情法合一：中國特色基層治理之道
——以D村人民調(diào)解實踐為例

祝 哲 周文倩 劉淵源

一、引言

我國當(dāng)前處于社會轉(zhuǎn)型時期,基層社會矛盾紛繁復(fù)雜,呈現(xiàn)類型多樣化、復(fù)雜化諸多特征。(1)參見郭志遠(yuǎn)：《我國基層社會矛盾預(yù)防與化解機(jī)制創(chuàng)新研究》,《安徽大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第2期。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’,完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制,加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作,暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道,完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺,健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！睆幕鶎由鐣卫斫嵌葋砜?人民調(diào)解制度能夠有效地將社會矛盾化解在萌芽之初,人民調(diào)解的有效開展可以推動社會治理重心向基層下移。(2)參見侯保疆、趙倩萍：《基層社會治理視閾下民族地區(qū)人民調(diào)解實踐困境的路徑研究——基于W省M瑤族自治縣的考察》,《南方論刊》2022年第10期。自2010 年《中華人民共和國人民調(diào)解法》正式開始實施,這種非訴訟解決矛盾的調(diào)解方式走上法治化的道路,不僅成為司法工作的有效補充,也成為推動社會和諧的重要力量。

社會秩序的構(gòu)成是法理與情理的交織,意味著建構(gòu)社會秩序既要重視法律法規(guī)等正式制度,又要考慮人情道德等非正式制度。人民調(diào)解工作作為社會基層治理的一種具體表現(xiàn)形式,其過程同樣也受到正式制度與非正式制度的共同影響,從創(chuàng)設(shè)到立法的過程中,都融合了基層社會治理、傳統(tǒng)文化傳承、糾紛預(yù)防和解決等獨特的社會功能和政治功能,(3)參見趙作偉：《我國城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及思考》,《天津市財貿(mào)管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第3期。因此,調(diào)解是人情溫度、法律強(qiáng)度的化和過程。一方面,人民調(diào)解作為一項法律自身就發(fā)揮著正式制度的作用;而另一方面,在人民調(diào)解實踐開展的過程中,既需要法律法規(guī)等正式制度作為保障,也需要風(fēng)俗文化、道德觀念等非正式制度作為補充。

鄉(xiāng)村治理的有效路徑是多元的,人民調(diào)解作為一種基層治理機(jī)制,在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的作用。在我國鄉(xiāng)村地區(qū)構(gòu)建矛盾多元化糾紛解決機(jī)制,做到預(yù)防和化解鄉(xiāng)村社會矛盾,是完善鄉(xiāng)村治理、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略核心,是共建共治共享社會治理制度在鄉(xiāng)村有效實現(xiàn)的重要形式。(4)參見馬樹同：《傳承與超越：人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的作用與未來發(fā)展》,《河北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2023年第3期。本研究聚焦G省T鎮(zhèn)D村一起失敗的基層人民調(diào)解案件,村民因道路糾紛、房屋違建以及土地侵占等產(chǎn)生了不合情、不合法的問題,使得調(diào)解過程困難重重。當(dāng)?shù)卮甯刹俊㈡?zhèn)人民政府工作人員與縣職能部門領(lǐng)導(dǎo)等先后通過正式法律制度、私人溝通、村規(guī)民約等不同形式進(jìn)行調(diào)解,但均以失敗告終。因此,本研究以D村人民調(diào)解工作實踐為例,試圖探究鄉(xiāng)村調(diào)解現(xiàn)狀與面臨的困境,為中國特色人民調(diào)解制度的推廣與基層治理的完善提供參考。

二、文獻(xiàn)回顧

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石,也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。人民調(diào)解作為一種基層治理機(jī)制,在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的作用?！耙揽咳罕娋偷鼗饷堋笔恰皸鳂蚪?jīng)驗”的精髓,亦是對中國傳統(tǒng)基層社會治理理念的傳承和發(fā)揚,是共建共治共享社會治理制度在鄉(xiāng)村社會有效實現(xiàn)的重要形式。(5)參見郭星華、任建通：《基層糾紛社會治理的探索——從“楓橋經(jīng)驗”引發(fā)的思考》,《山東社會科學(xué)》2015年第1期。下文將回顧人民調(diào)解的定義,情與法在其中的作用,以及其他制約因素的作用。

(一)人民調(diào)解制度的定義

人民調(diào)解制度是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法,促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議,解決民間糾紛的活動,(6)參見易清：《人民調(diào)解：維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要手段》,2010年8月27日,載中國人大網(wǎng),http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2010-08/27/content_1591987.htm。2023年12月10日訪問。是我國法制建設(shè)中一項獨特的制度,是現(xiàn)行調(diào)解制度的一個組成部分。自誕生之日起,不只限于一種純粹的糾紛解決方式,更體現(xiàn)為一種集社會政治動員、民眾參與、道德教化、基層組織、糾紛解決和治安等融為一體的基層治理機(jī)制。(7)參見郭安：《關(guān)于社區(qū)服務(wù)的涵義、功能和現(xiàn)有問題及對策》,《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。

