共有產(chǎn)權(quán)驅(qū)動治理：小區(qū)作為城市基層治理單元的三重邏輯

摘要：中國城市治理的精細化發(fā)展驅(qū)動基層治理單元邁向多層次和多元化。因社區(qū)規(guī)模膨脹和行政超載，小區(qū)作為一級治理單元的效率優(yōu)勢正日益突顯。本文以共有產(chǎn)權(quán)為基點，從小區(qū)治理的發(fā)生邏輯、組織邏輯和運作邏輯三個層面分別論述了小區(qū)何以作為城市基層治理的一級單元。從發(fā)生邏輯來看，小區(qū)內(nèi)的共有產(chǎn)權(quán)決定了住宅小區(qū)屬于一級產(chǎn)權(quán)單元，而以共有產(chǎn)權(quán)為單元的合作共治決定了小區(qū)又屬于一級治理單元。從組織邏輯來看，小區(qū)、社區(qū)、街域互為層層嵌套的治理單元，它們各自承載著獨特的功能與價值，是一種上下聯(lián)動的相互依存關(guān)系。從運作邏輯來看，在多層治域嵌套與多元主體聚合的復雜治理結(jié)構(gòu)中，有效的小區(qū)治理必須理順小區(qū)治域的內(nèi)外互動關(guān)系。由于小區(qū)治理同樣面臨社會、市場、政府的三重失靈，因此，憑借政黨統(tǒng)合構(gòu)建小區(qū)治理新秩序，是破解當前小區(qū)治理困境的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：小區(qū)治理；共有產(chǎn)權(quán)；嵌合式治理；業(yè)主自治；秩序建構(gòu)

中圖分類號：F299.23" " " "文獻標識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2024）11-0070-08

一、問題提出

城市基層治理單元作為國家與社會互動的聯(lián)結(jié)場域，是社會治理體系與能力建設(shè)的起點與基石，其創(chuàng)置的科學性關(guān)乎社會治理現(xiàn)代化進程。[1]（p100-107）隨著社會治理需求的轉(zhuǎn)變與國家治理要求的提升，以社區(qū)為基層治理單元的實踐困境漸顯，驅(qū)動著“社區(qū)治理”向“小區(qū)治理”的縱深拓展，以住宅小區(qū)為一級治理單元正成為城市基層治理的新取向，標志著城市基層治理的精細化發(fā)展。

有關(guān)小區(qū)治理的興起，學界主要存在“混合論”“替代論”“特殊論”等觀點。其中，“混合論”認為社區(qū)治理與小區(qū)治理具有一體性。持此論者將小區(qū)視為社區(qū)的有機組成，如有學者認為城市住宅小區(qū)是“作為社會治理單元的社區(qū)”，若干社會社區(qū)場域一同構(gòu)成作為治理單元的社區(qū)。[2]（p87-98）在此意義上，小區(qū)治理結(jié)果關(guān)乎社區(qū)治理成效。同時，國家相關(guān)政策中的社區(qū)基本等同于住宅小區(qū)。[3]（p112-121+255）因此，國內(nèi)學界有關(guān)社區(qū)治理的議題多基于小區(qū)問題，聚焦小區(qū)場域?！疤娲摗眲t強調(diào)小區(qū)治理與社區(qū)治理是兩種完全不同的治理模式。其中，社區(qū)是為應對單位制解體后基層治理真空所自上而下建構(gòu)的國家治理單元，借以強化社會整合與控制。[4]（p137-164+245）基于這一治理需求與城市社會的離散性，社區(qū)治理長期遵循著行政主導模式。住宅小區(qū)源于住房商品化改革，由此衍生出住房產(chǎn)權(quán)。小區(qū)業(yè)主對其住房產(chǎn)權(quán)中“共有產(chǎn)權(quán)”的管理需求催生“業(yè)主自治與物業(yè)管理企業(yè)專業(yè)管理相結(jié)合的物業(yè)管理體制”。[5]（p87-100）由此，有學者認為社區(qū)一級可定義為行政單元，小區(qū)則為業(yè)主自治單元。[6]（p174-181）另有學者從空間范圍、人口基數(shù)、物業(yè)服務(wù)、公共物品供給等視角論證了以小區(qū)替代社區(qū)作為基本治理單元的優(yōu)勢。[7]（p123-132）且在我國現(xiàn)實環(huán)境下，小區(qū)才是“生活共同體”功能的實際承載者，社區(qū)治理理應向小區(qū)治理轉(zhuǎn)變。[8]（p94-97）“特殊論”將小區(qū)治理視為當前中國城市基層治理的特有樣態(tài)。當代居民對房權(quán)、物權(quán)的追求和維護形塑出我國“業(yè)民社會”的顯著特征，這是有別于西方社會的特殊形態(tài)。[9]（p1-16）由此延伸，小區(qū)治理則為中國特有的基層治理形態(tài)。

