韌性城市建設(shè)的北京實(shí)踐

宋龍艷

韌性城市是具備在逆變環(huán)境中承受、適應(yīng)和快速恢復(fù)能力的城市，是安全發(fā)展的新范式。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加快轉(zhuǎn)變超大、特大城市發(fā)展方式，堅(jiān)持以人民為中心，建設(shè)韌性城市應(yīng)對(duì)城市化伴隨的種種風(fēng)險(xiǎn)，保持其正常運(yùn)行和快速恢復(fù)能力。2023年11月10日，習(xí)近平總書記在北京、河北考察災(zāi)后恢復(fù)重建工作時(shí)明確提出，要堅(jiān)持以人民為中心，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)規(guī)劃，把恢復(fù)重建與推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)韌性城市建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等緊密結(jié)合起來(lái)，全面提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。北京認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平總書記重要指示要求，以總體國(guó)家安全觀為引領(lǐng)，積極推進(jìn)韌性城市建設(shè)，成為全國(guó)首個(gè)將韌性城市建設(shè)納入新一輪城市總規(guī)的城市。近年來(lái)，北京立足首都轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)過(guò)全市各部門的共同努力，韌性城市建設(shè)的各項(xiàng)工作取得了階段性進(jìn)展，為建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都提供堅(jiān)實(shí)安全保障。

韌性城市建設(shè)取得階段性成果

近年來(lái)，北京圍繞韌性城市建設(shè)做了大量的工作。2021年10月，北京印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，從空間韌性、工程韌性、管理韌性和社會(huì)韌性四個(gè)維度明確了78類任務(wù)分工。2022年4月，成立“市推進(jìn)韌性城市建設(shè)協(xié)調(diào)工作機(jī)制”，在全國(guó)省級(jí)政府中率先對(duì)韌性城市建設(shè)作出頂層設(shè)計(jì)。兩年來(lái)，北京積極籌劃韌性城市建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，按照市委市政府確定的“工程化、項(xiàng)目化”要求，分年度、分步驟籌劃了80余項(xiàng)階段性重點(diǎn)任務(wù)并組織實(shí)施，北京韌性城市建設(shè)各項(xiàng)工作取得了階段性進(jìn)展。

在統(tǒng)籌拓展城市空間韌性方面，遵循“讓”“防”“避”的原則，優(yōu)化城市“硬件”空間布局。編制韌性城市空間規(guī)劃，制定《北京市韌性城市空間專項(xiàng)規(guī)劃（2022年—2035年）》，構(gòu)建具備維持力與恢復(fù)力、分布式與集群化相結(jié)合的韌性城市空間格局。編制應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)并制定《北京市應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃（2022年—2035年）》。在2023年9月還發(fā)布了《應(yīng)急避難場(chǎng)所分級(jí)分類》等3項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)了國(guó)家及地方標(biāo)準(zhǔn)的空白。

在強(qiáng)化城市工程韌性方面，將韌性城市建設(shè)理念與城市更新緊密結(jié)合，出臺(tái)城市更新條例及專項(xiàng)規(guī)劃。2023年，北京市住建委牽頭制定了《城市更新行動(dòng)三年（2023—2025年）工作方案》，貫徹韌性城市理念，明確了12類24項(xiàng)工作任務(wù)。提升城市生命線多源保障能力，水、電、氣、熱等城市生命線系統(tǒng)正按照分布式、并聯(lián)式新模式逐年推進(jìn)建設(shè)，重點(diǎn)強(qiáng)化系統(tǒng)的聯(lián)通性和區(qū)域自循環(huán)，進(jìn)而提升城市生命線整體韌性水平。

在提升城市管理韌性方面，立足北京轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)際，探索構(gòu)建城市和社區(qū)兩套韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法，梳理首都安全發(fā)展進(jìn)程中韌性指數(shù)，分析改進(jìn)重點(diǎn)，明確提升方向。統(tǒng)籌開展自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查，對(duì)地震、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、水旱災(zāi)害、森林火災(zāi)5個(gè)災(zāi)種，政府、社會(huì)、基層3類減災(zāi)能力進(jìn)行摸底調(diào)查。匯集11大領(lǐng)域、80小類，約587萬(wàn)條調(diào)查數(shù)據(jù)，在全國(guó)率先形成市、區(qū)兩級(jí)自然災(zāi)害單災(zāi)種和綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果。

