我國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)的政策工具偏好及區(qū)域差異
——基于全國(guó)72個(gè)試點(diǎn)縣域的扎根分析

謝小芹,張春梅

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 611100)

一、問(wèn)題提出

當(dāng)前,以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為代表的數(shù)字技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用,不僅深刻改變了人們的生活方式,同時(shí)亦助推不同行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。中國(guó)信通院發(fā)布的《2022年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》顯示,截至2021年底,我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得新突破,規(guī)模達(dá)到45.5萬(wàn)億元,同比名義增長(zhǎng)16.2%,占GDP的比重達(dá)到39.8%,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位,支撐作用進(jìn)一步明顯(1)中國(guó)信息通信研究院:《2022年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》,2022年12月02日,http://www.caictac.cn/kxyj/qwfb/bps/202207/P020220729609949023295.pdf。。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,現(xiàn)代信息技術(shù)成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿?。?shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是指伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化和數(shù)字化在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)用以及農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)與技能的提高,激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。其既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向,也是建設(shè)數(shù)字中國(guó)的重要內(nèi)容。2018年,《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中首次明確提出要實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,并于次年5月印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》,將數(shù)字鄉(xiāng)村作為鄉(xiāng)村振興與數(shù)字中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。2020年7月,中央網(wǎng)信辦等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作的通知》部署開(kāi)展國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作,并公布了全國(guó)第一批試點(diǎn)地區(qū)。2021年9月,中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門聯(lián)合印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》,從數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)與管理、體系保障等方面對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的總體框架提供了參考。2022年,中央一號(hào)文件以及黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要將鄉(xiāng)村建設(shè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型納入鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)工作,加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),推動(dòng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)邁出新步伐。

自2020年全國(guó)第一批數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)地區(qū)公布以來(lái),各地積極探索數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑,進(jìn)而涌現(xiàn)出多種具有自身發(fā)展特色的鄉(xiāng)村建設(shè)新模式,如浙江平湖的“1+1+N”多場(chǎng)域數(shù)字化平臺(tái)的構(gòu)建、廣西壯族自治區(qū)橫縣信息化全產(chǎn)業(yè)鏈的打造、吉林和龍市“金達(dá)萊絲路聯(lián)盟”的組建等。

表1 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)模式(代表性展示)

但數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策推行時(shí)間較短,各地區(qū)還處于探索階段,數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)無(wú)論是在理論層面還是實(shí)踐層面都還存在一些亟須解決的問(wèn)題。目前,學(xué)術(shù)界圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行了廣泛的探討,但多聚焦于其內(nèi)涵特征、運(yùn)行邏輯及要素整合(2)沈費(fèi)偉、葉溫馨:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè):實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興的策略選擇》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期。,或構(gòu)建數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容框架與測(cè)評(píng)維度,或從個(gè)案出發(fā)深入剖析其試點(diǎn)地區(qū)的行動(dòng)邏輯與具體成效,或嘗試建構(gòu)推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村縱深發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑,較少有研究將數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)地區(qū)上升到更廣闊的場(chǎng)域,即從全國(guó)層面呈現(xiàn)出試點(diǎn)地區(qū)的基本情況,通過(guò)經(jīng)驗(yàn)萃取實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)歸納和理論概括。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中,政策工具扮演著極其重要的角色。政策工具是政策實(shí)施主體為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的一系列的手段與方法的總和,同時(shí)也是影響政策實(shí)施效果的重要變量。目前,從政策工具視角來(lái)深度剖析鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)的文獻(xiàn)并不多。因此,本研究試圖通過(guò)對(duì)全國(guó)72個(gè)試點(diǎn)縣域進(jìn)行扎根分析,從中觀層面對(duì)試點(diǎn)地區(qū)一系列手段及工具進(jìn)行類型化分析,以豐富數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的工具庫(kù)。本文的研究問(wèn)題是各地?cái)?shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)過(guò)程中采用了什么政策工具,這些政策工具對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的作用機(jī)制是什么,以及這些政策工具背后的行為邏輯與形塑機(jī)理是怎樣的。對(duì)這些問(wèn)題的回答,一來(lái)可以豐富數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)過(guò)程中政策工具運(yùn)用的本土知識(shí),二來(lái)對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策持續(xù)推進(jìn)具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

二、文獻(xiàn)綜述與理論視角

(一)文獻(xiàn)綜述

自2018年中央一號(hào)文件首次明確提出實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái),伴隨著全國(guó)第一批數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)地區(qū)名單的公布,數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)得以在農(nóng)村地區(qū)逐漸推廣。國(guó)外有關(guān)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的研究更聚焦于技術(shù)對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品市場(chǎng)等方面的影響分析,特別是數(shù)字環(huán)境對(duì)于改善農(nóng)村社區(qū)連通性的作用,以及數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程,推動(dòng)智慧農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)的深入發(fā)展等方面。許多研究還關(guān)注到通過(guò)發(fā)揮經(jīng)營(yíng)主體能動(dòng)性,提高中小企業(yè)等對(duì)信息化基礎(chǔ)設(shè)施和信息通信技術(shù)的使用,充分發(fā)掘數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力。當(dāng)前,國(guó)內(nèi)學(xué)界有關(guān)數(shù)字鄉(xiāng)村的探討主要圍繞以下研究視角來(lái)展開(kāi)。

1.鄉(xiāng)村發(fā)展與變遷視角

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展潮流的戰(zhàn)略布局,同時(shí)也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展注入了新動(dòng)能。這一概念一經(jīng)提出便引發(fā)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界廣泛關(guān)注。從理論層面來(lái)看,具體包括從要素結(jié)構(gòu)出發(fā),試圖對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的理念進(jìn)行概念剖析(3)沈費(fèi)偉:《數(shù)字鄉(xiāng)村的內(nèi)生發(fā)展模式:實(shí)踐邏輯、運(yùn)作機(jī)理與優(yōu)化策略》,《電子政務(wù)》2021年第10期。,圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵、要素及特征展開(kāi)(4)殷浩棟、霍鵬、汪三貴:《農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型:現(xiàn)實(shí)表征、影響機(jī)理與推進(jìn)策略》,《改革》2020年第12期。?；趦r(jià)值論,強(qiáng)調(diào)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村改造的積極影響(5)涂明輝、謝德城:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的理論邏輯、地方探索與實(shí)現(xiàn)路徑》,《農(nóng)業(yè)考古》2021年第6期。,以及就數(shù)字化推動(dòng)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行邏輯推演(6)趙德起、丁義文:《數(shù)字化推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的機(jī)制、路徑與對(duì)策》,《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第6期。,最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略意義(7)夏顯力、陳哲、張慧利、趙敏娟:《農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展:數(shù)字賦能與實(shí)現(xiàn)路徑》,《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第12期。;或著眼于其實(shí)踐過(guò)程,嘗試梳理其作用機(jī)理、實(shí)踐邏輯與影響因素(8)王勝、余娜、付銳:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè):作用機(jī)理、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)施策略》,《改革》2021年第4期。,從學(xué)理層面建構(gòu)推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村深入發(fā)展的理論邏輯。從實(shí)踐層面來(lái)看,側(cè)重于數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景的刻畫與數(shù)字化發(fā)展水平的測(cè)度(9)崔凱、馮獻(xiàn):《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)視角下鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)研究》,《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2020年第66期。(10)張鴻、王浩然、李哲:《鄉(xiāng)村振興背景下中國(guó)數(shù)字農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平測(cè)度——基于2015—2019年全國(guó)31個(gè)省市數(shù)據(jù)的分析》,《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期。,或通過(guò)個(gè)案剖析的方式分析其實(shí)踐困境及成功經(jīng)驗(yàn)萃取(11)王冠群、杜永康:《技術(shù)賦能下“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建——基于蘇北F縣的個(gè)案研究》,《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第5期。;或圍繞產(chǎn)業(yè)變革(12)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息中心課題組、王小兵、鐘永玲:《農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)的作用機(jī)理和建設(shè)路徑研究》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2021年第9期。、文化傳播、公共服務(wù)等維度展開(kāi)論述,通過(guò)數(shù)據(jù)帶動(dòng)資金、技術(shù)、人才等不同要素的流通,為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級(jí)提供新動(dòng)能,同時(shí)為文化傳播的渠道與效能提升開(kāi)辟?gòu)V闊空間(13)丁和根、陳袁博:《數(shù)字新媒介助推鄉(xiāng)村文化振興:傳播渠道拓展與效能提升》,《中國(guó)編輯》2021年第11期。,有效促進(jìn)文化融合與傳播(14)周錦:《數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機(jī)理和路徑》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第11期。。也有學(xué)者從個(gè)體感知入手,實(shí)證數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)于農(nóng)民的消費(fèi)(15)李宣蓉、范靜:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)的影響效應(yīng)研究》,《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2022年第18期。與增收(16)齊文浩、李明杰、李景波:《數(shù)字鄉(xiāng)村賦能與農(nóng)民收入增長(zhǎng):作用機(jī)理與實(shí)證檢驗(yàn)——基于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)活躍度的調(diào)節(jié)效應(yīng)研究》,《東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期。具有正向的促進(jìn)作用,以及信息渠道的拓展助推農(nóng)民數(shù)字化素養(yǎng)的提升(17)陶建杰、尹子伊:《數(shù)字鄉(xiāng)村背景下農(nóng)村居民數(shù)字化渠道選擇》,《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第1期。。以上研究立足于鄉(xiāng)村發(fā)展的新實(shí)踐,從多個(gè)維度差異化地闡釋了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)于城鄉(xiāng)融合、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略意義,但在理論體系上相對(duì)分散化與碎片化,較少有研究構(gòu)建出整體框架,對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中的實(shí)踐邏輯進(jìn)行系統(tǒng)的分析。