總體上，已有研究從不同面向?qū)π^(qū)治理展開了豐富的論述，為實踐指導與本文研究提供了重要參照。但仍有些許未盡之處：一是，“混合論”者雖認識到了小區(qū)治理之于社區(qū)治理的重要意義，卻陷入了將小區(qū)與社區(qū)不同治理層級相混淆的邏輯謬誤。相關(guān)社區(qū)治理研究多從小區(qū)場域挖掘社區(qū)治理理路，不僅忽視了小區(qū)間的異質(zhì)性，還將基于小區(qū)治理的微觀經(jīng)驗上升為社區(qū)治理整體層面的研究結(jié)論，這可能會導致“生態(tài)學謬誤”。二是，“替代論”者雖分辨了小區(qū)與社區(qū)及其在治理模式上的差異，但未能審視社區(qū)治理與小區(qū)治理間的層級關(guān)聯(lián)，難以反映我國城市基層治理的基本形態(tài)。三是，“特殊論”者關(guān)注到了我國城市基層治理的獨特之處，但產(chǎn)權(quán)與公民政治參與之間的關(guān)聯(lián)早已被產(chǎn)權(quán)政治理論所關(guān)注，其論辯在本質(zhì)上仍是產(chǎn)權(quán)政治理論的范疇，因而難以構(gòu)成一種新范式。

那么，住宅小區(qū)何以成為城市基層治理的新單元？小區(qū)治理與社區(qū)治理、街域治理等其他城市治理單元之間表現(xiàn)為何種關(guān)系？小區(qū)治理的獨特功能和價值該何以實現(xiàn)？本文擬從小區(qū)治理的發(fā)生、運作與組織層面展開探究，以對上述學界未能充分關(guān)注的問題予以回應。

二、小區(qū)治理的發(fā)生邏輯：基于共有產(chǎn)權(quán)的理論解釋

自古以來，產(chǎn)權(quán)是理解國家與社會關(guān)系的重要切口。孟子有云：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心”，[10]（p90）意在強調(diào)百姓有固定的產(chǎn)業(yè)和收入才能具備一定的道德觀念和行為準則，才能維持社會的穩(wěn)定。西方學者伊登等“基于產(chǎn)權(quán)上的民主”1亦有相似意蘊。在今日之中國，住房產(chǎn)權(quán)無疑是我國城市居民最為核心的產(chǎn)權(quán)，其與戶口、教育等民生事項緊密相連，成為理解人們生活的切入點。個體以住宅為中心建構(gòu)私人生活場域，并向外拓展至小區(qū)、社區(qū)、社會等公共場域，將私域與公域逐步相連，由此形成由己及人的“差序格局”。

（一）發(fā)生之前因：住宅小區(qū)的共有產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)指財產(chǎn)所有權(quán)及其衍生的對財產(chǎn)的占有、使用、收益、處置的權(quán)利，是一系列權(quán)利的集合。經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)應是明確且完整的，能夠被清晰地界定，其要么存在、要么不存在，不具有任何模糊的中間形態(tài)。直至科斯關(guān)注到產(chǎn)權(quán)中交易成本的存在，促使學界開始重新審視產(chǎn)權(quán)的屬性。[11]（p386-405）巴澤爾和德姆賽茨進一步分辨了產(chǎn)權(quán)不充分界定的性質(zhì)，即因法律初始界定不充分導致的產(chǎn)權(quán)殘缺和產(chǎn)權(quán)使用不完全而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域，正是由于交易成本的存在，產(chǎn)權(quán)總會存在不同程度的權(quán)力稀釋，因而不可能存在絕對完整的產(chǎn)權(quán)界定。[12]（p12-20）

自20世紀90年代住房商品化改革，中國城市涌現(xiàn)出大量的商品房小區(qū)，住宅購買成為居民獲得房產(chǎn)的主要途徑，形塑了以商品房小區(qū)為主的居住模式和自有產(chǎn)權(quán)形態(tài)。購買者基于市場契約成為小區(qū)產(chǎn)權(quán)所有人，獲得“業(yè)主”身份。對居住于同一小區(qū)的業(yè)主而言，其住房產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為建筑物區(qū)分所有權(quán)，指多個區(qū)分所有權(quán)人共同擁有一棟區(qū)分所有建筑物時，各區(qū)分所有權(quán)人對建筑物專有部分持有專有所有權(quán)，對共用部分持有持份權(quán)，以及因區(qū)分所有權(quán)人之間的共同關(guān)系而形成的成員權(quán)的總稱。[13]（p81）對此，法律亦作出了專門規(guī)定，即“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利”。1因此，城市住宅小區(qū)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系包括專有權(quán)和共有權(quán)兩種形態(tài)。