在培育城市社會(huì)韌性方面，北京注重強(qiáng)化城市“軟件”中政府、社會(huì)、公眾的認(rèn)知及應(yīng)對(duì)沖擊的意識(shí)能力，推進(jìn)韌性城市建設(shè)多元融合。如通過(guò)舉辦多場(chǎng)韌性城市專題議政會(huì)、“北京黨建引領(lǐng)接訴即辦改革論壇‘韌性治理分論壇”等安全文化論壇，匯聚政、產(chǎn)、學(xué)、研各方力量，群策群力推動(dòng)韌性城市建設(shè)；再比如提高社會(huì)動(dòng)員及救助能力，全市每年發(fā)動(dòng)應(yīng)急志愿者20余萬(wàn)人次，直接服務(wù)社會(huì)公眾超過(guò)100萬(wàn)人次。

增強(qiáng)城市生命線工程保障能力

城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及能源運(yùn)行、市政公用、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境建設(shè)等工作。近年來(lái)，北京堅(jiān)持把韌性城市要求融入城市管理各項(xiàng)工作，聚焦保運(yùn)行、保安全、保民生，持續(xù)優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，不斷提升城市生命線工程保障能力，構(gòu)建城市感知體系，建立完善韌性城市體系和機(jī)制。

在電力運(yùn)行保障方面，目前全市發(fā)電總裝機(jī)達(dá)到1364萬(wàn)千瓦，北京電網(wǎng)作為典型受端電網(wǎng)，外調(diào)電比例達(dá)到70%左右，500千伏外送通道達(dá)到13條，輸電能力3400萬(wàn)千瓦。北京環(huán)網(wǎng)東、南、西、北四個(gè)方向均有主力通道送電，為首都電力可靠供應(yīng)提供了重要保障，全市供電可靠率99.9955%。為確保電網(wǎng)迎峰度夏、迎峰度冬，北京推動(dòng)錯(cuò)峰避峰用電試點(diǎn)，組建“市級(jí)綜合、專業(yè)公司和基層搶修”三級(jí)電力應(yīng)急救援隊(duì)伍。依托智能安全生產(chǎn)管控平臺(tái)等信息化手段，實(shí)現(xiàn)多專業(yè)、多業(yè)務(wù)全過(guò)程監(jiān)管，大幅提升智能化安全監(jiān)管水平。

在燃?xì)膺\(yùn)行保障方面，建立了通達(dá)全市各區(qū)，覆蓋程度高的市內(nèi)燃?xì)夤芫W(wǎng)，全市已建成城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫€3萬(wàn)余公里，形成“一個(gè)平臺(tái)、三個(gè)環(huán)路、多條聯(lián)絡(luò)線”的管網(wǎng)系統(tǒng)。不斷完善外圍輸氣體系，在北京及其周邊形成“三種氣源、八大通道、10兆帕大環(huán)”的供氣格局，日輸氣能力達(dá)到2億立方米。同時(shí)，加強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備建設(shè)，在河北唐山建成2座LNG儲(chǔ)罐作為市政府天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備設(shè)施，天津南港LNG應(yīng)急儲(chǔ)備項(xiàng)目一期工程已投產(chǎn)并實(shí)現(xiàn)向北京供氣，進(jìn)一步提高了北京天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備和調(diào)峰能力。此外，北京還保持5000噸液化石油氣儲(chǔ)備，以保證市場(chǎng)穩(wěn)定。

在供熱運(yùn)行保障方面，2023至2024年采暖季，北京集中供熱面積約10.47億平方米，其中居民供熱面積約6.79億平方米，城鎮(zhèn)地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)清潔取暖。2023年，北京推動(dòng)實(shí)施魯谷、北重應(yīng)急熱源廠及配套管網(wǎng)建設(shè)、二熱應(yīng)急供熱設(shè)施清潔改造等項(xiàng)目，進(jìn)一步提升城市熱網(wǎng)應(yīng)急保障能力。各調(diào)峰熱源和應(yīng)急熱源建設(shè)，緩解了北京能源結(jié)構(gòu)單一的局面，對(duì)城市熱網(wǎng)、電網(wǎng)的安全運(yùn)行發(fā)揮了非常重要的應(yīng)急支撐作用。目前，北京以既有供熱設(shè)施空間布局為基礎(chǔ)，持續(xù)推動(dòng)建設(shè)韌性、綠色、智慧的新型供熱系統(tǒng)。

此外，北京還組織氣象部門、電力、燃?xì)?、熱力等企業(yè)，建立熱、電、氣聯(lián)調(diào)聯(lián)供工作機(jī)制，開展地下管網(wǎng)更新改造，提升智能化管理水平。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合，專業(yè)處置、社會(huì)參與”原則，完善應(yīng)急預(yù)案體系，研究制定《北京市城市管理委員會(huì)關(guān)于城市運(yùn)行領(lǐng)域防范應(yīng)對(duì)極端天氣的若干措施》，強(qiáng)化底線思維，逐步建立與首都功能定位相適應(yīng)的城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)工作體系，不斷提升電力、燃?xì)?、供熱城市運(yùn)行服務(wù)保障水平。