我國人民調(diào)解制度根植于“和諧”“無訟”等中華傳統(tǒng)文化,強(qiáng)調(diào)互諒互讓、平等協(xié)商。劉振宇從西周時期古代調(diào)解的傳統(tǒng),到現(xiàn)代人民調(diào)解不同時期的發(fā)展,對人民調(diào)解制度的創(chuàng)立及發(fā)展過程進(jìn)行了回顧,指出人民調(diào)解制度是地地道道的“中國創(chuàng)造”,它根植中國大地,具有深厚的文化傳統(tǒng)、廣泛的群眾基礎(chǔ)、強(qiáng)大的生命力和廣闊的發(fā)展空間,是一項具有鮮明中國特色的法律制度。(8)參見邵安、祝哲：《共同體視域下我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險溝通的政策演進(jìn)與運行體系研究》,《浙江警察學(xué)院學(xué)報》2022年第5期。程凱指出我國人民調(diào)解制度經(jīng)歷了新中國成立階段的快速發(fā)展時期、出現(xiàn)偏差與糾正時期、改革開放階段的轉(zhuǎn)型與繁盛時期以及新時期《人民調(diào)解法》的正式確立時期四個階段,他認(rèn)為,《人民調(diào)解法》的頒布與實施是人民調(diào)解制度建設(shè)的一個重要里程碑,對我國新時期人民調(diào)解工作的發(fā)展起到至關(guān)重要的規(guī)范和促進(jìn)作用。(9)參見程凱：《黨史視野中人民調(diào)解工作的歷史演進(jìn)》,《福建黨史月刊》2015年第7期。李瑞昌以新中國成立后調(diào)解制度的發(fā)展為脈絡(luò),將其分為單位調(diào)解體制、司法調(diào)解體制及社團(tuán)調(diào)解體制三個階段,并指出社會矛盾變化是新中國調(diào)解制度變化的社會動力,而社會治理結(jié)構(gòu)變化則是新中國調(diào)解制度變化的制度背景。(10)參見李瑞昌：《新中國調(diào)解制度變化的內(nèi)容、路徑、動力及未來》,《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期。齊蘊博認(rèn)為人民調(diào)解制度起源于新民主主義革命時期黨對舊社會的改造與治理,發(fā)展于抗日戰(zhàn)爭與解放戰(zhàn)爭時期,形成于新中國成立后的國家法律的確認(rèn)時期,直至今天,人民調(diào)解工作仍在與時俱進(jìn),不斷完善與升級。(11)參見齊蘊博：《論人民調(diào)解在國家治理體系中的定位》,《人民調(diào)解》2020年第1期。

現(xiàn)階段,人民調(diào)解制度已經(jīng)深度融入到國家治理過程之中,成為一種重要的社會治理方式。粘凌燕將“楓橋經(jīng)驗”與新時代人民調(diào)解工作相結(jié)合,認(rèn)為隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn),基層社會主要矛盾糾紛發(fā)生新變化,呈多樣化、復(fù)雜化趨勢,相對于訴訟、仲裁等糾紛解決機(jī)制,人民調(diào)解具有便民、靈活、經(jīng)濟(jì)、容易被接受等優(yōu)勢,能夠起到把矛盾糾紛化解在基層,把隱患消除在萌芽狀態(tài)的作用,是對“楓橋經(jīng)驗”的重要繼承發(fā)展。(12)參見粘凌燕：《“楓橋經(jīng)驗”與新時代人民調(diào)解工作的創(chuàng)新升級》,《新西部》2019年第30 期。汪世榮和朱繼萍從人民調(diào)解的理論視野、制度構(gòu)建角度,就怎么發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”進(jìn)行分析評判和闡述論證,得出了基層社會治理離不開人民調(diào)解的結(jié)論。(13)參見汪世榮、朱繼萍：《人民調(diào)解的“楓橋經(jīng)驗”》,法律出版社2018年版,第186頁。

(二)人民調(diào)解中的情與法

人民調(diào)解過程是情與法多元手段融合共同作用的結(jié)果,是一種蘊含了自治、法治和德治相結(jié)合的基層治理機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和利益格局的深刻調(diào)整,社會矛盾糾紛時有發(fā)生,因此應(yīng)該不斷完善尊重鄉(xiāng)土規(guī)則又合法合規(guī)的多元化糾紛解決機(jī)制。而人民調(diào)解就是根據(jù)糾紛當(dāng)事人的自愿選擇,通過社會力量居中調(diào)解,促使雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議,從而化解社會矛盾糾紛的活動,是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的重要體現(xiàn),也是貫徹“打造共建共治共享的社會治理格局”的有效舉措。(14)參見廖永安：《新時代發(fā)展我國社會調(diào)解的新思路》,《中國社會科學(xué)報》2018年1月18日,第2版。汪世榮認(rèn)為人民調(diào)解是中國傳統(tǒng)文化、紅色革命文化、現(xiàn)代善治文化的有機(jī)組成部分,也是黨的群眾路線工作方法在司法領(lǐng)域的應(yīng)用和體現(xiàn),還是構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制,推動基層自治,實現(xiàn)善治的重要內(nèi)容。人民調(diào)解制度在推動法治社會、法治國家和法治政府的建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。(15)參見汪世榮：《新時代改革完善人民調(diào)解制度的思考》,《人民調(diào)解》2018年第2期。葛天博、酈勝鍇以“瑞安式調(diào)解”為例,指出新時期人民調(diào)解工作是將“情、理、法”有效融合的一種措施,是一種在解決糾紛的基礎(chǔ)上達(dá)成社會秩序成功搭建目標(biāo)的渠道。(16)參見葛天博、酈勝鍇：《基于“情、理、法”的社會秩序建構(gòu)——以“瑞安式調(diào)解”為解讀文本》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2019年第23期。還有學(xué)者從人民調(diào)解的性質(zhì)與法律地位的角度指出人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為,具有群眾性、自治性和民間性。(17)參見邵安、胡望洋：《“楓橋警務(wù)”評估指標(biāo)體系構(gòu)建》,《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第4期。隨著人民調(diào)解所涵蓋的范圍越來越廣,基于現(xiàn)實問題與實踐需要,《人民調(diào)解法》給予了調(diào)解工作廣泛的自由,使得道德習(xí)俗等社會“軟法”得以參與到民間糾紛的解決之中,從而發(fā)揮各自的教育、感化、引導(dǎo)作用。(18)參見陳斌：《基層治理視域下人民調(diào)解制度的完善》,《齊齊哈爾師范高等專科學(xué)校學(xué)報》2020年第6期。

