湖北省國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系研究

余曉敏，閔夢(mèng)然，祁玉杰

（1.湖北省空間規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430071；2.自然資源部數(shù)字制圖與國(guó)土信息應(yīng)用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 湖北 武漢 430079）

國(guó)土空間規(guī)劃是指對(duì)國(guó)土空間合理保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)和治理的規(guī)劃，核心是協(xié)調(diào)各種空間保護(hù)開發(fā)之間的關(guān)系。國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警是規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施的必要手段，是確保規(guī)劃從靜態(tài)型藍(lán)圖式規(guī)劃向動(dòng)態(tài)型政策式規(guī)劃轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)的主要依據(jù)。目前亟待構(gòu)建理論方法和技術(shù)支撐體系，而建立科學(xué)完善的監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系則是當(dāng)前補(bǔ)齊監(jiān)督實(shí)施短板的重要任務(wù)之一[1-2]。

為了促進(jìn)國(guó)土空間的合理利用和有效保護(hù)，建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰和科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，形成可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，中共中央、國(guó)務(wù)院和自然資源部于2019 年5 月和7 月先后印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（簡(jiǎn)稱《若干意見》）、《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》以及《自然資源部辦公廳關(guān)于開展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》（自然資辦發(fā)[2019]38 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃“一張圖”通知》）等系列文件[3-4]。上述系列文件雖然對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的體系架構(gòu)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建、理論和方法提出了具體的要求，并提出了國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督信息化管理和建設(shè)技術(shù)規(guī)劃和工作流程，但由于各地區(qū)的自然資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，各地區(qū)在構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系時(shí)還需要在考慮國(guó)家基本指標(biāo)體系評(píng)估基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，開展符合地方發(fā)展的指標(biāo)體系和重點(diǎn)專題研究，豐富和完善國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警內(nèi)容體系。此外，各地區(qū)還需要構(gòu)建針對(duì)重要控制線和重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)測(cè)預(yù)警模型，以及規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和專項(xiàng)評(píng)估模型，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和及時(shí)預(yù)警的功能，支撐責(zé)任部門監(jiān)督落實(shí)主體責(zé)任，輔助管理者做決策。

本文將在國(guó)家和地方國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警現(xiàn)有相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖北實(shí)際，針對(duì)現(xiàn)行指標(biāo)體系的不足，以國(guó)土空間規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展等理論為基礎(chǔ)，采用文獻(xiàn)資料法和比較分析法等[5-6]，探索面向規(guī)劃分區(qū)和用途管制目標(biāo)的監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建技術(shù)，補(bǔ)充完善現(xiàn)有指標(biāo)體系，形成具有地方特色的湖北省監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警補(bǔ)充指標(biāo)體系，為湖北省國(guó)土空間規(guī)劃及實(shí)施監(jiān)督管理工作提供重要參考。

1 現(xiàn)行國(guó)家規(guī)范指標(biāo)體系分析

現(xiàn)行國(guó)家規(guī)范指標(biāo)體系[7-9]主要包括國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指標(biāo)（省級(jí)、市級(jí)、市縣級(jí)），國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)（市縣），以及自然資源部城市體檢評(píng)估指標(biāo)和住建部城市體檢指標(biāo)（2021 年）?？傮w合計(jì)指標(biāo)共346 個(gè)，扣除重復(fù)指標(biāo)，實(shí)際合計(jì)指標(biāo)約185 個(gè)，指標(biāo)類型包括約束性指標(biāo)、預(yù)期性指標(biāo)、建議性指標(biāo)、基本指標(biāo)、推薦指標(biāo)、底線指標(biāo)、導(dǎo)向指標(biāo)等，如表1所示。

表1 現(xiàn)行國(guó)家規(guī)范指標(biāo)體系的數(shù)量/個(gè)

1.1 國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指標(biāo)