具體而言，專有產(chǎn)權(quán)部分通常表現(xiàn)為房間、陽臺、儲藏室、車庫等單獨劃定的、專屬于某一業(yè)主的房產(chǎn)。共有產(chǎn)權(quán)部分依附于專有產(chǎn)權(quán)而存在，表現(xiàn)為小區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施及住宅的共用部分，具體包括建筑物的基礎(chǔ)、承重結(jié)構(gòu)，外墻、屋頂?shù)然窘Y(jié)構(gòu)部分，通道、樓梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附屬設(shè)施、設(shè)備，避難層、設(shè)備層或者設(shè)備間等結(jié)構(gòu)部分，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地及其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房等。小區(qū)共有產(chǎn)權(quán)部分不能為某個住宅所有者獨占而是同其他業(yè)主共享。這種不可分割性意味著城市居民在小區(qū)中的住房產(chǎn)權(quán)無論是法律產(chǎn)權(quán)還是經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)，都很難將其界定，在此意義上，全體業(yè)主是小區(qū)共有部分的共同房東，承擔小區(qū)治理的共有責任。

（二）發(fā)生之后果：住宅小區(qū)的公共治理

從住宅小區(qū)共有產(chǎn)權(quán)的屬性來看，其具有排他性和競爭性。一方面，住宅小區(qū)通常是由圍墻、柵欄、保安和監(jiān)控系統(tǒng)拱衛(wèi)而成的一個封閉財產(chǎn)領(lǐng)地，[14]（p83-101）其內(nèi)部財產(chǎn)為小區(qū)業(yè)主所有，對小區(qū)之外的人具有排他性。因此，小區(qū)共有物品具有俱樂部物品或集體物品的屬性；另一方面，小區(qū)內(nèi)共有物品的競爭性是非均衡的，如公共停車位、體育健身場等競爭性較為明顯，隨著需求的不斷增多將造成擁擠問題，易引發(fā)居民間的矛盾與沖突。而對消防、治安、衛(wèi)生等服務(wù)的享用則不會對其他業(yè)主造成影響，競爭性微弱，具有公共物品的特質(zhì)，這類物品的供給不可避免會導致“搭便車”困境。因此，業(yè)主對小區(qū)共有部分權(quán)利的行使要求一定的管理秩序，驅(qū)動小區(qū)內(nèi)產(chǎn)生合作共治。

綜上所述，城市住宅小區(qū)是以自有產(chǎn)權(quán)為核心，以共有產(chǎn)權(quán)為紐帶及以之為邊界的物業(yè)管理區(qū)域，在此基礎(chǔ)上的小區(qū)治理實質(zhì)是業(yè)主對其所居小區(qū)的“公地治理”。[8]（p94-97）產(chǎn)權(quán)單位作為圍繞某一物而形成的權(quán)利關(guān)系、利益關(guān)系的范圍和空間，要求有與之相對應的公共事務(wù)管理、協(xié)調(diào)和處理的治理單位。[15]（p43-64+206）對此，作為業(yè)主產(chǎn)權(quán)單元的住宅小區(qū)理應為城市基層治理的一級單元。在這一治理單元內(nèi)，業(yè)主基于共有產(chǎn)權(quán)而展開的公共事務(wù)管理將“人與物”之間的權(quán)利關(guān)系轉(zhuǎn)化為“人與人”之間的利益關(guān)系，[16]（p126-139）驅(qū)動著城市居民從私人生活領(lǐng)域走向集體生活領(lǐng)域，由此邁出通往社會公共空間的第一步。

三、小區(qū)治理的組織邏輯：嵌合式治理的實踐樣態(tài)

伴隨城市住房體制改革的施行，傳統(tǒng)單位體制逐漸瓦解，城市生活空間從單位大院轉(zhuǎn)向以商品房為主的住宅小區(qū)。這一轉(zhuǎn)變形塑了城市基層社會治理的新格局，表現(xiàn)在原有以政府、單位包攬居住事務(wù)的“行政管理模式”被“物業(yè)管理模式”所取代。[17]（p156-159）住宅小區(qū)所需的專業(yè)化管理驅(qū)動物業(yè)公司的產(chǎn)生，與基于小區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系所衍生的“業(yè)主”及其組織“業(yè)委會”成為基層治理的新生力量。同時，隨著社會治理重心下移，政府職能部門、街道辦事處、社區(qū)居委會及沉降至小區(qū)的工作人員亦是小區(qū)治理的重要主體。在此基礎(chǔ)上構(gòu)成了縱向多層級治理單元嵌套與橫向多元主體相聚合的“嵌合式”小區(qū)治理圖景（圖1）。

（一）縱向：多層級治理單元的嵌套結(jié)構(gòu)

我國城市社區(qū)是由基層政府基于行政管理效率而劃定的行政邊界，其中下轄一個或若干個住宅小區(qū)，而一個住宅小區(qū)中包含成百上千戶家庭。從社區(qū)治域到小區(qū)治域再到居民私域，自上而下構(gòu)成了層層嵌套的基層治理結(jié)構(gòu)。