因此,鄉(xiāng)村人民調(diào)解的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,需要在堅持鄉(xiāng)村人民調(diào)解本質(zhì)定位的前提下,結(jié)合鄉(xiāng)村社會的本土資源,秉持自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理理念而為之。何陽等人指出,人民調(diào)解面臨著異化的現(xiàn)實挑戰(zhàn),鄉(xiāng)村振興中應(yīng)當(dāng)堅守人民調(diào)解民間性、群眾性及自治性本質(zhì),功能上應(yīng)延續(xù)糾紛解決功能,重拾政治教育功能與政治動員功能,為鄉(xiāng)村治理目標(biāo)指向提供幫助。(19)參見馬樹同：《基層治理視域下鄉(xiāng)村人民調(diào)解的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》,《寧夏社會科學(xué)》2019年第1期。

(三)人民調(diào)解的制約因素

隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展,矛盾沖突種類增加,在處理社會矛盾糾紛的實踐中,人民調(diào)解解決新形勢下的人民內(nèi)部矛盾仍面臨一定的困境。

第一,從調(diào)解員方面分析,目前我國的人民調(diào)解員大都由鄉(xiāng)村、社區(qū)干部兼任,專職調(diào)解員較少。隨著基層組織自治性的過渡,失去資源分配權(quán)力的村干部難以擔(dān)當(dāng)起調(diào)解者的角色,使得人民調(diào)解在鄉(xiāng)村治理中的功能逐步喪失,(20)參見何陽、婁成武、湯志偉：《從異化到回歸：鄉(xiāng)村振興中人民調(diào)解復(fù)興的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》,《廣西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版) 》2019年第5期。對人民調(diào)解制度的運行產(chǎn)生了深刻的影響。此外,人民調(diào)解員面臨著總體待遇偏低,社會地位不高,流動性較大的問題,從而對高層次人才缺乏吸引力,導(dǎo)致人員素質(zhì)整體偏低,人民調(diào)解員對調(diào)解工作缺乏投入的動力。(21)參見劉行玉：《轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解解讀——基于農(nóng)村基層治理的視角》,《社會主義研究》2010年第3期。余莉指出目前人民調(diào)解仍面臨著人民調(diào)解員專業(yè)性不強(qiáng)、經(jīng)費來源渠道窄、司法確認(rèn)程序難以落實等現(xiàn)實難題。(22)參見宋朝武,羅曼：《基層治理現(xiàn)代化與人民調(diào)解制度的改革路徑》,《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第3期。任文啟認(rèn)為,目前,我國的人民調(diào)解制度主要面臨著行政管理的內(nèi)卷化、人民調(diào)解缺乏專業(yè)性的問題,人民調(diào)解要做到為民服務(wù)解憂,落實人民調(diào)解工作專業(yè)化、實行人民調(diào)解員專職化是必由之路。(23)參見任文啟：《司法社會工作：新時代人民調(diào)解的回歸與發(fā)展》,《社會工作與管理》2018年第3期。

第二,新的歷史時期村民利益和思想觀念日益多元化,現(xiàn)如今矛盾沖突的多樣化和繁雜程度越來越高,糾紛主體也表現(xiàn)出了多元化的趨勢,人民調(diào)解制度面臨諸多困難。比如,出現(xiàn)了土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患矛盾等新的糾紛類型,增加了調(diào)解的難度。(24)參見解連峰、宋敏：《人民調(diào)解制度的困境與應(yīng)對》,《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2021年第1期。(25)參見何永軍：《鄉(xiāng)村社會嬗變與人民調(diào)解制度變遷》,《法制與社會發(fā)展》2013年第1期。中國鄉(xiāng)土社會的內(nèi)在構(gòu)造特點成就了鄉(xiāng)村社會獨具特色的治理模式,隨著鄉(xiāng)村社會的不斷發(fā)展,內(nèi)部構(gòu)造亦在不斷發(fā)生變化,原有的鄉(xiāng)村治理體系逐漸陷入了應(yīng)對社會矛盾糾紛的困境。因此,實現(xiàn)人民調(diào)解制度與鄉(xiāng)村治理體系的高度契合,需要在分析人民調(diào)解制度的功能發(fā)揮困境的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度重構(gòu)。(26)參見崔玲玲：《人民調(diào)解制度與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系之契合》,《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第2期。

第三,從治理系統(tǒng)視角看,湯唯建指出我國人民調(diào)解制度在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中所存在的局限性表現(xiàn)在規(guī)范性不足、體系性不強(qiáng)、穩(wěn)定性不夠、理念性滯后等方面。(27)參見湯維建：《論中國調(diào)解制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型》,《司法》第五輯(2010)。應(yīng)該通過加強(qiáng)當(dāng)事人的自治性和主導(dǎo)性、調(diào)解程序的本位性與公正性、調(diào)解主體的協(xié)同性和參與性、調(diào)解功能的復(fù)合性和前瞻性、調(diào)解過程的開放性和社會性幾方面進(jìn)行完善,使之從形式到內(nèi)容、從載體到精神、從靜態(tài)到動態(tài),均呈現(xiàn)出現(xiàn)代特征和中國特色。(28)參見葉阿萍：《論新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化進(jìn)路》,《法治研究》2023年第5期。