2.數(shù)字治理的視角

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ),也是國(guó)家治理體系中的重要組成部分,其治理效能的發(fā)揮正逐漸成為核心觀照,鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)同性推進(jìn)是促進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐要求。大數(shù)據(jù)的支撐,將鄉(xiāng)村治理的空間場(chǎng)域拓展到虛擬的數(shù)字空間。技術(shù)與治理的融合,形塑了新的鄉(xiāng)村秩序與治理格局,呈現(xiàn)出治理場(chǎng)域的擴(kuò)大化、治理主體的多元化、治理手段的數(shù)字化、治理過(guò)程的互動(dòng)性,以及治理效果的溢出性等特征。從治理場(chǎng)域?qū)用鎭?lái)看,數(shù)字空間作為鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的延伸,跨越了空間與地理的阻隔,改變了鄉(xiāng)村“空心化的困境”,實(shí)現(xiàn)了“共同在場(chǎng)”(18)丁波:《數(shù)字治理:數(shù)字鄉(xiāng)村下村莊治理新模式》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。,有助于強(qiáng)化集體身份認(rèn)同。從治理主體來(lái)看,通過(guò)個(gè)體、人際關(guān)系、群體和公民責(zé)任等四個(gè)層面實(shí)現(xiàn)了“數(shù)字賦權(quán)”(19)張成崗、王明玉:《數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)邏輯及推進(jìn)路徑——以吉林省X村為例》,《行政管理改革》2022年第9期。,為公民參與奠定了基礎(chǔ)。同時(shí),數(shù)字化平臺(tái)的搭建能夠有效解決農(nóng)村公共服務(wù)碎片化、分散化等問(wèn)題(20)方堃、李帆、金銘:《基于整體性治理的數(shù)字鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系研究》,《電子政務(wù)》2019年第11期。,使得傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的單向度的“自上而下”的治理模式正在改變(21)江維國(guó)、胡敏、李立清:《數(shù)字化技術(shù)促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)研究》,《電子政務(wù)》2021年第7期。,逐步實(shí)現(xiàn)了“自上而下”主導(dǎo)與“自下而上”需求的結(jié)合。政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人等多元主體都能夠參與到公共事務(wù)中,使得鄉(xiāng)村智治的服務(wù)水平不斷提升,大大增強(qiáng)了用戶的獲得感與幸福感,推動(dòng)治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從治理手段來(lái)看,通過(guò)對(duì)微信群、小程序、App等不同平臺(tái)上的數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘、有效整合,能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)需求與供給的精準(zhǔn)對(duì)接(22)王林霞、魏磊:《大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理的路徑建構(gòu)》,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。。從治理過(guò)程分析,數(shù)字平臺(tái)形成了多元主體的交互機(jī)制,從而構(gòu)建了更為多元的主體交織網(wǎng)絡(luò)(23)胡衛(wèi)衛(wèi)、盧玥寧:《數(shù)字鄉(xiāng)村治理共同體的生成機(jī)理與運(yùn)作邏輯研究——基于“中國(guó)大棚第一村”數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)證考察》,《公共管理學(xué)報(bào)》2023年第1期。。從治理效果來(lái)看,數(shù)字技術(shù)在簡(jiǎn)化辦事流程、創(chuàng)新公共服務(wù)體制、提升政府的大數(shù)據(jù)管理能力等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),同時(shí)還能不斷拓展邊界,在“數(shù)字醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、在線教育”等領(lǐng)域成果顯著(24)張鵬、高小平:《數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展——基于農(nóng)村的實(shí)踐與優(yōu)化策略》,《理論與改革》2022年第5期。,但仍存在“數(shù)字鴻溝”“表面數(shù)字化”等問(wèn)題,影響治理效果的擴(kuò)散(25)武小龍:《數(shù)字鄉(xiāng)村治理何以可能:一個(gè)總體性的分析框架》,《電子政務(wù)》2022年第6期。。以上研究系統(tǒng)分析了數(shù)字技術(shù)對(duì)于多元主體的賦能與賦權(quán)過(guò)程,展現(xiàn)了數(shù)字化驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化新的面向,但對(duì)政府如何整合多元主體的力量以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化的過(guò)程機(jī)制揭示略顯不足。

(二)理論視角:政策工具

政策工具是政策執(zhí)行過(guò)程中的重要手段,是將政策付諸實(shí)踐過(guò)程的重要媒介。作為政策科學(xué)的重要組成部分,學(xué)者們依據(jù)不同劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策工具的分類各有側(cè)重,如表2所示。有關(guān)政策工具的研究最早可以追溯到科臣依據(jù)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)政策工具的分類研究。科臣將政策工具分為64種(26)劉雪華、孫大鵬:《政策工具視角下我國(guó)城鎮(zhèn)化政策文本量化研究——基于2014—2020年的國(guó)家政策文本》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期。,但并未對(duì)不同的政策工具進(jìn)行系統(tǒng)化的劃分;休斯在科臣的基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步的發(fā)展,將其分為供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)、管制四類工具;霍萊特和拉梅什依據(jù)強(qiáng)制性的程度,將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具與混合性工具三類(27)邁克爾·豪利特、M.拉米什:《公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》,北京:三聯(lián)書店,2006年,第142—145頁(yè)。。以上政策工具的分類側(cè)重于從政策本身的屬性以及政府在公共市場(chǎng)的介入程度來(lái)進(jìn)行劃分。羅斯維爾和沃爾特則基于政策類型將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具,此種分類不僅考慮到政策本身的特性,同時(shí)也注重政策與環(huán)境的調(diào)適性。麥克唐納和埃爾默依據(jù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑將政策工具分為命令型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)改變工具,此種分類以目標(biāo)為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)政策工具對(duì)于政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的中介作用(28)曾軍榮:《政策工具選擇與我國(guó)公共管理社會(huì)化》,《理論與改革》2008年第2期。。蓋伊·彼得斯從理性主義視角出發(fā)提出只有當(dāng)政策工具的特征與政策環(huán)境、目標(biāo)及目標(biāo)受眾相匹配時(shí),才是有效的政策工具(29)B.蓋伊·彼得斯、弗蘭克·K.M.馮尼斯潘:《公共政策工具——對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007年,第26—30頁(yè)。。

