可以成為溫室氣體核證自愿減排量的一部分。但是由于交易量小，部分項(xiàng)目核證不規(guī)范等因素，中國溫室氣體核證自愿減排量（CCER）項(xiàng)目于2017年被關(guān)停，直到2021年全國碳交易市場啟動(dòng)后，才看到重啟的希望。

最后，鑒于在碳排放核算問題上比較混亂的狀況，國家發(fā)展改革委2013年發(fā)布的《企業(yè)碳排放核算與報(bào)告指南》《全國碳排放權(quán)交易第三方核查參考指南》以及國家碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)委2016年發(fā)布的《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》（以下簡稱《通則》）等對(duì)重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)碳排放核算方法和報(bào)告提出參照指南。通過包括工業(yè)企業(yè)在內(nèi)的多元主體開展的溫室氣體排放核算，將碳減排義務(wù)擴(kuò)展到固體廢物領(lǐng)域顯然是必要的，它正是潛在的碳減排的“藍(lán)?！?。與我國已經(jīng)開展試點(diǎn)多年的中國溫室氣體資源減排（CCER）項(xiàng)目中的溫室氣體排放資源核證不同，固體廢物處置碳排放的強(qiáng)制核算結(jié)果并不能成為碳排放交易的內(nèi)容，也就是說減排量不能作為一種碳排放權(quán)而存在，只能作為環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)。我國目前強(qiáng)制碳減排核算的行業(yè)只有一個(gè)——電力行業(yè)。那么，未來為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)，勢必要拓展到更大的范圍和領(lǐng)域。

3.2 固體廢物處置碳排放強(qiáng)制核算制度中各方主體

2022年國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計(jì)局和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系實(shí)施方案》。該方案中提出要建立起一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品的原材料、半成品和成品進(jìn)行碳排放核算。從方案所反映出的政策精神來看，未來的這個(gè)統(tǒng)一碳排放核算將會(huì)是一個(gè)具有強(qiáng)制性的規(guī)范。因?yàn)樗辉偈瞧髽I(yè)自愿地為獲得可交易的碳排放權(quán)而做的碳排放核算，而是國家為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)而實(shí)施的“統(tǒng)一規(guī)范”的碳排放統(tǒng)一核算體系。而在這個(gè)統(tǒng)一的核算體系之下，固體廢物處置的碳排放也應(yīng)當(dāng)被納入其中，并通過正式頒布的法律規(guī)范來實(shí)施碳排放強(qiáng)制核算。目前，我國已經(jīng)發(fā)布的行業(yè)溫室氣體核算方法和報(bào)告指南的規(guī)范當(dāng)中很難看到專門針對(duì)固體廢物處置的碳排放核算規(guī)范。所以，在我國建立碳排放統(tǒng)一核算體系的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)專門建立起一套針對(duì)一般工業(yè)固體廢物、城市生活垃圾和危險(xiǎn)廢物處置的碳排放強(qiáng)制核算制度。由于針對(duì)單個(gè)個(gè)人的碳排放核算從實(shí)際操作角度而言成本過大，短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。所以，在這套強(qiáng)制核算制度中，主要三方主體應(yīng)當(dāng)是政府、企業(yè)和第三方核算人。

3.2.1 政府

為了實(shí)施固體廢物處置碳排放強(qiáng)制核算制度，政府的首要職責(zé)是在法律上確立起該制度的法律規(guī)范，從而使其具有法律依據(jù)。并且，建立起科學(xué)、完善的全國統(tǒng)一碳排放核算方法，并組織全國各地方開展年度碳排放總量的核算工作。

3.2.2 企業(yè)