國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指標(biāo)按性質(zhì)分為約束性指標(biāo)、預(yù)期性指標(biāo)和建議性指標(biāo)。其中，省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制共涉及10個(gè)約束性指標(biāo)，8個(gè)預(yù)期性指標(biāo)；市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制共涉及14個(gè)約束性指標(biāo)，15 個(gè)預(yù)期性指標(biāo)，6 個(gè)建議性指標(biāo)；市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制共涉及13 個(gè)約束性指標(biāo)，20 個(gè)預(yù)期性指標(biāo)。由指標(biāo)關(guān)聯(lián)表明，省級(jí)、市級(jí)和市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制共同的關(guān)聯(lián)指標(biāo)有8 個(gè)。由指標(biāo)差異可知，省級(jí)、市級(jí)和市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制各自獨(dú)有的指標(biāo)分別為7個(gè)、19個(gè)、8個(gè)。

1.2 國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)

市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估共涉及88 個(gè)指標(biāo)，按指標(biāo)性質(zhì)分為基本指標(biāo)和推薦指標(biāo)兩類。其中，一般實(shí)現(xiàn)的基本指標(biāo)29 個(gè)，推薦指標(biāo)59 個(gè)；國(guó)務(wù)院審批城市的基本指標(biāo)51 個(gè)，推薦指標(biāo)37 個(gè)?；局笜?biāo)是與時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)的底線管控、結(jié)構(gòu)效率和生活品質(zhì)指標(biāo)。推薦指標(biāo)是根據(jù)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃重構(gòu)性要求，遴選出的具有代表性的指標(biāo)，供各地選用。各市縣在以評(píng)估基本指標(biāo)為核心的基礎(chǔ)上，可另行增設(shè)與時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)質(zhì)量、效率和結(jié)構(gòu)的指標(biāo)，按安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享維度，建立符合地方實(shí)際的指標(biāo)體系。

1.3 城市體檢指標(biāo)

1）自然資源部城市體檢評(píng)估指標(biāo)。共涉及107個(gè)指標(biāo)，按指標(biāo)性質(zhì)分為基本指標(biāo)和推薦指標(biāo)兩類。其中，國(guó)務(wù)院審批城市的基本指標(biāo)58 個(gè)，推薦指標(biāo)49 個(gè)?；局笜?biāo)主要是與國(guó)土空間規(guī)劃緊密關(guān)聯(lián)的底線、用地、設(shè)施等指標(biāo)。推薦指標(biāo)從側(cè)面反映了空間治理水平，主要包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類和以人為本感知類指標(biāo)。各地在以體檢評(píng)估基本指標(biāo)為核心的基礎(chǔ)上，可選擇推薦指標(biāo)，也可另行增設(shè)與時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)質(zhì)量、效率和結(jié)構(gòu)的指標(biāo)。

2）住建部城市體檢指標(biāo)（2021年）。共涉及65個(gè)指標(biāo)，按指標(biāo)性質(zhì)分為底線指標(biāo)和導(dǎo)向指標(biāo)兩類，其中，底線指標(biāo)10 個(gè)，導(dǎo)向指標(biāo)55 個(gè)。城市體檢內(nèi)容包括生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力等8 個(gè)方面，按照突出重點(diǎn)、群眾關(guān)切、數(shù)據(jù)可得的原則，分類細(xì)化提出具體指標(biāo)內(nèi)容。

從指標(biāo)關(guān)聯(lián)看，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估、自然資源部城市體檢評(píng)估、住建部城市體檢共同的關(guān)聯(lián)指標(biāo)有6個(gè)。從指標(biāo)差異看，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估獨(dú)有的指標(biāo)共10個(gè)，自然資源部城市體檢評(píng)估獨(dú)有的指標(biāo)共20個(gè)，住建部城市體檢獨(dú)有的指標(biāo)共57個(gè)。

1.4 現(xiàn)行指標(biāo)體系存在的問題

現(xiàn)行指標(biāo)體系主要存在如下幾種問題：

1）指標(biāo)體系存在交叉重復(fù)。例如，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)和自然資源部城市體檢評(píng)估指標(biāo)的重復(fù)交叉指標(biāo)有77個(gè)。