國(guó)內(nèi)學(xué)者在借鑒國(guó)外研究的分類標(biāo)準(zhǔn)、理論方法的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從概念內(nèi)涵、政策工具與目標(biāo)的關(guān)系及政策工具創(chuàng)新等多個(gè)維度拓展了中國(guó)本土化的政策工具研究。其中,陳振明將政策工具定義為各種主體尤其是政府為了實(shí)現(xiàn)和滿足公眾的公共物品和服務(wù)的需求所采取的各種方法、手段和實(shí)現(xiàn)機(jī)制(30)陳振明、張敏:《國(guó)內(nèi)政策工具研究新進(jìn)展:1998—2016》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。,并根據(jù)現(xiàn)代化技術(shù)的管理要求分為市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)、社會(huì)化手段三類;張成福強(qiáng)調(diào)了政策工具的機(jī)制作用,認(rèn)為政策工具是政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)路徑和機(jī)制(31)張成福、黨秀云:《公共管理學(xué)(修訂版) 》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007年,第61—62頁(yè)。;李燕等人基于“理性人”假設(shè)模型,將政策工具分為權(quán)威型工具、政策激勵(lì)型工具、信息型工具、能力型工具與符號(hào)型工具,強(qiáng)調(diào)了不同政策工具對(duì)公民個(gè)體政策遵循的影響(32)李燕、蘇一丹、朱春奎:《公民政策遵從研究述評(píng):基于“政策情境”與“行為特征”的二元視角》,《公共行政評(píng)論》2021年第4期。;趙慧指出選用何種政策工具對(duì)政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定影響,同時(shí)只有共同滿足內(nèi)部效度與外部效度的政策工具才能有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)(33)趙慧:《政策試點(diǎn)的試驗(yàn)機(jī)制:情境與策略》,《中國(guó)行政管理》2019年第1期。。

政策工具作為影響政策實(shí)施效果的重要中間變量,不同類型工具的功能與作用各有側(cè)重。目前學(xué)界有關(guān)學(xué)者對(duì)于政策工具與鄉(xiāng)村發(fā)展的研究主要聚焦于大數(shù)據(jù)下的產(chǎn)業(yè)政策、鄉(xiāng)村旅游、扶貧政策的變遷等領(lǐng)域(34)謝治菊、陳香凝:《政策工具與鄉(xiāng)村振興——基于建黨100年以來(lái)扶貧政策變遷的文本分析》,《貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期。,具體而言,包括研究大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中政策工具的特征與變遷規(guī)律(35)譚海波、鄭清清、王海函:《地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策:工具偏好及其匹配——基于貴州省政策文本的分析》,《中國(guó)行政管理》2021年第1期。,構(gòu)建“政策—目標(biāo)”二維分析框架,嘗試把握鄉(xiāng)村旅游演進(jìn)特征與發(fā)展脈絡(luò)(36)孟凡麗、蘆雲(yún)峰、高霞霞:《政策工具視角下我國(guó)鄉(xiāng)村旅游政策研究——基于國(guó)家政策文本的量化分析》,《貴州民族研究》2023年第1期。,或基于內(nèi)容分析,通過(guò)對(duì)省級(jí)政府出臺(tái)的一系列政策文本進(jìn)行扎根分析,透視鄉(xiāng)村振興建設(shè)過(guò)程中不同政府的政策思路與工作重點(diǎn),剖析政策工具運(yùn)用背后的治理邏輯(37)彭小兵、彭洋:《鄉(xiāng)村振興中地方政府的注意力配置差異與治理邏輯研究——基于410份政策文本的扎根分析》,《中國(guó)行政管理》2022年第9期。。較少有研究從政策工具視角來(lái)分析數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成效。數(shù)字鄉(xiāng)村政策試點(diǎn)是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)從局部向全面推廣的重要環(huán)節(jié),其政策工具的選擇受到內(nèi)外環(huán)境因素的影響,同時(shí)也是探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的重要手段與媒介。本文試圖通過(guò)對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)建設(shè)縣域各類政策工具的使用及組合情況進(jìn)行扎根分析,從而嘗試?yán)迩鍞?shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)與政策工具之間的互動(dòng)關(guān)系。

表2 國(guó)內(nèi)外學(xué)者政策工具的分類

綜上所述,學(xué)界對(duì)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)議題從各個(gè)維度展開(kāi)學(xué)理探討,為數(shù)字鄉(xiāng)村深入發(fā)展奠定了理論指導(dǎo)與學(xué)術(shù)基礎(chǔ),但仍有進(jìn)一步探索與優(yōu)化的空間。首先,理論界對(duì)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的研究更多著眼于宏觀敘事,從鄉(xiāng)村發(fā)展與變遷視角分析數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略意義,但對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的個(gè)案追蹤與全國(guó)經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)性總結(jié)與提煉程度不夠;其次,盡管各地?cái)?shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)成效初步涌現(xiàn),但對(duì)背后的邏輯機(jī)制研究不足;最后,雖然已有學(xué)者采用內(nèi)容分析法對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的特點(diǎn)與成效進(jìn)行剖析,但基于類型學(xué)從政策工具視角對(duì)試點(diǎn)地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的影響研究相對(duì)較少。因此,本研究試圖對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作中所采取的一系列政策工具進(jìn)行扎根分析,關(guān)注數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中不同試點(diǎn)市縣的舉措與成效,并基于政策工具視角,嘗試構(gòu)建出一套能夠指導(dǎo)試點(diǎn)工作持續(xù)推進(jìn)的理論分析框架,以期在理論上能夠?yàn)閷?shí)踐提供有價(jià)值的建議。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

扎根理論這一質(zhì)性研究方法最早由社會(huì)學(xué)家Glaser與Strauss提出,并在1967年出版的《扎根理論的發(fā)現(xiàn)》一書中系統(tǒng)介紹了其概念與特征。扎根理論致力于在理論與資料的鴻溝中建立橋梁,遵循實(shí)證主義的研究路徑,針對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)的資料搜集與分析,并注重對(duì)資料背后邏輯機(jī)理的提煉與建構(gòu),從資料中發(fā)現(xiàn)與建構(gòu)理論(38)陳向明:《扎根理論的思路和方法》,《教育研究與實(shí)驗(yàn)》1999年第4期。。已有研究表明,扎根理論適用于研究因素識(shí)別類、解讀過(guò)程類、問(wèn)題探索類以及分析不易掌握的問(wèn)題(39)賈哲敏:《扎根理論在公共管理研究中的應(yīng)用:方法與實(shí)踐》,《中國(guó)行政管理》2015年第3期。。我國(guó)的數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策推行時(shí)間不長(zhǎng),但涵蓋全國(guó)多個(gè)省份,涉及面廣,涉及對(duì)象復(fù)雜,屬于探索類問(wèn)題,并且其試點(diǎn)效果與工具選擇受到多維因素的影響,屬于因素識(shí)別類問(wèn)題。因此,本文選擇程序化扎根分析的方法,利用NVivo11軟件對(duì)選擇的一、二手資料進(jìn)行內(nèi)容提煉與編碼分析,同時(shí)遵循開(kāi)放式編碼、主軸編碼與選擇性編碼的三級(jí)編碼流程,通過(guò)系統(tǒng)性地梳理政策實(shí)施過(guò)程中不同的行動(dòng)策略及關(guān)鍵特征,有助于厘清其背后政策工具選擇的機(jī)理以及動(dòng)力因素。