為了查清我國固體廢物碳排放的總體情況，并挖掘潛在的碳減排潛能。涉及固體廢物產(chǎn)生與處置的企業(yè)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)定期報(bào)告的義務(wù)。根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十六條的規(guī)定，企業(yè)對(duì)固體廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、處置全過程的污染環(huán)境防治承擔(dān)責(zé)任，并應(yīng)當(dāng)建立臺(tái)賬制度加以記錄。所以，在碳排放強(qiáng)制核算制度下企業(yè)可以自行開展固體廢物處置的碳排放核算，并記錄下來以報(bào)告的形式定期提交給有關(guān)主管部門。當(dāng)然，企業(yè)也要規(guī)范其自行碳排放核算的行為，并承擔(dān)弄虛作假所產(chǎn)生的不利法律后果。

3.2.3 第三方核算人

碳排放核算是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，它涉及的層次、主體、維度眾多，而且不同的行業(yè)、對(duì)象和用途的碳排放核算邊界以及方法有著極大的不同。因此，對(duì)碳排放的核算也應(yīng)當(dāng)是類似環(huán)境影響評(píng)價(jià)那樣由企業(yè)自身或第三方核算人來完成。如果涉及第三方核算人的情況下，作為第三方的核算人應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)的技術(shù)知識(shí)。不排除在建立第三方核算制度的初期采用行業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員資質(zhì)管理的模式以規(guī)范市場。同時(shí)，第三方核算人應(yīng)當(dāng)對(duì)其核算行為結(jié)果的真實(shí)性承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

3.3 固體廢物處置碳排放強(qiáng)制核算制度的法律后果

當(dāng)我國建立起碳排放統(tǒng)一核算體系并實(shí)施固體廢物處置碳排放強(qiáng)制核算制度后，該核算結(jié)果也將產(chǎn)生一定的法律效果。一方面，固體廢物碳排放的核算結(jié)果應(yīng)當(dāng)可以直接與碳排放交易系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)從而獲得碳排放權(quán)。改變固體廢物處置方式從而減少碳排放在CCER 的自愿核證體系中就是比較流行的方法學(xué)。企業(yè)通過減少固體廢物處置的碳排放而獲得的碳排放權(quán)可以在市場上進(jìn)行交易，這是毋庸置疑的。即便是強(qiáng)制性的碳排放核算，企業(yè)減少的量也應(yīng)當(dāng)依舊可以成為碳排放權(quán)的對(duì)象。那么，企業(yè)就會(huì)在法律約束和經(jīng)濟(jì)刺激的雙重激勵(lì)下更有意愿去改變其固體廢物處置的方式，從而減少碳排放。

另一方面，固體廢物處置碳排放的核算義務(wù)一旦成為強(qiáng)制性義務(wù)的話，違反則有可能會(huì)引起法律上的制裁。其中可能會(huì)涉及對(duì)固體廢物處置碳排放強(qiáng)制核算中的不規(guī)范或造假行為的法律制裁，包括行政處罰和刑事制裁。未來，也不排除通過對(duì)企業(yè)強(qiáng)制性的固體廢物處置減排要求反向促進(jìn)企業(yè)改變其固體廢物處置方式，以實(shí)行全行業(yè)乃至全社會(huì)的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

4 結(jié)論

“2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)離我們的生活并不遙遠(yuǎn)。全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)為碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)而努力。固體廢物處置只是社會(huì)生活中的一個(gè)方面。通過修改現(xiàn)有的涉及固體廢物的立法或者正在編撰的“環(huán)境法典”來構(gòu)建新的法律規(guī)范和法律制度，以法律的強(qiáng)制力來保證固體廢物處置領(lǐng)域的碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使其回應(yīng)碳達(dá)峰碳中和的要求，這將是我國固體廢物領(lǐng)域中重要的一項(xiàng)工作。在這一系列的法律規(guī)范改進(jìn)過程中，設(shè)立固體廢物處置碳排放強(qiáng)制核算制度，是促進(jìn)企業(yè)改變固體廢物處置方式降低碳排放的重要保證手段，也是固體廢物治理領(lǐng)域政策和法律因應(yīng)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要基石。通過構(gòu)建碳排放強(qiáng)制核算制度，明確政府、企業(yè)和第三方核算人的權(quán)利與義務(wù)，以及其行為的法律后果，以此保證該法律制度的實(shí)施。