第一，住宅是私人生活空間。居民通過市場交易獲得小區(qū)產(chǎn)權(quán)，其中專有產(chǎn)權(quán)部分承載的是居民的私人生活空間。居民在私人空間內(nèi)的物品歸置與人際相處屬于自我管理范疇，除涉及違法違規(guī)外，不受干擾。但當個體從私域進入小區(qū)或社區(qū)等公共場域時，則需遵守相應的集體規(guī)則和社會規(guī)范。

第二，小區(qū)是居民自治空間。如前文所述，商品化意味著國家行政權(quán)力的退出，政府不再承擔小區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施、住宅共用部分的供給與維護，而是由建筑物區(qū)分所有權(quán)下的全體業(yè)主自籌。在此設(shè)定下，小區(qū)業(yè)主需通過集體行動供給和享用所需的集體物品，表明了商品化小區(qū)的物業(yè)管理屬于小區(qū)居民自主治理的過程，其核心在于業(yè)主群體對共有財產(chǎn)的共同維護及由此衍生的集體生活管理，這構(gòu)成了小區(qū)治理的基本領(lǐng)域。

第三，社區(qū)是兼具行政管理與居民自治的二重性空間。一方面，社區(qū)是國家治理的基本構(gòu)成單元，作為相對固定的行政管轄區(qū)域，對轄區(qū)內(nèi)居民具有法定的正式約束。且社區(qū)職能具有行政化特征，需承接街道及上級職能部門指派的各項任務(wù)，在提供綜治維穩(wěn)、民政管理等公共服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。[18]（p89-100+149）另一方面，社區(qū)又是法律明確的城市居民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治單元，是“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。1對此，社區(qū)需承擔社會化職能，營造社會參與的制度環(huán)境，提供治理資源，激發(fā)城市居民自主治理的內(nèi)生動力。同時，針對國家政策議題與小區(qū)居民需求議題之間的張力，社區(qū)治域作為聯(lián)結(jié)國家公域與小區(qū)私域的中間層面，承擔著彌合與消解責任，并對小區(qū)治域中的矛盾糾紛進行調(diào)和化解。當下，社區(qū)作為國家行政體系的延伸，治理的行政化、科層化已成為廣泛共識。在行政績效考核下，社區(qū)治理的行政職責日益擠壓其社會功能，社區(qū)的社會屬性逐漸弱化，可以說社區(qū)在實踐中并非一個可以促進公共領(lǐng)域形成或市民社會發(fā)育的地域社會生活共同體。[4]（p137-164+245）

從個體到小區(qū)再到社區(qū)，實際上是從私人治域到集體治域再到公共治域的層級遞進，各治理單元具有各自的屬性，承載著相應的治理事務(wù)和功能。然而，各單元內(nèi)還存在著大量超越自身治理權(quán)限或自解能力的公共事務(wù)，它們之間亦需要治理功能上的層級補闕。一方面體現(xiàn)在治理秩序上，在小區(qū)治域內(nèi)，利益矛盾多元復雜，這些糾紛在通過社區(qū)治域的非正式調(diào)解難以奏效時，仍需相關(guān)職能部門的正式權(quán)力介入予以解決。另一方面，在公共物品供給上，小區(qū)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本服務(wù)需求僅憑小區(qū)資源無法供給，如老年食堂、衛(wèi)生室、文化站等公共服務(wù)機構(gòu)大都是在社區(qū)層面基于上級社會網(wǎng)絡(luò)和財政支持得以建成。同樣，小區(qū)居民生活所用的水電氣等公共資源，設(shè)施安裝和資源輸送屬于市政工程，其供應需要通過整個城市公共服務(wù)系統(tǒng)。此外，在公共政策實施上，國家權(quán)力并不直接下至基層，而是基于科層體制的委托代理關(guān)系，通過市、區(qū)、街道等正式層級發(fā)包至社區(qū)治域。在實踐中，社區(qū)層面往往以下轄小區(qū)為任務(wù)分解單位，將政策要求進一步傳遞至居民個體，由此實現(xiàn)了以行政執(zhí)行為內(nèi)容的層級聯(lián)動。因此，各治域并非獨立存在的治理單元，而是層層補位、上下銜接，構(gòu)成了城市治理自上而下的保障體系，這使各治理單元間的層級嵌套關(guān)系得以形成。

（二）橫向：小區(qū)治理的多主體聚合

住房商品化重構(gòu)了城市的居住空間和權(quán)力格局，[19]（p118-126+143-144）型構(gòu)了以業(yè)主、業(yè)委會為代表的社會主體，以開發(fā)商、物業(yè)公司為代表的市場主體，以及以具有行政職能的居委會、街道辦、房管局等相關(guān)部門為代表的政府主體，三種力量復雜交織的小區(qū)治理場域。