(二)案例選取與資料收集

鄉(xiāng)村建設(shè)的數(shù)字化是一個(gè)多要素整合與協(xié)同的過(guò)程,其政策工具的選擇與應(yīng)用對(duì)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的探索路徑與實(shí)施效果具有重要影響。本文旨在搜索與分析數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策文本資料,從中提煉出有益參考,嘗試構(gòu)建出數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)過(guò)程中各類手段與途徑的初步范疇與類屬。鑒于政策試點(diǎn)涉及全國(guó)多個(gè)市縣地區(qū),因此為確保資料的相對(duì)完整性和客觀性,本文中的資料來(lái)源主要包括兩類:一是不同省份數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)城市與縣域的政策文本資料;二是通過(guò)前往成都市大邑縣、邛崍市等地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,分別對(duì)基層官員、數(shù)字農(nóng)業(yè)公司管理者以及普通農(nóng)戶等不同主體進(jìn)行一對(duì)一的結(jié)構(gòu)化訪談所獲取的資料,并在訪談過(guò)程中形成備忘錄,以確保備忘錄與訪談內(nèi)容的一致性,力求從多渠道收集資料,確保資料的準(zhǔn)確性與真實(shí)性。在對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行初步篩選的基礎(chǔ)上,政策文本的資料來(lái)源涵蓋全國(guó)31個(gè)省72個(gè)市縣,如表3所示。

表3 資料來(lái)源試點(diǎn)縣域(部分截取)

表4 資料類型來(lái)源(部分截取)

四、資料分析

(一)開(kāi)放式編碼

開(kāi)放式編碼也是初級(jí)編碼,是對(duì)原始資料進(jìn)行逐字逐句地貼標(biāo)簽,從而不斷發(fā)現(xiàn)類屬,形成初始范疇的過(guò)程。本文的開(kāi)放式編碼將收集到的72個(gè)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)地區(qū)一、二手資料中的原始語(yǔ)句進(jìn)行摘錄,然后通過(guò)合并同類項(xiàng)與剔除重復(fù)項(xiàng)等進(jìn)一步分析,提煉出初始概念,最后在初始概念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步范疇化,最終提煉出115個(gè)初始概念、45個(gè)初始范疇,開(kāi)放式編碼的結(jié)果如表5所示。

表5 開(kāi)放式編碼部分結(jié)果展示

(二)主軸編碼

主軸編碼是恢復(fù)打碎資料的過(guò)程,通過(guò)不斷地比較與分析初始概念與初始范疇,從而建立概念與范疇之間的關(guān)系,進(jìn)而依據(jù)主范疇把握事情的發(fā)展脈絡(luò)(40)吳毅、吳剛、馬頌歌:《扎根理論的起源、流派與應(yīng)用方法述評(píng)——基于工作場(chǎng)所學(xué)習(xí)的案例分析》,《遠(yuǎn)程教育雜志》2016年第3期。。這一階段建立在開(kāi)放式編碼的基礎(chǔ)上,在對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的對(duì)比分析的基礎(chǔ)上,最終提煉出外在刺激、內(nèi)在驅(qū)動(dòng)、能力建設(shè)型工具、協(xié)同治理型工具和創(chuàng)新激勵(lì)型工具5個(gè)主范疇,以及橫向壓力、內(nèi)生動(dòng)力、資源配置、監(jiān)督考核等11個(gè)副范疇,具體的編碼結(jié)果展示如表6所示。

表6 主軸編碼結(jié)果展示

(三)選擇式編碼

選擇式編碼,又稱核心編碼,是在開(kāi)放式編碼與主軸編碼的基礎(chǔ)上,通過(guò)厘清故事線的方式來(lái)發(fā)現(xiàn)核心范疇,不斷梳理和聚斂概念與范疇之間的內(nèi)在關(guān)系。在系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上,本研究確定的核心范疇是“數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)過(guò)程中的實(shí)踐邏輯”,圍繞核心范疇提煉出外在刺激、內(nèi)在驅(qū)動(dòng)、能力建設(shè)、協(xié)同治理和創(chuàng)新激勵(lì)5個(gè)主范疇,并形成以下故事線:自2020年底以來(lái),以消除絕對(duì)貧困為目標(biāo)的精準(zhǔn)脫貧工作順利完成,必須在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中著力鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,接續(xù)全面推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村振興成為新的實(shí)踐方向。

目前,我國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村起步發(fā)展呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì),各區(qū)域縣域數(shù)字鄉(xiāng)村均實(shí)現(xiàn)不同程度發(fā)展,但鑒于我國(guó)地域遼闊,不同區(qū)域之間在資源稟賦、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等多方面水平參差不齊,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展仍然面臨區(qū)域發(fā)展不平衡、領(lǐng)域發(fā)展不充分、涉農(nóng)項(xiàng)目培育與支撐體制不完善等多重困境。相對(duì)于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的東部地區(qū),西部及東北地區(qū)數(shù)字化發(fā)展水平較低(41)北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院:《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)報(bào)告(2020)》,2023年3月14日,http://www.ccap.pku.edu.cn/nrdi/xmycg/yjxm/363361.htm。,但在地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與國(guó)家政策資源傾斜下,這些地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成效初顯,展現(xiàn)出巨大的潛力。在此背景下,橫向與縱向壓力的考核構(gòu)成了地方政府外在的壓力刺激,同時(shí)自身發(fā)展的需求及吸引上級(jí)政府的注意力以獲得更多政策資源的傾斜是其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,二者共同構(gòu)成了數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)建設(shè)的前驅(qū)變量。地區(qū)政府立足于本區(qū)域內(nèi)發(fā)展的實(shí)際,致力于通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、試點(diǎn)推進(jìn)、分類指導(dǎo)等不同治理手段來(lái)推動(dòng)數(shù)字化鄉(xiāng)村建設(shè)。本文的政策工具分類借鑒了麥克唐納爾和艾莫爾政策工具分類的方式,依據(jù)政策目標(biāo)的導(dǎo)向以及政策本身的工具屬性,將其分為能力建設(shè)型、協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵(lì)型三種工具。但不同政策工具設(shè)計(jì)的實(shí)施路徑各有側(cè)重,如表7所示。

表7 政策工具類型及解釋

在選擇性編碼的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的提煉與歸納,最終得出政策工具視角下數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)的實(shí)踐邏輯模型(如圖1所示)。其中,能力建設(shè)型工具是推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的核心工具,占據(jù)主導(dǎo)地位,并且在協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵(lì)型工具的使用過(guò)程中發(fā)揮著調(diào)節(jié)性的作用(如表8所示)。進(jìn)一步探究其過(guò)程機(jī)理,發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)要素能夠?qū)r(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、物流、銷售與管理進(jìn)行全過(guò)程賦能,而這一重要資源的利用依賴于政策與資金的支撐,包括數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、終端服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建以及不同經(jīng)營(yíng)主體的深度參與協(xié)同分工,以提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力。早在國(guó)家部署數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策以前,東部地區(qū)如浙江省德清、金華和平湖等地的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)(42)劉少杰:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)懸浮的成因與對(duì)策》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第5期。。這主要得益于良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)以及各方面資源的聚合,包括“淘寶村”在內(nèi)的國(guó)家電子化示范基地的打造、“智慧農(nóng)業(yè)”信息系統(tǒng)的構(gòu)建等。在此基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)過(guò)程,多元化的投入、各方資源的整合、科技支撐與產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式的探索創(chuàng)新有助于進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng),助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。從工具屬性來(lái)說(shuō),能力建設(shè)型、協(xié)同治理型以及創(chuàng)新激勵(lì)型三類工具之間屬于并列關(guān)系,但在實(shí)際的工具運(yùn)用過(guò)程中,三者之間并未完全獨(dú)立,可能存在雙重或者多重的疊加,通過(guò)發(fā)揮組態(tài)效應(yīng)促進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村多領(lǐng)域遍地開(kāi)花。

圖1 數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)過(guò)程中的實(shí)踐邏輯

圖片來(lái)源:作者自制,下同。

表8 主范疇之間的關(guān)系

(四)理論飽和度檢驗(yàn)