提升應(yīng)對(duì)水安全風(fēng)險(xiǎn)水平

全面提升應(yīng)對(duì)水安全風(fēng)險(xiǎn)水平是韌性城市建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，圍繞持續(xù)強(qiáng)化首都水安全城市韌性維度提升，北京做了大量工作。

首先，大幅提高水資源保障水平。連通南水北調(diào)輸水管線與密云水庫(kù)、懷柔水庫(kù)，初步建成“兩干一環(huán)多點(diǎn)多支”的全市水資源輸配體系；構(gòu)建了地表水、地下水、外調(diào)水、再生水、雨洪水五水聯(lián)調(diào)的多源共濟(jì)水資源保障體系，在南水北調(diào)來(lái)水中斷時(shí)可應(yīng)急啟用本地水源供水。目前，北京平原區(qū)地下水位連續(xù)8年回升、累計(jì)回升10.64米，密云水庫(kù)蓄水超過(guò)29億立方米。

其次，穩(wěn)步提升城鄉(xiāng)供水能力。連續(xù)實(shí)施農(nóng)村集約化供水及村級(jí)供水設(shè)施鞏固提升，持續(xù)推進(jìn)自備井置換和老舊小區(qū)內(nèi)部供水管網(wǎng)改造，近年來(lái)先后建成郭公莊、第十、亦莊等大型水廠并投入運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)日供水能力由2012年的411萬(wàn)立方米提升至708萬(wàn)立方米，供水安全系數(shù)由1.0提升到1.2至1.3。

此外，城區(qū)供水管網(wǎng)采取環(huán)狀、支狀設(shè)計(jì)，重點(diǎn)用戶采取雙路或多路供水形式，并設(shè)置搶修站點(diǎn)14處、配備應(yīng)急水車155輛，可全力保障突發(fā)情況應(yīng)對(duì)和應(yīng)急供水。

此外，不斷加強(qiáng)排水防澇能力。通過(guò)開展全市中小河道治理，近年來(lái)累計(jì)完成河道治理1000余公里、消除阻點(diǎn)超500個(gè)，河道行洪能力大幅提升。加強(qiáng)排水設(shè)施更新改造，全市排水管線由2012年的1.3萬(wàn)公里增加到2.9萬(wàn)公里。大力推進(jìn)“海綿城市”建設(shè)，目前海綿城市建設(shè)達(dá)標(biāo)面積占建成區(qū)的31.13%，在減少城市內(nèi)澇等方面發(fā)揮了重要作用。

2023年汛期，北京降雨持續(xù)83小時(shí)，110余條河流發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水，永定河、拒馬河、大石河等河流發(fā)生流域性特大洪水，對(duì)水務(wù)設(shè)施運(yùn)行安全帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。面對(duì)險(xiǎn)情災(zāi)情，北京充分發(fā)揮水庫(kù)、蓄滯洪工程、河道堤防、閘壩等流域防洪工程體系的主力軍作用，采取預(yù)報(bào)預(yù)泄、調(diào)蓄錯(cuò)峰、攔蓄控泄、分泄滯蓄等措施，最大限度降低洪澇災(zāi)害損失，成功實(shí)現(xiàn)了永定河大洪水“不潰堤、不進(jìn)城”的防御目標(biāo)。

按照“一年基本恢復(fù)、三年全面提升、長(zhǎng)遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展”總體要求，針對(duì)突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，北京全力推進(jìn)“23·7”流域性特大洪水災(zāi)后恢復(fù)重建。完善流域防洪工程體系，增強(qiáng)流域整體防洪保障能力，系統(tǒng)提高永定河、大清河、潮白河、北運(yùn)河等骨干河道防洪保障能力；提升防洪智慧化科技化水平，加快構(gòu)建由氣象衛(wèi)星與測(cè)雨雷達(dá)、雨量站、水文站共同組成的雨情水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)“三道防線”以及水文水動(dòng)力學(xué)模型組成的預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”智慧化防洪指揮調(diào)度體系；加快城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)供水及污水處理廠站、配套管網(wǎng)建設(shè)，結(jié)合南水北調(diào)配套工程后續(xù)規(guī)劃和北京水網(wǎng)規(guī)劃，完善區(qū)域多元互濟(jì)水資源保障體系，持續(xù)提高供排水設(shè)施保障能力。