在小區(qū)治域中，業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司是相對恒定的治理主體，三者之間的互動關(guān)系構(gòu)成了小區(qū)治理的基本組織邏輯。首先，業(yè)主是小區(qū)產(chǎn)權(quán)的所有者。產(chǎn)權(quán)邏輯明晰了業(yè)主自治在小區(qū)治理中的優(yōu)先地位，并由法律得以明確。具體而言，業(yè)主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權(quán)利，承擔義務(wù)。1這一規(guī)定意味著業(yè)主對小區(qū)共有財產(chǎn)權(quán)利的行使需要集體作出決定。其次，業(yè)主如何組織起來，實施小區(qū)治理。《中華人民共和國民法典》第二百七十七條規(guī)定：“業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會。”基于此，分散化的小區(qū)業(yè)主通過業(yè)委會這一組織形式制定議事規(guī)則，處理集體事務(wù)。業(yè)委會以保護業(yè)主的合法權(quán)益為宗旨，調(diào)解小區(qū)治域中的各種利益關(guān)系，化解沖突矛盾，并代表全體業(yè)主就小區(qū)事務(wù)與物業(yè)公司、居委會及政府相關(guān)部門進行交涉。[20]（p123-135+174）再次，住宅小區(qū)作為居民的生活空間，為營造良好的居住環(huán)境，或為維護自有財產(chǎn)、實現(xiàn)增值，專業(yè)化的物業(yè)服務(wù)成為必然需求，物業(yè)公司應運而生。其受業(yè)主或業(yè)委會委托，依照物業(yè)管理合同開展專業(yè)化的物業(yè)服務(wù)，對小區(qū)進行日常管理。業(yè)主和業(yè)委會對其物業(yè)管理服務(wù)進行監(jiān)督評估，并有權(quán)解聘物業(yè)公司。

在小區(qū)治域中，業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司三者之間的應然組織關(guān)系為，業(yè)主通過民主選舉產(chǎn)生其利益代表組織業(yè)委會，由之選聘物業(yè)公司，向其提出利益要求，并進行物業(yè)監(jiān)督。物業(yè)公司采取市場化運作，向業(yè)主收取物業(yè)管理費，在獲取利潤的同時切實履行管理職責，收獲業(yè)主與業(yè)委會的信任累積，由此實現(xiàn)小區(qū)的持續(xù)運轉(zhuǎn)。但小區(qū)治理的實踐常態(tài)卻與之相反，一是在商品房小區(qū)建成后，因尚未達到業(yè)委會成立條件或業(yè)主間缺乏有效聯(lián)結(jié)，小區(qū)共有產(chǎn)權(quán)處于無人認領(lǐng)或棄管狀態(tài)，此時往往由開發(fā)商自己的物業(yè)公司代為經(jīng)營管理。當這種前期物業(yè)管理逐漸轉(zhuǎn)化為對業(yè)主利益的侵占時，業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾日益顯現(xiàn)。[21]（p21-28）業(yè)主成立業(yè)委會開展有組織的維權(quán)運動，小區(qū)內(nèi)部對抗沖突加劇，導致小區(qū)陷入癱瘓。二是在老舊小區(qū)中，物業(yè)服務(wù)供給不足。老舊小區(qū)因年久失管，設(shè)施老化，維護投入成本高，且內(nèi)部利益關(guān)系復雜，對以營利為目標的物業(yè)公司缺乏進駐動力。同時，老舊小區(qū)多由售后公房轉(zhuǎn)化而來，隨著城市流動性增強，原單位制下的“熟人社會”遭到破壞，而留駐居民的政府供給或單位支配的依賴心理尚未消解，業(yè)主之間各掃門前雪，公共事務(wù)無人維護，居住品質(zhì)無法保障，導致小區(qū)日漸衰敗。三是小區(qū)日常管理陷入失序。業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司并非力量均衡的治理主體。業(yè)主個體的博弈力量孱弱與集體意識缺失，或業(yè)委會的代表性偏頗和治理邊緣化，或物業(yè)公司的牟利取向和強勢地位，加之治理主體間的利益分化，小區(qū)不可避免陷入治理失靈。

就上述困境，小區(qū)治域內(nèi)部并不存在能夠進行調(diào)和的權(quán)威主體，為維護自身合法權(quán)益，小區(qū)居民往往跨治域?qū)で髱椭?。一方面要求社區(qū)居委會介入，為民做主。社區(qū)居委會本就負有屬地管理之責，在轄區(qū)內(nèi)開展便民服務(wù)，進行居民自治督導。社區(qū)居委會由此進入小區(qū)治域，維護小區(qū)秩序。另一方面，社區(qū)居委會亦存在能力闕值，如社區(qū)居委會并不具有物業(yè)管制權(quán)，難以對其侵權(quán)行為采取實質(zhì)性約束。針對社區(qū)居委會的無效干預，小區(qū)業(yè)主還通過上訪等形式向街道辦及相關(guān)職能部門提出訴求。由于一個社區(qū)內(nèi)往往下轄多個異質(zhì)性小區(qū)，社區(qū)居委會、街道辦及相關(guān)職能部門與業(yè)委會、物業(yè)公司等小區(qū)治域主體并不是一對一關(guān)系，而是一對多關(guān)系。各小區(qū)治域中業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司間的實力對比不一，其互動狀態(tài)存在差異，所面臨的治理困境也就各不相同。因此，跨治域主體嵌入小區(qū)治理的需求、程度、方式依各小區(qū)治域的實際情況而異，從而構(gòu)成了小區(qū)治理的復雜組織邏輯。