理論飽和度檢驗(yàn)的目的在于檢驗(yàn)三次編碼后所得的范疇是否合理,要素是否飽和。因此,為了檢驗(yàn)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)過(guò)程中實(shí)踐邏輯下的政策工具分析模型的理論飽和度,本文對(duì)剩余1/4的18個(gè)試點(diǎn)縣域的資料進(jìn)行編碼、概念與范疇化。結(jié)果顯示,并未發(fā)現(xiàn)新的初始化概念,已有范疇也已經(jīng)飽和,沒(méi)有新的元素產(chǎn)生。

五、理論模型闡釋

(一)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的價(jià)值取向與實(shí)踐張力

實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重大舉措,以數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村建設(shè)能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村生活的多維數(shù)字化,助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,增強(qiáng)農(nóng)民群眾的獲得感與幸福感。作為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署,數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作受到中央及地方政府高度重視。目前,我國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)取得初步成效,但仍然面臨區(qū)域發(fā)展不平衡、項(xiàng)目難以落地推廣、“數(shù)字懸浮”與“數(shù)字鴻溝”等諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。首先,從區(qū)域數(shù)字化發(fā)展水平來(lái)看,呈現(xiàn)出“東部地區(qū)處于領(lǐng)先地位、中部次之、西部與東北部地區(qū)發(fā)展滯后”的格局(43)北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院:《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)報(bào)告(2020)》,2023年3月14日,http://www.ccap.pku.edu.cn/nrdi/xmycg/yjxm/363361.htm。。據(jù)中央網(wǎng)信辦發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報(bào)告(2022)》顯示,2021年中國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展平均水平達(dá)到39.1%,在高于全國(guó)平均水平的12個(gè)省份中,東部及沿海地區(qū)和中部地區(qū)有11個(gè)省份,其中以浙江、江蘇、安徽為代表的省份數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展水平遠(yuǎn)超平均水平,發(fā)展水平分別為68.3%、58.7%、55%(44)中華人民共和國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室:《中國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報(bào)告(2022)》,2023年3月14日,http://www.cac.gov.cn/2023-03/01/c_1679309718486615.htm。,西南地區(qū)僅重慶市入選,發(fā)展水平為43%,而西部及東北地區(qū)則無(wú)省份入選。

究其原因,首先是以浙江、江蘇、上海為代表的東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位條件和資源稟賦都處于優(yōu)勢(shì)地位,因此有助于數(shù)字化平臺(tái)的打造與數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景的拓展,而西部偏遠(yuǎn)地區(qū)由于信息化程度較低,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,人才、資金與技術(shù)等資源都處于弱勢(shì)地位,不利于數(shù)字化水平的提升。其次,數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中各主體的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)性較差。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期與系統(tǒng)工程,不僅需要政府的整體規(guī)劃與統(tǒng)籌推進(jìn),還須充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織以及農(nóng)民個(gè)體等多元主體積極參與。而在具體調(diào)研實(shí)踐中發(fā)現(xiàn),部門之間、政企之間、政社之間協(xié)作難度大(45)武小龍:《數(shù)字鄉(xiāng)村治理何以可能:一個(gè)總體性的分析框架》,《電子政務(wù)》2022年第6期。,同時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)由于人口結(jié)構(gòu)以及教育水平參差不齊,從而使得部分弱勢(shì)群體被排斥在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)體系之外,“數(shù)字鴻溝”與“數(shù)字懸浮”問(wèn)題普遍存在。最后,數(shù)字技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景與實(shí)際需求不匹配,政府購(gòu)買和科技公司出售的智能化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備與技術(shù)不能有效地運(yùn)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)之中(46)劉少杰:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)懸浮的成因與對(duì)策》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第5期。,存在“水土不服”的情況,數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌與應(yīng)用程度不夠,不同平臺(tái)間數(shù)據(jù)的鏈接與共享有待進(jìn)一步的提升。總的來(lái)說(shuō),鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、公共服務(wù)數(shù)字化及鄉(xiāng)村治理數(shù)字化等方面還存在短板,不利于數(shù)字技術(shù)擴(kuò)散、滲透和惠民效應(yīng)的發(fā)揮,也不利于鄉(xiāng)村振興和數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

(二)外在刺激:高位推動(dòng)下的壓力傳導(dǎo)

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)作為數(shù)字中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán),為推動(dòng)其順利落地實(shí)施,黨中央通過(guò)出臺(tái)系列文件對(duì)其建設(shè)路徑與建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行理念指導(dǎo)。政治上的高位推動(dòng)促進(jìn)責(zé)任細(xì)化與任務(wù)分解,因此地方政府紛紛響應(yīng)中央政策,并結(jié)合自身的發(fā)展情況出臺(tái)相應(yīng)行動(dòng)規(guī)劃與實(shí)施細(xì)則,以穩(wěn)步推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。地方政府在進(jìn)行數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中,面臨著來(lái)自縱向與橫向的雙重壓力。在中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制下,共有的問(wèn)責(zé)情境是目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)督考核評(píng)估兩個(gè)壓力要素傳導(dǎo)的共同基礎(chǔ)?；谛姓?wèn)責(zé)的壓力,中央政策下的任務(wù)落實(shí)、監(jiān)督考核評(píng)估成為縱向壓力傳導(dǎo)的載體,定期督查機(jī)制量化的指標(biāo)考核體系與動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)考核方案促使各級(jí)地方政府落實(shí)中央政策。目標(biāo)任務(wù)壓力傳導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是目標(biāo)約束,而監(jiān)督考核評(píng)估壓力傳導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程監(jiān)控和結(jié)果評(píng)價(jià),二者共同構(gòu)成了縱向的壓力來(lái)源。但上述壓力構(gòu)成的是“約束性”壓力傳導(dǎo),是一種“強(qiáng)壓力”“強(qiáng)監(jiān)控”的治理手段(47)曾明:《壓力型體制下貧困治理的基層條塊協(xié)同邏輯》,《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期。。除此之外,還需要有相應(yīng)的“強(qiáng)激勵(lì)”機(jī)制的匹配才能實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)約束與激勵(lì)的平衡。數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策作為在全國(guó)范圍內(nèi)推行的項(xiàng)目試點(diǎn),是在“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”的運(yùn)作邏輯之下展開(kāi)的。地方政府要想在同級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出,就更有可能將注意力分配在短期內(nèi)能夠取得成效的核心工程與亮點(diǎn)項(xiàng)目上,增強(qiáng)示范效應(yīng)從而獲得上級(jí)的肯定,以在政績(jī)考核中取得優(yōu)勢(shì)地位(48)龐明禮:《領(lǐng)導(dǎo)高度重視:一種科層運(yùn)作的注意力分配方式》,《中國(guó)行政管理》2019年第4期。,獲得如領(lǐng)導(dǎo)干部晉升激勵(lì)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制等資源。橫縱向壓力的雙向發(fā)力,最終激勵(lì)地方政府積極參與并推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展。