2）指標(biāo)體系均突出總量控制，以通用型指標(biāo)為主，針對(duì)規(guī)劃分區(qū)管制目標(biāo)的特色型指標(biāo)不足。

3）指標(biāo)預(yù)警多采取單個(gè)指標(biāo)閾值控制，是基于現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與閾值比對(duì)的事后預(yù)警提醒。

4）指標(biāo)體系設(shè)計(jì)主要以國(guó)土空間調(diào)查與管理數(shù)據(jù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)獲取渠道和類型有待擴(kuò)充。

2 指標(biāo)體系研究的基本思路

針對(duì)現(xiàn)行指標(biāo)體系的不足，本文以國(guó)土空間規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展等理論為基礎(chǔ)，采用文獻(xiàn)資料法和比較分析法等[5-6]，探索面向規(guī)劃分區(qū)和用途管制目標(biāo)的監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建技術(shù)。首先按照橫向關(guān)聯(lián)、縱向貫通、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的原則對(duì)現(xiàn)行的復(fù)雜多樣、交叉重疊的監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系進(jìn)行全面分析和系統(tǒng)梳理。其次結(jié)合湖北省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位和省情特點(diǎn)，基于湖北省自然資源“一張圖”數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，進(jìn)行湖北省國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系的補(bǔ)充和完善，并根據(jù)指標(biāo)特征研究指標(biāo)預(yù)警值的合理設(shè)定方法。最后利用湖北省社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、土地調(diào)查和地理國(guó)情數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，采用統(tǒng)計(jì)分析和空間分析等方法，進(jìn)行補(bǔ)充指標(biāo)值計(jì)算和分析評(píng)價(jià)，為湖北省國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)和調(diào)整優(yōu)化提供技術(shù)支撐，技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系研究技術(shù)流程圖

3 湖北省國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建

本文結(jié)合湖北省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位和省情特點(diǎn)，從聚集程度、開發(fā)強(qiáng)度、空間分析和安全保障4 個(gè)方面構(gòu)建了一套指標(biāo)體系，作為湖北省國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系的補(bǔ)充，為湖北省國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)和調(diào)整優(yōu)化提供技術(shù)支撐。

3.1 聚集程度指標(biāo)

聚集程度指標(biāo)反映了城市化的程度，指標(biāo)區(qū)位商越大，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)越大，城市化區(qū)域特征越明顯，劃分為城市化發(fā)展區(qū)越合理。聚集程度指標(biāo)體系如表2所示。

表2 聚集程度指標(biāo)列表

3.2 開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)

開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)反映了城市的開發(fā)建設(shè)情況，土地開發(fā)強(qiáng)度越高，土地利用經(jīng)濟(jì)效益就越高，城市發(fā)展?fàn)顩r越好。開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系如表3所示。

表3 開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)列表

3.3 空間分析指標(biāo)

空間分析指標(biāo)反映了城市社區(qū)生活圈和耕地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)狀況，各指標(biāo)的規(guī)模占比越大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越完備。空間分析指標(biāo)體系如表4所示。

表4 空間分析指標(biāo)列表

3.4 安全保障指標(biāo)體系

安全保障指標(biāo)反映了城市的糧食安全和生態(tài)安全狀況，指標(biāo)數(shù)值越大，城市的糧食儲(chǔ)備越有保障，生態(tài)環(huán)境越好。安全保障指標(biāo)體系如表5所示。

表5 安全保障指標(biāo)體系表

4 結(jié) 語(yǔ)

本文根據(jù)湖北省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位和省情特點(diǎn)，從聚集程度、開發(fā)強(qiáng)度、空間分析和安全保障4個(gè)方面補(bǔ)充了29個(gè)中觀層面監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)，形成一套具有地方特色的湖北省監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警補(bǔ)充指標(biāo)體系，可以實(shí)現(xiàn)針對(duì)不同規(guī)劃分區(qū)和用途管制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果的評(píng)價(jià)，是對(duì)現(xiàn)有政策文件和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)體系的重要補(bǔ)充和創(chuàng)新，能夠?yàn)楹笔?guó)土空間規(guī)劃及實(shí)施監(jiān)督管理工作提供重要參考。