三、案例介紹

(一)T鎮(zhèn)鎮(zhèn)情介紹

截至2021年底,T鎮(zhèn)共轄16個行政村和1個居委會,轄區(qū)總面積88.6平方千米,其中山地面積99200畝,耕地面積25600畝。轄區(qū)人口1.1萬戶,共4.58萬人,其中含少數(shù)民族畬族約1730人。糧食播種面積27200畝,糧食產(chǎn)量12400噸。耕地丟荒方面,超15畝以上丟荒耕地共133塊,4236.31畝,其中,超30畝以上丟荒耕地共50塊,2592.03畝,不適宜耕種的耕地面積1671.1畝。2021年,T鎮(zhèn)人均年收入17538元。在地形上,T鎮(zhèn)屬于典型的山地丘陵地貌,耕地分散程度嚴(yán)重,可集約利用的土地面積少。理論上的人均耕地面積只有0.56畝,且多為湖洋田或分布稀疏的荒田,土地資源十分稀缺。

(二)T鎮(zhèn)人民調(diào)解工作現(xiàn)狀

1.矛盾糾紛情況。2021年9月1日至2022年8月31日,T鎮(zhèn)人民政府通過12345政府熱線和綜治信訪中心平臺受理的案件中,政府熱線共受理投訴338件,含重復(fù)投訴86件;(見表1)信訪平臺共受理信訪投訴23件,含重復(fù)信訪5件。(見表2)且有多個案件在政府投訴熱線和信訪平臺均反映投訴多次,經(jīng)數(shù)據(jù)去重處理后,合計受理單一信訪(投訴)案件220件,其中適用人民調(diào)解案件126件。

表1 T鎮(zhèn)“12345”政府熱線受理情況統(tǒng)計表

表2 T鎮(zhèn)綜治信訪中心平臺受理案件情況統(tǒng)計表

在126件適用于人民調(diào)解的案件中,含土地糾紛與相鄰關(guān)系糾紛105件,民間借貸6件,勞資糾紛14件,合同糾紛1件,T鎮(zhèn)矛盾糾紛主要集中在土地糾紛和相鄰關(guān)系糾紛。

2.人民調(diào)解工作情況。在隊伍建設(shè)方面：截至2022年8月31日,T鎮(zhèn)共有各類人民調(diào)解委員會19個,人民調(diào)解員114人(含專職人民調(diào)解員2人)。其中村(居)調(diào)委會17個,村級人民調(diào)解員101人,均由行政村村干部兼任,平均年齡52歲,全日制學(xué)歷初中及以下的85人。村級人民調(diào)解隊伍整體呈現(xiàn)老齡化和低學(xué)歷化。

在人民調(diào)解流程方面：T鎮(zhèn)嚴(yán)格遵循《人民調(diào)解法》要求,對群眾舉報投訴或職能部門日常排查發(fā)現(xiàn)的群眾矛盾糾紛,根據(jù)自愿原則,由村委會或鎮(zhèn)綜治中心進(jìn)行受理,并安排村干部、司法所或其他業(yè)務(wù)部門進(jìn)行調(diào)查了解。根據(jù)調(diào)查了解的現(xiàn)狀,出具《人民調(diào)解意見書》。如當(dāng)事人接受調(diào)解意見,由村/鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會協(xié)助起草《調(diào)解協(xié)議》;若當(dāng)事人不接受調(diào)解意見,由村/鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會出具《人民調(diào)解終結(jié)告知書》,告知雙方當(dāng)事人可向上級人民調(diào)解部門申請重新調(diào)解,或通過法律訴訟的方式維護(hù)自身合法權(quán)益。具體流程如圖1。

圖1 人民調(diào)解流程圖

3.案例簡介。案件發(fā)生于2020年10月9日,T鎮(zhèn)D村Z經(jīng)濟(jì)合作社村民楊叔(化名)等人到T鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會報案,稱：Z經(jīng)濟(jì)合作社的部分村民已經(jīng)籌集好資金準(zhǔn)備自行鋪設(shè)水泥路,卻遭到鄰居蔡阿婆(化名)阻止,雙方還差點因此發(fā)生肢體沖突。楊叔等人表示,20年前,自家房屋前有一條以前農(nóng)村耕作時通行拖拉機(jī)的機(jī)耕道,大約有2—3米寬,是周圍約10戶人家日常通行的必經(jīng)之路。為了方便日后出行,楊叔等人在2020年自行籌資,打算對這條道路進(jìn)行硬底化。但是卻在2020年10月3日動工打水泥路的當(dāng)天遭到了鄰居蔡阿婆的阻止。

楊叔：“我們也不理解她(蔡阿婆)到底在想什么,我們只是想把道路硬底化,她也是80歲的人了,對她來說也是方便出行的,而且不需要她出錢。但是就是這么百利而無一害的事情,沒想到她卻那么抵觸。我們也不想和她發(fā)生沖突,我們希望政府部門能夠介入調(diào)解處理?！?/p>

針對上述情況,調(diào)解員認(rèn)為這是一起因道路通行爭議引起的普通民事糾紛,因此首先選擇通過口頭調(diào)解的形式介入雙方糾紛。但是,當(dāng)事人蔡阿婆卻認(rèn)為楊叔等人已經(jīng)得到了很大的利益,且對其本人不夠尊重,明確拒絕了調(diào)解員的建議：