(三)內(nèi)在驅(qū)動(dòng):數(shù)字化驅(qū)動(dòng)下的多場(chǎng)景應(yīng)用契合現(xiàn)實(shí)需求

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的大背景下,以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算為代表的新型信息技術(shù),正成為農(nóng)業(yè)發(fā)展新的賦能手段,正在加快推進(jìn)數(shù)字化、信息化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深度融合。數(shù)字技術(shù)嵌入農(nóng)村場(chǎng)域的實(shí)踐是適應(yīng)公眾期待下的有益探索,并逐漸拓展到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化、鄉(xiāng)村生活與服務(wù)數(shù)字化等多個(gè)維度。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化層面來(lái)看,數(shù)據(jù)成為繼勞動(dòng)、資本、知識(shí)、技術(shù)后的又一重要生產(chǎn)要素,在延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條、提高產(chǎn)品附加值、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)方面具有關(guān)鍵性作用。通過(guò)農(nóng)業(yè)全數(shù)據(jù)鏈數(shù)字化的構(gòu)建,使得數(shù)據(jù)滲透在前端的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)種植、中端的物流運(yùn)輸以及末端的營(yíng)銷管理不同環(huán)節(jié)(49)韓旭東、劉闖、劉合光:《農(nóng)業(yè)全鏈條數(shù)字化助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的理論邏輯與實(shí)踐路徑》,《改革》2023年第3期。。數(shù)字化鏈條的搭建與運(yùn)用也依賴于不同經(jīng)營(yíng)主體的深度參與,通過(guò)開(kāi)展專業(yè)化技能培訓(xùn)、孵化培訓(xùn)數(shù)字農(nóng)業(yè)示范企業(yè)、組建專業(yè)合作社等方式拓展高素質(zhì)的農(nóng)民范疇,以提升農(nóng)戶現(xiàn)代化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力,實(shí)現(xiàn)各類經(jīng)營(yíng)主體與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效銜接。智能化設(shè)備的監(jiān)控、精準(zhǔn)測(cè)量溫度與濕度能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的精細(xì)化、自動(dòng)化;智慧化物流體系的構(gòu)建在縮短供應(yīng)鏈的同時(shí)實(shí)現(xiàn)過(guò)程的可追溯;依托電子商務(wù)、助農(nóng)直播等方式有助于降低交易成本,增加農(nóng)產(chǎn)品的溢價(jià)力,最終推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)模式變革與業(yè)態(tài)創(chuàng)新。

從鄉(xiāng)村治理數(shù)字化層面來(lái)看,以數(shù)字平臺(tái)驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型,成為現(xiàn)階段提高鄉(xiāng)村治理效能、促進(jìn)鄉(xiāng)村善治的迫切要求,有助于化解橫亙?cè)诖迕衽c政府間的治理與需求脫離的矛盾,調(diào)動(dòng)更多村民參與到鄉(xiāng)村自治與農(nóng)村建設(shè)中來(lái),匯聚民意需求,真正實(shí)現(xiàn)“民有所需、政府有所為”的治理效果(50)李曉夏、趙秀鳳、張?zhí)烊?《數(shù)字鄉(xiāng)村治理:實(shí)踐基礎(chǔ)、關(guān)鍵問(wèn)題與優(yōu)化策略》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2022年第2期。。借助數(shù)據(jù)平臺(tái),廣大農(nóng)村居民能夠隨時(shí)分享與獲取各類數(shù)據(jù)信息,了解基層治理中各類事項(xiàng)的經(jīng)辦流程與最終結(jié)果,在表達(dá)自身利益訴求的同時(shí),技術(shù)的迅速發(fā)展正引導(dǎo)傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的新變革,不僅為數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)保障,更為鄉(xiāng)村的未來(lái)探索更具可持續(xù)的發(fā)展模式,增強(qiáng)自身造血功能,提供調(diào)適方法和智慧服務(wù)。從鄉(xiāng)村生活和服務(wù)數(shù)字化層面來(lái)看,數(shù)字技術(shù)通過(guò)催生數(shù)字新業(yè)態(tài)新模式,拓寬農(nóng)民增收渠道和提高農(nóng)民可支配收入水平,進(jìn)而持續(xù)提高農(nóng)民消費(fèi)能力,促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)(51)趙佳佳、孫曉琳、蘇嵐嵐:《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展對(duì)農(nóng)村居民家庭消費(fèi)的影響——基于縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)與中國(guó)家庭追蹤調(diào)查的匹配數(shù)據(jù)》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第5期。。多元化的渠道與平臺(tái)不僅為普通民眾拓展知識(shí)面、增長(zhǎng)見(jiàn)聞提供了載體,也有助于鄉(xiāng)村文化的傳播與傳承。此外,“互聯(lián)網(wǎng)+教育”能夠改變傳統(tǒng)師生交流的方式,擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面,從而緩解地區(qū)之間教育資源不公平、教育水平懸殊等問(wèn)題;“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”有助于充分挖掘本地資源與特色,創(chuàng)新性地選擇差異化的發(fā)展道路,增加鄉(xiāng)村旅游的知名度與吸引力;“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”平臺(tái)系統(tǒng)的搭建有助于精準(zhǔn)識(shí)別需求信息,簡(jiǎn)化辦事流程,提高鄉(xiāng)村智治的服務(wù)水平。

(四)政策工具的選擇偏好與區(qū)域差異

政策試點(diǎn)是許多重要領(lǐng)域公共政策制定的先導(dǎo),通過(guò)一定范圍的試點(diǎn)能夠科學(xué)評(píng)估政策實(shí)施效果。作為將試點(diǎn)的價(jià)值取向轉(zhuǎn)換為政策實(shí)施效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(52)李強(qiáng)彬、支廣東、李延偉:《中央推進(jìn)政策試點(diǎn)的差異化政策工具選擇邏輯——基于20個(gè)案例的定性比較分析》,《公共行政評(píng)論》2023年第1期。,政策工具的選擇關(guān)系到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。從政策設(shè)計(jì)層面來(lái)看,政策工具是其關(guān)鍵要素。在一個(gè)匯聚體系、行為慣例和多項(xiàng)衍生目標(biāo)的政策共同體中,政策行動(dòng)者應(yīng)將政策工具放置于制度、理念、行動(dòng)者參與的運(yùn)作情境中加以考量(53)謝小芹、姜敏:《政策工具視角下市域社會(huì)治理現(xiàn)代化政策試點(diǎn)的扎根分析——基于全國(guó)60個(gè)試點(diǎn)城市的研究》,《中國(guó)行政管理》2021年第6期。。數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策是一個(gè)在復(fù)雜情境下進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的探索,具有典型的倡導(dǎo)性試驗(yàn)特征。地方政府利用信息優(yōu)勢(shì)與相機(jī)決策機(jī)制采取差異化的政策工具(54)楊宏山、李娉:《政策試點(diǎn)的理論邏輯與知識(shí)生產(chǎn)》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第6期。,探索實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的不同路徑,從而為政策的反饋與調(diào)整及最終制度化奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

本文通過(guò)對(duì)全國(guó)72個(gè)試點(diǎn)縣域采取的政策工具要素進(jìn)行概念提取,最終整合為能力建設(shè)型、協(xié)同治理型、創(chuàng)新激勵(lì)型三種政策工具。其中,能力建設(shè)型工具強(qiáng)調(diào)政府在政策實(shí)踐過(guò)程中的主導(dǎo)作用,通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與政策引領(lǐng),制定各項(xiàng)規(guī)劃細(xì)則,注重標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè),完善數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),強(qiáng)化資金、人才、服務(wù)的保障支撐,同時(shí)注重對(duì)整個(gè)過(guò)程的信息化監(jiān)管。整個(gè)鏈條結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出政府的兜底保障作用,以確保數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策的順利推進(jìn)與落實(shí)。通過(guò)進(jìn)一步剖析其實(shí)踐過(guò)程可以發(fā)現(xiàn),數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要政策、資源與市場(chǎng)多方面要素的聚合。一方面,上級(jí)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃有助于為基層政府落實(shí)推進(jìn)提供理念指導(dǎo)。農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及智能化平臺(tái)的構(gòu)造依賴于資金與技術(shù)的支撐。另一方面,各類要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)的過(guò)程,也是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式變革與結(jié)構(gòu)升級(jí)的過(guò)程。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素能夠與其他要素相融合,使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)表現(xiàn)出智能化、多元化,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系呈現(xiàn)出集約化與高效化的特征(55)李媛、阮連杰:《數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的拓展路徑與政策取向》,《西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第2期。,從而為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的動(dòng)能。