四、小區(qū)治理的運作邏輯：嵌合式治理的實踐邊界與形式

如上文所述，小區(qū)治理呈現(xiàn)出多層級治域嵌套與多元主體聚合的組織形態(tài)，存在著業(yè)主自治、政府管理等多種形式，市場邏輯、社會邏輯、行政邏輯相互碰撞。在這種復雜多元的小區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，不同治理形式的發(fā)生邊界應如何確定？如何型構(gòu)多主體并存的治理秩序？基于結(jié)果導向，實現(xiàn)小區(qū)治理的有效性是回答上述問題的邏輯起點。

（一）治理形式：業(yè)主自治還是政府管理

住房商品化和自有產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)使小區(qū)治理規(guī)則因產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的改變而重構(gòu)。建筑物區(qū)分所有權(quán)賦予了全體業(yè)主對小區(qū)事務(wù)共同管理的責任和義務(wù)，在此基礎(chǔ)上，小區(qū)圍墻內(nèi)的事務(wù)應由業(yè)主集體決定。這也就注定了業(yè)主自治在小區(qū)治理中享有絕對優(yōu)勢，若業(yè)主自治能夠?qū)崿F(xiàn)小區(qū)治理的有效性，外部力量則不必然介入小區(qū)治理。業(yè)主自治能否實現(xiàn)小區(qū)治理的有效性，需從集體物品供給的有效性和自主治理的有效性兩方面展開判斷。前一標準基于業(yè)主“物權(quán)”，表現(xiàn)在對集體物品的共同維護和充分供給；后者基于業(yè)主“治權(quán)”，表現(xiàn)為自治組織、自治規(guī)則的確立與自主治理秩序的實現(xiàn)。在現(xiàn)實中，小區(qū)業(yè)主自治存在重重困境。首先，作為小區(qū)治理客體的集體物品具有雙重特質(zhì)，一方面，小區(qū)之外的人群并未為之付出成本，因而具有高度排他性，僅屬于小區(qū)全體業(yè)主的共同財產(chǎn)。但另一方面，小區(qū)內(nèi)的共有部分為全體業(yè)主共同享有，在小區(qū)內(nèi)部難以排他，且這些物品大多缺乏競爭性，因而又具有公共物品的屬性和供給的外部性。所以，對居住于同一小區(qū)的業(yè)主而言，即使不承擔物業(yè)管理成本也可以同等地享受這些物品。由小區(qū)集體物品的公共屬性而衍生的業(yè)主“搭便車”心理導致集體物品的自給困境使小區(qū)治理的有效性難以實現(xiàn)。其次，小區(qū)業(yè)主的“經(jīng)濟人”思維催生了集體行動的門檻。小區(qū)業(yè)主將產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)到什么程度，取決于實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的花費成本與產(chǎn)權(quán)收益之間的關(guān)系。[12]（p12-20）基于共有產(chǎn)權(quán)的集體行動存在個體收益分化、搭便車和協(xié)調(diào)成本高等問題，且對小區(qū)集體物品的剛性需求較弱，致使業(yè)主缺乏自主行動力。同時，業(yè)委會作為代表業(yè)主利益的自組織，成立的現(xiàn)實條件不足，即便成立了，后期因缺乏業(yè)主參與而難以持續(xù)運轉(zhuǎn)，導致小區(qū)事務(wù)無人牽頭。當前，中國城市住宅小區(qū)業(yè)委會成立比例低，物業(yè)管理糾紛居高不下，業(yè)委會成立難、物業(yè)監(jiān)督難成為阻礙小區(qū)有效治理的核心問題。受制于業(yè)主自治能力欠缺，政府力量需要下沉至小區(qū)治域以彌補自治真空。由此可得出以下結(jié)論：

小區(qū)治理的實踐形式受業(yè)主自治能力的影響。業(yè)主自治實現(xiàn)小區(qū)治理的有效性程度越高，小區(qū)治理越趨向于業(yè)主自治，行政力量介入小區(qū)治理的程度越?。环粗畡t越傾向于政府治理。