“一直以來,我房子旁邊和阿證叔的泥磚房都只是相隔1米,根本通不了車。而現(xiàn)在我屋后的道路本來是我的開荒地,之前楊叔他們想做房子的時候,我已經(jīng)讓了很大一部分給他們了。而現(xiàn)在道路兩旁都還是我種茶葉、杉樹的地方,楊叔他們想打路,就必定會占用我的開荒地。不能老是由我來讓,而且他們打路之前沒有問過我的意見,就這樣施工了,我覺得十分不尊重我。所以我堅決不同意?！?/p>

在農(nóng)村調(diào)解中,村干部作為本村人,往往在矛盾糾紛的化解中發(fā)揮著不可或缺的作用。一方面,他們既是本村人,更了解村里的實際情況;另一方面,他們往往和村民沾親帶故,更容易做通當(dāng)事人的思想工作。因此,調(diào)解員希望從村干部身上找到該案件的突破點,但是D村村干部卻說：關(guān)于這兩家人的問題,村委會處理不了。因為對于是否應(yīng)該由村干部來調(diào)解這個問題,當(dāng)事雙方都有自己的一套說辭：

楊叔：“蔡阿婆家在我們村里屬于發(fā)跡比較早的,而且他們家在村里屬于大房(主家宗族),她兒子(黃某)又是鎮(zhèn)里農(nóng)信社的主任。論人脈、家庭背景和經(jīng)濟(jì)條件,我們都比不過他。村干部對他們家也比較好,畢竟選舉的時候還要看他們家的臉色。所以我們不相信村干部會公平公正地處理這件事?！?/p>

蔡阿婆：“道路兩邊的地方都是我一直種著茶葉、杉樹的地方。按農(nóng)村里的習(xí)慣,這就是我管理的土地,而且這個路不是政府的工程,不算政治任務(wù),我有權(quán)不讓給他們做路,村委會也不能強(qiáng)迫我讓給他們。”

《人民調(diào)解法》明確規(guī)定,當(dāng)事人必須出自“自愿”接受調(diào)解,同時有選擇調(diào)解員的權(quán)利,也有不接受調(diào)解的權(quán)利。由于一方不相信村干部的權(quán)威,另一方則在農(nóng)村習(xí)慣方面占據(jù)優(yōu)勢,而村干部也不想冒著得罪人情面子的風(fēng)險,去接下這個爛攤子,因此,村干部只能在雙方每次發(fā)生沖突的時候盡量避免矛盾的激化,卻無法真正徹底地解決問題。因道路糾紛始終無法得到解決,且侵占集體道路的訴求無法提供證據(jù),楊叔等人于2021年6月重新向T鎮(zhèn)人民政府提交了信訪書,再度提出占用集體道路問題,要求恢復(fù)道路原貌,并施行硬底化。同時,他們反映蔡阿婆房屋房產(chǎn)證審批程序存在漏洞且私自占用公共曬谷坪為私人所用,要求撤銷其房產(chǎn)證。根據(jù)楊叔等人的新訴求,調(diào)解員聯(lián)合司法所、自然資源所、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室、城鄉(xiāng)規(guī)劃辦公室等多個職能部門,對蔡阿婆家的房子報建、用地、審批等全流程進(jìn)行了更加全面細(xì)致的調(diào)查了解。調(diào)查發(fā)現(xiàn),蔡阿婆家的房子的確涉及違建的情況,但由于此前審批手續(xù)沒有規(guī)范統(tǒng)一的流程,且當(dāng)時的相關(guān)負(fù)責(zé)人早已調(diào)離原崗位,因此沒有明確證據(jù)證明蔡阿婆家的房子違建,也無法從法律角度對其作出裁決。

T鎮(zhèn)自然資源所所長：“在2017年的時候,當(dāng)時的法律法規(guī)并沒有像現(xiàn)在這樣,規(guī)定需要召開村民大會,獲得所在經(jīng)濟(jì)合作社三分之二以上村民的同意方可申請宅基地建房。我們國土部門只對農(nóng)村建房用地的地類(是否涉及基本農(nóng)田)、報建文件的規(guī)范性進(jìn)行審核,至于土地來源、簽字蓋章的來源是否合法,我們并不會做過多的審核。畢竟這是集體土地,不是國有土地,法治不能過分干涉自治?！?/p>

T鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室主任：“宅基地審批權(quán)限是在2020年才下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室負(fù)責(zé)。以前都是國土所和國土局負(fù)責(zé)辦理,我們現(xiàn)在縣鎮(zhèn)兩級都還沒有就這個審批和管理的權(quán)限劃分有一個統(tǒng)一的說法。蔡阿婆的房屋審批,在當(dāng)時的最后批示單位是縣自然資源局,他們要告也應(yīng)該告國土局或者縣政府,我們都是后面才劃分過來的權(quán)限,對以前的事情無權(quán)處置。

因行政審批程序無法得到快速有效的糾正,楊叔等人根據(jù)房產(chǎn)證的調(diào)查情況,向縣信訪局投訴蔡阿婆占用超出房屋審批范圍的土地、霸占公共曬谷坪,希望從審批內(nèi)容本身尋找突破點。為尋找到房屋宅基地審批事實中可能存在的問題,調(diào)解員咨詢了T鎮(zhèn)自然資源所的所長。而T鎮(zhèn)自然資源所的所長則表示,因為政策變動,蔡阿婆家的房子報建是合法合規(guī)的,無法用現(xiàn)有的政策去分析解決以往的問題：