協(xié)同治理型政策工具則更加強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化,通過(guò)大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理,充分利用數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)整合、共建共享的特征,改變了傳統(tǒng)單一的政府主導(dǎo)式的治理模式,將基層政府、村委會(huì)、涉農(nóng)企業(yè)、村民個(gè)人等在內(nèi)的多元主體囊括進(jìn)來(lái)(56)郁建興、任杰:《邁向精準(zhǔn)治理:后小康時(shí)代中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的再出發(fā)》,《公共管理學(xué)報(bào)》2022年第3期。,鼓勵(lì)社會(huì)化多元投入、產(chǎn)學(xué)研用一體化合作,在彼此信任和互惠的基礎(chǔ)上增進(jìn)共識(shí),促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體而言,這一工具注重對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民數(shù)字化技能的培訓(xùn),提升其數(shù)字素養(yǎng)(57)蘇嵐嵐、張航宇、彭艷玲:《農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)理研究》,《電子政務(wù)》2021年第10期。。培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋智能化生產(chǎn)、管理系統(tǒng)的操作、短視頻的創(chuàng)作與平臺(tái)營(yíng)銷的流程等。此外,還注重組建農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社,與多所高?？蒲袡C(jī)構(gòu)簽訂戰(zhàn)略協(xié)議,實(shí)現(xiàn)技術(shù)指導(dǎo)與實(shí)踐應(yīng)用有機(jī)結(jié)合,以激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生活力。

創(chuàng)新激勵(lì)型政策工具則更側(cè)重于示范引領(lǐng)和專項(xiàng)支撐,通過(guò)數(shù)據(jù)賦能打造示范樣本和地方特色,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推廣,以突出試點(diǎn)地區(qū)的地域特色。其內(nèi)容涉及立足于鄉(xiāng)村本土實(shí)踐,充分挖掘各地區(qū)的地理特征與歷史文化底蘊(yùn),因地制宜打造具有自身特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與文化品牌,構(gòu)建現(xiàn)代化的生產(chǎn)服務(wù)體系與運(yùn)營(yíng)體系,在實(shí)現(xiàn)供給端與需求端有效匹配的同時(shí)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈條,提高產(chǎn)品的附加價(jià)值。

從使用頻率來(lái)看,如圖2所示,能力建設(shè)型工具處于絕對(duì)主導(dǎo)地位,占比為90%,協(xié)同治理型工具略高于創(chuàng)新激勵(lì)型工具,分別占比為37.3%與34.7%。其中,就政策工具內(nèi)部的指標(biāo)分布來(lái)看,能力建設(shè)型工具更側(cè)重于強(qiáng)化資源配置與政策引導(dǎo)以保證任務(wù)的落實(shí),這體現(xiàn)了問(wèn)責(zé)體制下的“維穩(wěn)”傾向以降低風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵(lì)型工具內(nèi)部指標(biāo)屬于嵌套搭配使用,差異并不明顯。

圖2 政策工具內(nèi)部指標(biāo)分布

此外,在不同區(qū)域,政策工具的使用及組合情況各有側(cè)重。如圖3所示,東部及部分中部地區(qū)相較于其他地區(qū),地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)都處于領(lǐng)先地位,折射在工具的選取上,這些地區(qū)在充分發(fā)揮能力建設(shè)型工具基礎(chǔ)性作用的同時(shí),注重發(fā)揮協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵(lì)型工具的組合效應(yīng)。具體體現(xiàn)在地方政府較早就開(kāi)始部署智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)規(guī)劃并積極落實(shí)推進(jìn),通過(guò)信息化平臺(tái)的搭建和數(shù)據(jù)的處理與分析,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕種管收的智能監(jiān)控與全景呈現(xiàn)。此外,利用政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、技能培訓(xùn)、宣傳推廣等方式來(lái)鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)、社會(huì)組織及小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體積極參與鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)之中,以“內(nèi)在培育”與“外在引入”的方式促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)與利用,以此激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在活力,助推休閑觀光農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)濟(jì)、定制化農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)蓬勃興起。這一過(guò)程不僅逐步拓展了數(shù)字化應(yīng)用領(lǐng)域與功能模塊,發(fā)揮技術(shù)的集成與溢出效應(yīng),也使得農(nóng)民的參與感與獲得感日益提升。

相較于數(shù)字化基礎(chǔ)比較好的東部地區(qū),西部及東北地區(qū)數(shù)字化建設(shè)起步晚,發(fā)展水平滯后。為探索發(fā)展的有效路徑,在建設(shè)之初各地方政府紛紛前往東部地區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)與借鑒,在此基礎(chǔ)上結(jié)合自身發(fā)展情況引進(jìn)數(shù)字化技術(shù),搭建數(shù)字化平臺(tái)。在此背景下,要在短期內(nèi)能夠吸引上級(jí)政府的注意力,穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,地方政府傾向于復(fù)制其他地區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)及行為模式。正如周雪光指出,組織行為實(shí)際上是一個(gè)“邊干邊學(xué)”的過(guò)程(58)周雪光:《組織社會(huì)學(xué)十講》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2003年,第167頁(yè)。,組織及其行動(dòng)者正是利用經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)來(lái)拓展其認(rèn)知能力,逐漸使選擇趨近合理化。從行動(dòng)理性的角度來(lái)看,為了應(yīng)對(duì)不確定性,組織通常會(huì)在方案的有效性與可行性、成本的可控性與風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避三者之間尋找平衡點(diǎn),故秉持實(shí)用主義取向選取執(zhí)行技術(shù)并從快推進(jìn)(59)白浩然:《縱向政府間的分工與協(xié)作如何促進(jìn)脫貧績(jī)效生產(chǎn)?——基于縱時(shí)段進(jìn)程的多案例研究》,《公共管理學(xué)報(bào)》2022年第2期。。相較于數(shù)字化水平較高、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較好的東部及部分中部地區(qū),以四川、廣西、云南為代表的西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,地形地貌差異較大,較難實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn),加之勞動(dòng)力大量外流,使得數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的任務(wù)更加艱巨。因此,地方政府傾向于選擇降低情境不確定性的能力建設(shè)型政策工具,側(cè)重于依托政策規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè),強(qiáng)化資金、技術(shù)與人才的支撐,以奠定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的基礎(chǔ)。此外依托自身的特色資源與地域文化以培育新的營(yíng)銷模式來(lái)刺激鄉(xiāng)村旅游與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如“直播帶貨+產(chǎn)品定制”的營(yíng)銷模式,鏈接生產(chǎn)端與消費(fèi)端,滿足消費(fèi)者多樣化與個(gè)性化的需求;通過(guò)構(gòu)建旅游服務(wù)系統(tǒng)(60)楊靜:《大數(shù)據(jù)背景下農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村旅游的協(xié)調(diào)發(fā)展》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第8期。,助推“云旅游”模式的出現(xiàn),以游客在不同平臺(tái)上分享的旅游攻略為基礎(chǔ),對(duì)潛在消費(fèi)者搜索行為進(jìn)行分析,篩選有效數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)推送,增強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游的知名度。

圖3 不同區(qū)域間政策工具的使用情況

以遼寧、黑龍江為代表的東北地區(qū)農(nóng)業(yè)雖然機(jī)械化水平高于西部地區(qū),但同樣面臨資源枯竭、勞動(dòng)力流失、環(huán)境污染等問(wèn)題(61)彭小兵、彭洋:《鄉(xiāng)村振興中地方政府的注意力配置差異與治理邏輯研究——基于410份政策文本的扎根分析》,《中國(guó)行政管理》2022年第9期。,鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)行動(dòng)相對(duì)滯后,因此在數(shù)字化建設(shè)的過(guò)程中也注重吸納其他區(qū)域的成功經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合自身情況進(jìn)行政策的移植、改造與應(yīng)用。具體而言,包括加快建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信息化水平、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)型成為農(nóng)場(chǎng)式經(jīng)營(yíng)模式(62)張庭:《數(shù)字經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融合發(fā)展問(wèn)題研究》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2023年第2期。、倡導(dǎo)集體化合作的方式、打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)等,以推動(dòng)數(shù)字技術(shù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深度融合。隨著信息化基礎(chǔ)的不斷完善,以及數(shù)字化多場(chǎng)景應(yīng)用帶來(lái)的成效初顯,地方政府在政策工具選擇時(shí)又會(huì)有新的考量,更加注重發(fā)揮市場(chǎng)中不同主體的作用,充分挖掘本地特色與優(yōu)勢(shì),以打造亮點(diǎn)與示范工程?？偟膩?lái)說(shuō),地方政府政策工具的選擇過(guò)程遵循科層治理規(guī)范并側(cè)重于選擇降低情境不確定性的政策工具,如標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施細(xì)則與流程、對(duì)整個(gè)過(guò)程的信息化監(jiān)管等,從而將數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)化約為按部就班的技術(shù)執(zhí)行問(wèn)題。