（二）介入形式：直接干預還是間接指導

中國城市的建設(shè)和發(fā)展形塑出多樣化的住宅小區(qū)，如商品房小區(qū)、單位宿舍小區(qū)、房改房小區(qū)、安置房小區(qū)、經(jīng)濟適用房小區(qū)等。社區(qū)下轄的住宅小區(qū)不具有同一性，而是多種類型的組合。同一類型的住宅小區(qū)雖在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)上具有相似性，但聚焦到各個住宅小區(qū)，其空間規(guī)模、房屋品質(zhì)參差不齊，小區(qū)內(nèi)業(yè)主的職業(yè)成分、思想觀念、行為習慣，業(yè)主間的鄰里關(guān)系等存在差異。因此，不同小區(qū)治域內(nèi)的業(yè)主自治能力不同，也就對行政力量的介入程度、介入方式具有差異化的需求。例如，武漢市2023年向全市社區(qū)征集群眾普遍關(guān)心的問題共3674個，其中小區(qū)停車難、加裝電梯難、電動車充電難、公共空間違規(guī)占用或利用不充分等問題位居前列。不難發(fā)現(xiàn)，上述高頻問題多涉及小區(qū)集體物品，是小區(qū)內(nèi)部不能有效供給的表現(xiàn)，在老舊小區(qū)中尤為顯著。近年來，國家頻頻出臺有關(guān)老舊小區(qū)改造的政策意見，要求地方政府加強環(huán)境及配套設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及智慧化升級等。對此，基層政府以物業(yè)管理、公共設(shè)施改造工程為抓手直接介入小區(qū)治理，以改善居民生活環(huán)境，提升居住滿意度。相較于老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施供給的緊迫性，高檔商品房小區(qū)、別墅住宅小區(qū)等因設(shè)施完備，上述問題并不明顯，其更多面臨集體物品的共同維護及集體治理秩序構(gòu)建的問題。在小區(qū)治理中，因物業(yè)糾紛、業(yè)主維權(quán)引發(fā)的利益緊張關(guān)系易演化為小區(qū)沖突，若不能及時調(diào)停，很可能激化為街頭沖突，不僅無法保證業(yè)主的正常生活，更嚴重影響城市穩(wěn)定和社會秩序。因此，當小區(qū)矛盾無法內(nèi)部化解，危及社會穩(wěn)定的政治紅線時，政府則必須出面，對事件做出公正裁決。除此以外，基層政府往往秉持“不出事邏輯”，但這并不意味著行政力量不能或完全不需要介入小區(qū)治理過程。社區(qū)居委會和基層政府應充當指導者、監(jiān)督者、保障者的公共管理角色，通過培育公民文化、協(xié)助自組織成立、規(guī)范社團運作、提供自治資源等發(fā)揮小區(qū)治理的間接作用。由此可得出以下結(jié)論：

行政力量介入小區(qū)治理的形式受小區(qū)自治闕口的影響。當小區(qū)自給性和秩序性較低時，行政力量介入小區(qū)治理傾向于直接干預；反之則以間接引導為主。

（三）協(xié)同形式：以政黨統(tǒng)合破解小區(qū)治理的三重失靈

如上所述，小區(qū)治理存在市場和社會失靈，需要行政補缺。但行政介入并不必然成功，街道辦和社區(qū)居委會雖代表公權(quán)力，但在法律上對業(yè)委會、物業(yè)公司等治理主體僅具有虛化的督導作用，對小區(qū)自治領(lǐng)域難以實現(xiàn)有效監(jiān)管。[21]（p21-28）政府治理“缺位”、物業(yè)企業(yè)“不作為”或“亂作為”、業(yè)主及業(yè)委會“無力作為”成為阻礙小區(qū)持續(xù)運轉(zhuǎn)的“三座大山”。[22]（p15-23）因此，探索小區(qū)治理的有效形式必須超越“國家－市場－社會”的三元邏輯，以一種新的治理機制打破小區(qū)治理所面臨的結(jié)構(gòu)性困境。

黨的領(lǐng)導優(yōu)勢是中國國家治理的最大優(yōu)勢，有研究表明，基層黨組織是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集體行動的中堅力量。[23]（p144-155+191）當下，小區(qū)治理的黨組織嵌入逐漸打破了原有“三駕馬車”的治理格局，基層實踐已開始探索黨支部進小區(qū)的治理機制，以住宅小區(qū)為單位成立黨支部，形塑小區(qū)黨支部、業(yè)委會、物業(yè)公司三位一體的小區(qū)治理模式。這一機制創(chuàng)新的功能原理在于依托政黨的領(lǐng)導權(quán)威，將多元主體的橫向關(guān)系轉(zhuǎn)化為黨組織與多元主體間的縱向引領(lǐng)關(guān)系，從而實現(xiàn)多元整合，形成以黨組織為樞紐的多方協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，即“統(tǒng)合治理”。[24]（p21-31+125）具體而言，在小區(qū)治理實踐中，黨組織通過發(fā)揮政治統(tǒng)合力，跨治域鏈接社區(qū)黨委、街道黨工委，凝聚共識，借此溝通行政資源，在小區(qū)治域內(nèi)，化解業(yè)委會與物業(yè)公司間的社會與市場運作張力，從而達成小區(qū)內(nèi)部的有效組織。同時，黨組織能夠充分動員小區(qū)業(yè)主，通過培育業(yè)主黨員的組織歸屬感激發(fā)其參與集體事務(wù)的積極性，發(fā)揮小區(qū)治理的先鋒模范作用，進而持續(xù)提升小區(qū)治理效能，最終實現(xiàn)多元共治的良性循環(huán)。由此可得出以下結(jié)論：