“在2017年蔡阿婆家申請房屋宅基地的時候,G省關(guān)于農(nóng)村宅基地審批的要求是每戶占地面積不得超過130m2,允許兄弟姐妹共建。也就是說,如果是單獨成戶的兩兄弟,他們的總占地面積只要不超過260m2都是可以通過審批的。當(dāng)時對宅基地房屋的層高也沒有限制?，F(xiàn)在的‘每戶占地面積不超過120m2、總建筑面積不超過300m2、總層高不超過三層半’都是2019年的新規(guī)定。”

而關(guān)于占用公共曬谷坪的問題,T鎮(zhèn)自然資源所的所長表示這也涉及到行政成本和農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣的影響：

“農(nóng)村里每家每戶都有門坪,都是不報建的,而且這個曬谷坪集體已經(jīng)荒廢很久了,由蔡阿婆家單獨使用也已經(jīng)超過20年,按農(nóng)村習(xí)俗來說就是屬于蔡阿婆家管轄的土地。如果政府真的要追究這個問題,那就要把全鎮(zhèn)沒有報建的門坪都拆掉,不然蔡阿婆家肯定會繼續(xù)投訴。而且上級部門也沒有對這種問題有明確的政策規(guī)定,如果鎮(zhèn)政府硬要推動,阻力也是很大的?！?/p>

調(diào)解員認(rèn)為,既然行政手段、人情關(guān)系的方式都無法解決問題,而這個矛盾糾紛從一開始就是集體訴求,回到問題的本質(zhì)而言,集體糾紛就應(yīng)該通過集體表決的方式解決,因為村級集體表決產(chǎn)生的決議也是受法律保護(hù)的。因此,鎮(zhèn)執(zhí)法隊對Z經(jīng)濟(jì)合作社的村民進(jìn)行了走訪,希望可以通過集體意見的方式解決該問題。但是在走訪過程中,村民普遍反饋的意見卻是：

“農(nóng)村里的曬谷坪要么是集體公用,要么是個人使用。一般來說,只要不涉及到原則性問題,誰用都無所謂。況且我家又不住在那里,誰用都無所謂啦。關(guān)鍵是大家不要傷了和氣,都是同姓兄弟,何必鬧得這么僵呢。”

因為道路通行和公共曬谷坪涉及的利益群體過少,且Z經(jīng)濟(jì)合作社大部分村民不愿因為這個問題得罪在村中有權(quán)有勢的蔡阿婆家,從而導(dǎo)致楊叔等人無法獲得Z經(jīng)濟(jì)合作社大部分村民的支持。至此,該案例從最開始的一件普通的道路通行糾紛,逐漸演變成一起涉及行政審批滯后、群眾自治無效等問題的復(fù)雜糾紛,牽涉的利益關(guān)系人、相關(guān)部門和法律追責(zé)愈演愈烈,縣、鎮(zhèn)、村、群眾四方群體通過說理、講情、行政手段等方式進(jìn)行調(diào)解,均未能調(diào)解成功。

四、案例分析

(一)鄉(xiāng)村調(diào)解面臨的情境

首先判斷雙方矛盾是否由人情關(guān)系、風(fēng)俗文化、村規(guī)民約等非正式制度引起,會導(dǎo)致其形成合情與不合情兩種結(jié)果。一般來說,在合情的情景下,雙方意愿達(dá)成統(tǒng)一,無論合法與否,通常不會產(chǎn)生進(jìn)一步的矛盾糾紛。而當(dāng)不合情的情景出現(xiàn),進(jìn)一步判斷矛盾是否符合法律法規(guī)等正式制度,因此形成合法不合情與情法兩不合兩種結(jié)果。(如圖2所示)對于不同情景,介入調(diào)解也需要采取不同方式,當(dāng)出現(xiàn)合法不合情的情景時,人民調(diào)解員應(yīng)主要用非正式制度即情理,如私人溝通、雙方座談、感情化解等方式展開調(diào)解。當(dāng)出現(xiàn)情法兩不和的情景時,人民調(diào)解員應(yīng)該通過先用情再用法的手段進(jìn)行調(diào)解,即先通過非正式制度軟化雙方關(guān)系,避免矛盾進(jìn)一步激化,再通過相關(guān)法律法規(guī)等正式制度解決矛盾。

圖2 鄉(xiāng)村調(diào)解面臨的四種情境

1.合法不合情。合法不合情指在修路一事中,本該是造福各方且程序合規(guī)的訴求,蔡阿婆卻以破壞風(fēng)水、占用自家開荒地為由,堅決阻撓道路施工,雙方矛盾因此爆發(fā)。此情景下,矛盾由非正式制度主導(dǎo),調(diào)解員在此階段通過口頭調(diào)解、村干部權(quán)威影響等方式介入調(diào)解,卻因為沒有及時解決雙方訴求并且權(quán)威影響較小而導(dǎo)致第一次調(diào)解無果。

2.合情不合法。合情不合法指雙方因道路生怨,楊叔隨即向鎮(zhèn)政府舉報蔡阿婆違規(guī)建房并且侵占道路這一違法事實,而由于相關(guān)法規(guī)確立時間較晚而導(dǎo)致無法追究責(zé)任這一情景。此情景下,矛盾由違建房屋這一不合法事件為主導(dǎo),調(diào)解員試圖通過相關(guān)法律制度進(jìn)行追責(zé),但由于相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)不完善且村規(guī)民約等歷史背景,無法解決,使得調(diào)解再次受阻。與此同時,對于蔡阿婆侵占公共曬谷坪這一不合法事件,村民們卻以占用曬谷坪是普遍現(xiàn)象與歷史習(xí)俗為由認(rèn)為其合情,因此不愿追究其責(zé)任。