(五)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

總體上講,隨著數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)政策持續(xù)推進(jìn),各試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)資源采集體系逐步完善,數(shù)據(jù)的共享與協(xié)同水平不斷提升,要素流通通道不斷優(yōu)化,產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)持續(xù)推進(jìn),農(nóng)民的收入與獲得感持續(xù)提升,農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)建設(shè)初見(jiàn)成效,逐漸走出一條具有中國(guó)特色、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路,也初步形成了一系列具有中國(guó)特色的創(chuàng)新實(shí)踐模式,如昆明石林“5G+高原特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)”的打造、成都市大邑縣以云計(jì)算為依托的多位一體智慧農(nóng)業(yè)模式構(gòu)建等。但鑒于各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施及平臺(tái)搭建前期投入多、回報(bào)周期長(zhǎng)、工程難度大,且運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本高、推廣應(yīng)用難,一定程度上影響了各參與和經(jīng)營(yíng)主體的積極性。同時(shí),農(nóng)村年輕勞動(dòng)力大量外流,已表現(xiàn)出農(nóng)村老齡化趨勢(shì)(63)李文睿、周書俊:《數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革:機(jī)理、矛盾與紓解》,《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第1期。,且受到地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)水平等因素的影響,不同區(qū)域數(shù)字建設(shè)水平參差不齊。因此,本文通過(guò)對(duì)試點(diǎn)示范地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)萃取,總結(jié)出推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村進(jìn)一步發(fā)展可從以下幾個(gè)層面發(fā)力:其一,各縣域要充分發(fā)揮能力建設(shè)型工具的基礎(chǔ)性作用,包括注重?cái)?shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的頂層設(shè)計(jì),做好整體規(guī)劃與各階段的重點(diǎn)任務(wù)與目標(biāo)。在此過(guò)程中重視發(fā)揮各類工具的組合效用,注重協(xié)同治理型工具中社會(huì)主體力量的發(fā)揮,調(diào)動(dòng)不同主體的積極性。通過(guò)構(gòu)建多元主體共建共治共享的發(fā)展模式,加快縣域數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展整體速度。其二,立足于不同縣域的發(fā)展需求與社會(huì)基礎(chǔ),因地制宜地使用創(chuàng)新激勵(lì)型工具,在充分挖掘自身特色與資源的基礎(chǔ)上,積極探索適合自身發(fā)展現(xiàn)狀的建設(shè)路徑,采取差異化的發(fā)展策略,以打造示范樣本。最后,要持續(xù)深入推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作,并做好成效評(píng)估和前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提煉,推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展模式的不斷創(chuàng)新。

六、結(jié)論與討論

在大數(shù)據(jù)時(shí)代,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)迎來(lái)了變革的重要契機(jī),數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán),是立足于我國(guó)國(guó)情、順應(yīng)全球信息化發(fā)展的重要選擇。開(kāi)展數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作,能夠真正將現(xiàn)代技術(shù)所釋放的紅利應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng),成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的新引擎。本文以政策工具為著力點(diǎn),對(duì)2018—2022年全國(guó)72個(gè)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)縣域的一、二手政策文本資料進(jìn)行扎根分析,用以研究地方政府在鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)過(guò)程中采取的各類工具與手段,并揭示差異化政策工具的選擇邏輯,提煉出能力建設(shè)型、協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵(lì)型三類政策工具。

在具體工具選擇與應(yīng)用中,能力建設(shè)型工具占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。這一工具高度依賴于政府在整個(gè)過(guò)程中保障作用的發(fā)揮,包括初期的理念建構(gòu)與統(tǒng)籌規(guī)劃,對(duì)全過(guò)程的監(jiān)管與糾偏以及后期的效果評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)提煉。以政府統(tǒng)籌規(guī)劃與資源整合的方式來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)的數(shù)字化,能夠有效應(yīng)對(duì)情境變化的不確定性,確保政策的延續(xù)性與可行性。這一政策工具的使用并未體現(xiàn)出地域差異性。協(xié)同治理型工具側(cè)重于調(diào)動(dòng)社會(huì)中不同主體的積極性以參與鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐,整合各方資源、激活不同要素發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。而創(chuàng)新激勵(lì)型工具更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展特色,通過(guò)建構(gòu)典型的數(shù)字化平臺(tái)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式來(lái)打造地方樣本,從而發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。以上兩類工具的落地實(shí)施依賴于鄉(xiāng)村已有的物質(zhì)基礎(chǔ)包括資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。換言之,“數(shù)字下鄉(xiāng)”需要可以扎根的“土壤”。因此,具備良好物質(zhì)基礎(chǔ)的東部沿海及部分中部地區(qū)通過(guò)這兩類政策工具的疊加更易發(fā)揮數(shù)字的賦能作用,實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的多場(chǎng)景運(yùn)用,從而打造全國(guó)范圍內(nèi)的示范樣本。這也展現(xiàn)出協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵(lì)型工具的發(fā)展?jié)摿?。西部及東北地區(qū)想要推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村的縱深發(fā)展,發(fā)揮數(shù)字技術(shù)釋放的普惠效應(yīng),加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,也可從政策工具的組合角度出發(fā)來(lái)做進(jìn)一步探索?？偟膩?lái)說(shuō),數(shù)字試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中涉及多種復(fù)雜的情境,地方政府在政策工具的選擇上以有限理性與實(shí)踐理論為遵循,表征為隨著外在情境的變化,政策工具由單一逐漸趨于多元化,從而推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村的縱深化發(fā)展。

本文的研究貢獻(xiàn)在于,從以下方面增進(jìn)了與現(xiàn)有研究領(lǐng)域的對(duì)話:其一,本文將宏觀與微觀分析有機(jī)結(jié)合,從中觀層面出發(fā),側(cè)重于關(guān)注事物發(fā)展過(guò)程某一或者幾方面的共性,以形成對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的深刻理解。通過(guò)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)過(guò)程中所采用的一系列手段與方法進(jìn)行的類型學(xué)劃分,并對(duì)每一類型進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的描述和檢驗(yàn),在此基礎(chǔ)上梳理出數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中的實(shí)踐邏輯,構(gòu)建了“動(dòng)力機(jī)制—政策工具—政策目標(biāo)”的分析框架,拓寬了有關(guān)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的研究視野。其二,系統(tǒng)揭示了不同區(qū)域在落實(shí)試點(diǎn)政策中政策工具選擇的影響因素及其動(dòng)因。在不同發(fā)展階段,三類工具的使用各有側(cè)重,這也反映了科層制不確定情境下的有限理性與漸進(jìn)式探索。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的系統(tǒng)審視,提出進(jìn)一步優(yōu)化的建議和方向,對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐有一定的借鑒意義。盡管本文對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程的動(dòng)力機(jī)制及政策工具的運(yùn)用情況進(jìn)行了初步的探索性分析,但研究所提煉出的理論模型更多的是基于定性研究進(jìn)行的分析,有待后續(xù)通過(guò)定量研究來(lái)進(jìn)行驗(yàn)證,并充分挖掘其背后的機(jī)理。同時(shí),雖然本文對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)的政策工具進(jìn)行了分類和型構(gòu),但限于篇幅,暫未對(duì)各地政策工具組合效應(yīng)做更進(jìn)一步的探討。