以黨組織為領(lǐng)導核心，通過政黨統(tǒng)合跨治域、多主體的復雜小區(qū)治理，實現(xiàn)以業(yè)主自治為主導、行政管理相協(xié)調(diào)的新秩序，是破解當前城市基層治理困境的關(guān)鍵。

五、結(jié)語

城市住宅小區(qū)是集居民生活單元、業(yè)主產(chǎn)權(quán)單元、物業(yè)管理單元、公共物品供給單元與社會自治單元于一體的基層治理空間，具備凝結(jié)為治理共同體的基本條件，正日益發(fā)展為城市基層治理的真正單元。與西方以個人主義為中心的社會模式不同，中國社會自古崇尚家國情懷、國家一體。中國社會的最基本單元是家庭，建立在住宅產(chǎn)權(quán)之上的小區(qū)將千家萬戶凝聚在共有的治理場域內(nèi)，促使個體跨越家庭壁壘邁向集體生活空間。小區(qū)事務(wù)與居民日常生活息息相關(guān)，是居民個體參與社會公共生活的最直觀體現(xiàn)，小區(qū)善治成為城市基層治理有效性的起點。若說社區(qū)是國家治理體系的“神經(jīng)末梢”，是城市治理的“最后一公里”，那么小區(qū)則是個人參與社會治理的“第一米”。在此意義上，小區(qū)又是使家國關(guān)聯(lián)得以銜接的一級治理單元，在城市基層治理中發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵作用。既有研究多在默認社區(qū)是基層治理單元的基礎(chǔ)上開展研究。但隨著社區(qū)規(guī)模膨脹和行政超載，以社區(qū)為基層治理單元的治理模式在效率優(yōu)勢上日漸式微。因此，通過構(gòu)建與完善小區(qū)治理單元，促進基層治理的多層次和多元化，不僅是城市治理精細化發(fā)展的必然要求，亦是市域治理研究的重要課題。

本文從小區(qū)治理的發(fā)生、組織、運作三維層面分別回答了住宅小區(qū)何以為城市基層治理的一級單元，小區(qū)作為一級治理單元與城市其他治理場域之間有何關(guān)聯(lián)，以及如何形塑小區(qū)治理的有效秩序。首先，從發(fā)生邏輯來看，城市住宅小區(qū)的產(chǎn)權(quán)不完全性是小區(qū)作為一級治理單元的理論與實踐立足點?；谛^(qū)共有產(chǎn)權(quán)所衍生的物業(yè)管理是小區(qū)治理的核心，表現(xiàn)為全體業(yè)主為供給和享用小區(qū)集體物品而展開集體行動，驅(qū)動小區(qū)內(nèi)產(chǎn)生合作共治。住宅小區(qū)作為產(chǎn)權(quán)單元承載著業(yè)主自主治理的權(quán)利關(guān)系與利益關(guān)系，從而決定了住宅小區(qū)的治理單元地位。其次，從組織邏輯來看，小區(qū)作為一級治理單元并非獨立于社域和街域等其他城市治理單元，也并非要取代它們。在實踐中，各治域承載著獨特的功能和價值，各治域內(nèi)的治理主體在小區(qū)治理中既有分工也有合作，形塑了以小區(qū)治域為中心的治理層級聯(lián)動，實現(xiàn)了一種多層級治域嵌套與多元主體聚合的嵌合式組織形態(tài)。最后，從運作邏輯來看，嵌合式的小區(qū)治理形態(tài)是具有實踐邊界的。遵循產(chǎn)權(quán)邏輯的小區(qū)治理單元以業(yè)主自治為先，外部力量的介入程度與形式要與小區(qū)內(nèi)部需求相耦合才能相得益彰。同時，政府、社會、市場的三重失靈亟須新的治理機制重構(gòu)小區(qū)治理秩序。已有實踐和理論探索了以政黨統(tǒng)合小區(qū)治理的重要意義。由此，以黨組織為領(lǐng)導核心，以政黨統(tǒng)合為要義，構(gòu)建業(yè)主自治與行政管理相協(xié)調(diào)的小區(qū)治理新秩序，成為破解當前城市基層治理困境的重要理路。

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