3.情法兩不合。情法兩不合指雙方矛盾由合法不合情的道路糾紛產(chǎn)生,隨后又因房屋違建、土地侵占等不合法問題進(jìn)一步激化,使得產(chǎn)生了情法兩不合的情景。在此過程中,楊叔由于自身合法利益得不到落實而不斷尋找蔡阿婆家相關(guān)問題,使得矛盾一步步變大;而蔡阿婆家的相關(guān)問題由于歷史遺留因素、自身因素等多方原因無法解決,因此,即使調(diào)解員采取多種手段都始終無法使矛盾得到化解。

4.合情又合法。以上三種情境下,人民調(diào)解都面臨失敗,原因在于正式制度與非正式制度形成的矛盾不斷交互影響著整個事件的發(fā)生,而調(diào)解員應(yīng)該深入分析事件背后的主導(dǎo)因素,找出針對兩種制度的最佳解決方案。面對合情不合法的情景應(yīng)從法律法規(guī)層面保障當(dāng)事人相關(guān)利益,面對合法不合情的情景應(yīng)從村規(guī)民約、人情文化等非正式制度入手,通過講情說理等方式化解矛盾,面對情法兩不合的情景,應(yīng)先用情再用法的手段進(jìn)行調(diào)解,即先通過溝通等方式軟化雙方關(guān)系,避免矛盾進(jìn)一步激化,再通過相關(guān)法律法規(guī)等途徑促使矛盾的最終解決。只有當(dāng)情法達(dá)到平衡時,糾紛調(diào)解才會走向成功。而這個情境就為合情又合法。

(二)不同情境下人民調(diào)解無果的原因分析

在案例中,調(diào)解員面對合情不合法、合法不合情與情法兩不合三種情境對糾紛雙方進(jìn)行的多次調(diào)解都無果而終,對于其具體原因分析如下：

首先,人民調(diào)解過程往往注重正式制度的解決途徑,而鄉(xiāng)村作為一個熟人社會,內(nèi)部有其牢固的非正式制度傳統(tǒng),即鄉(xiāng)土人情、風(fēng)俗民約等人情因素,糾紛雙方中一方的面子被損傷或二者的矛盾公開化都會導(dǎo)致調(diào)解失敗。與此同時,鄉(xiāng)村人民調(diào)解作用的有效發(fā)揮也離不開鄉(xiāng)村道德的支持。在本案中,蔡阿婆一家憑借自己地位與人情關(guān)系肆意占用公共土地 “違規(guī)”建房、占用公共曬谷坪,甚至因為一己之私反對修建道路,一方面不利于村中其他村民的出行,易造成村民關(guān)系惡化;另一方面使得“關(guān)系”挑戰(zhàn)法律權(quán)威,易造成村民漠視法律。今日鄉(xiāng)村社會,傳統(tǒng)式微,道德割裂,如何重建鄉(xiāng)村道德,為鄉(xiāng)村人民調(diào)解提供地方性共識,是鄉(xiāng)村人民調(diào)解在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中需要關(guān)注的問題。

其次,“唯法律論”在人民調(diào)解中并不能完全解決問題,農(nóng)村地區(qū)至今仍保留各自的民間習(xí)慣和倫理規(guī)范,在本案中,關(guān)于蔡阿婆家是否涉嫌侵占土地并不由相關(guān)負(fù)責(zé)人決定,而是需要通過村民大會表決。此外,風(fēng)水等文化原因?qū)е虏辉敢庑蘼返惹闆r,與此同時在“熟人社會”的背景下,宗族等勢力影響頗深,村干部等意見領(lǐng)袖受命于地方勢力,這些也深刻地影響了如何更加有效的化解雙方糾紛。強(qiáng)調(diào)借助非正式制度,原因在于其能夠依靠各種社會規(guī)范處理糾紛,調(diào)解是一項情、理、法相結(jié)合的治理藝術(shù),若能有效發(fā)揮非正式制度的作用,則能極大緩和糾紛雙方的緊張關(guān)系,促進(jìn)調(diào)解結(jié)果的達(dá)成,非正式制度的有效運用甚至能夠維系鄉(xiāng)村的穩(wěn)定局面。反之,如果只強(qiáng)調(diào)合法,卻不合情感的處理方式,在群眾接受度方面反而會大打折扣,甚至起到一定的反作用。因此,對于鄉(xiāng)村調(diào)解來說,不僅要遵守法律法規(guī)等正式制度,更重要的是,使得通過非正式制度達(dá)到情法合一的局面,才能夠解決問題。

五、結(jié)論與政策建議

人民調(diào)解制度的發(fā)展是法治中國建設(shè)中不可或缺的部分,是中國特色社會主義法治體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。但隨著鄉(xiāng)村社會的不斷發(fā)展,鄉(xiāng)村糾紛類型逐漸會多樣化、復(fù)雜化,鄉(xiāng)村社會治理風(fēng)險增加,這也就需要鄉(xiāng)村人民調(diào)解員轉(zhuǎn)變以往的調(diào)解思路,不僅要強(qiáng)化良法善治的重要意義,在法治的框架下明確當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)界限,而且要充分重視當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化、村規(guī)民約等非正式制度的影響,采用更為靈活的調(diào)解手段來調(diào)解每一場糾紛,讓人民調(diào)解真正從百“撕”不得其解轉(zhuǎn)變?yōu)橛叭恕倍獾牧己镁置妗?/p>

(一)促進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解法律法規(guī)與村規(guī)民約相結(jié)合

現(xiàn)階段,我國人民調(diào)解在基層社會治理中往往處于被動狀態(tài),群眾“信訪不信法”“信訴不信調(diào)”的思想觀念仍然根深蒂固,既不利于基層社會治理的長治久安發(fā)展,也為基層政府和各級法院增添了巨大的行政成本。因此,對相應(yīng)機(jī)制體制的完善迫在眉睫。第一,要完善鄉(xiāng)村人民調(diào)解的法律保障。結(jié)合《人民調(diào)解法》《信訪工作條例》和《民法典》等法律法規(guī),細(xì)化人民調(diào)解實施細(xì)則,提高訴前、訪前門檻,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和行政村兩級人民調(diào)解的隊伍建設(shè)保障和法律保障?？h級人民政府要出臺詳細(xì)可行的行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單,厘清縣鎮(zhèn)兩級行政執(zhí)法的具體內(nèi)容和內(nèi)在邏輯,明確縣級部門執(zhí)法權(quán)限和鎮(zhèn)街執(zhí)法隊伍權(quán)限,規(guī)范和完善業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)交辦、上報提級處理等流程,讓基層執(zhí)法隊伍做到有法可依、依法執(zhí)法。第二,進(jìn)一步將村規(guī)民約與法律法規(guī)相結(jié)合,通過把一些日常認(rèn)可的、符合社會主義核心價值觀的村規(guī)民約、風(fēng)俗文化記錄下來,成為有文本記載的、被村民認(rèn)可的制度。調(diào)解工作人員在開展調(diào)解時有據(jù)可依,既能夠鼓勵村民們相互團(tuán)結(jié)互助,也能夠培育村民的權(quán)利意識與規(guī)章意識。

(二)教育引導(dǎo)鄉(xiāng)村調(diào)解員將正式手段與非正式手段相結(jié)合

現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村調(diào)解員大多由村干部或公職人員擔(dān)任,調(diào)解是一項將情、法有效結(jié)合的活動,調(diào)解結(jié)果的好壞與調(diào)解員的個人知識、能力、社會閱歷及人格魅力的高低有密切聯(lián)系。一方面,鄉(xiāng)村調(diào)解員應(yīng)該合理使用法律法規(guī)等正式制度保障村民權(quán)益,另一方面,調(diào)解員也應(yīng)該結(jié)合本村實際情況,將風(fēng)土人情、文化習(xí)俗融入調(diào)解過程,讓矛盾主體更易接受。因此要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和基層監(jiān)督體系建設(shè)。第一,綜合運用“三會一課”“田間教學(xué)”等模式,充分發(fā)揮“干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)院”等新型互聯(lián)網(wǎng)平臺,組織村干部學(xué)習(xí)最新的法律法規(guī)和相關(guān)的農(nóng)村政策,提升村干部的政策理論水平,使村干部能夠合理地利用政策工具和法律法規(guī)開展日常工作。第二,要充分發(fā)揮村干部的自身優(yōu)勢,提高對非正式制度在基層矛盾糾紛化解中所起到的作用的重視,鼓勵和引導(dǎo)村干部、基層公務(wù)員隊伍通過拉家常、“村民議事亭”、茶話會等方式加強(qiáng)與村民之間的溝通,提高村干部在群眾間的威望。引導(dǎo)村民自治組織因地制宜,結(jié)合風(fēng)俗民情,建立健全村規(guī)民約,充分發(fā)揮群眾自治的作用,使“自治”和“法治”得到充分的有機(jī)結(jié)合。

(三)引導(dǎo)村民提升法律意識與權(quán)利意識相結(jié)合

法律是國家社會治理的根本保障和最后底線,因此,要加大普法力度,進(jìn)一步提高群眾的法律意識與權(quán)利意識。第一,信訪部門和公檢法司等部門要針對《民法典》《人民調(diào)解法》《信訪工作條例》等法律法規(guī)對公民開展全民普法。明確基層矛盾糾紛的合理解決途徑,正確區(qū)分信訪、調(diào)解與訴訟的法律關(guān)系和適用范圍,暢通群眾訴求渠道,避免發(fā)生“應(yīng)調(diào)未調(diào)”“未調(diào)先訪”“未調(diào)先訴”的情況。同時,要向群眾普及分析調(diào)解、信訪與訴訟分別可能帶來的時間成本和經(jīng)濟(jì)成本,引導(dǎo)群眾合理選擇最優(yōu)的問題解決途徑。這樣既可以提高行政效率、降低行政成本,也能避免群眾因訴求方式不正確導(dǎo)致矛盾糾紛激化。第二,政府各職能部門,要結(jié)合自身部門實際,針對農(nóng)村群眾最迫切的訴求,開展送法下鄉(xiāng)活動。特別是針對農(nóng)村宅基地審批流程、基本農(nóng)田保護(hù)等有目的性地開展普法講座,幫助基層群眾了解學(xué)習(xí)有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活的法律法規(guī),保障農(nóng)村群眾日常生產(chǎn)生活合法合規(guī)。同時,要明確各類矛盾糾紛的受理處理部門,使群眾在面對生活中存在的侵權(quán)現(xiàn)象和違法現(xiàn)象時,能夠采取有力、合理、高效的方式表達(dá)訴求、解決問題,從而維護(hù)社會穩(wěn)定。